建筑央企PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險管控探究

魯露

【摘要】自PPP模式在我國推廣運(yùn)用以來，建筑央企作為PPP項(xiàng)目的主力軍，推動了全國各地PPP項(xiàng)目的陸續(xù)落地與實(shí)施。然而，伴隨著各項(xiàng)監(jiān)管政策、規(guī)章制度的陸續(xù)發(fā)布，建筑央企PPP項(xiàng)目發(fā)展面臨新的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。本文通過總結(jié)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀與開展特點(diǎn)，結(jié)合PPP項(xiàng)目的發(fā)展趨勢，充分分析了建筑央企PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險成因，從而有針對性地提出了財(cái)務(wù)風(fēng)險管控的具體舉措。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目；財(cái)務(wù)風(fēng)險；風(fēng)險管控

【中圖分類號】F275

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需要，我國政府不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，僅靠政府的資金供給難以維持公共服務(wù)項(xiàng)目的長久建設(shè)，在此背景下，能夠吸納更多社會資本參與公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，一定程度上緩解了基建工程供需矛盾。

一、PPP項(xiàng)目開展特點(diǎn)與發(fā)展趨勢

2014年底，國務(wù)院各部委先后頒布了關(guān)于規(guī)范PPP模式建設(shè)的若干文件，大力推動了全國各地PPP項(xiàng)目不斷落地、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速。在此期間，各地 PPP項(xiàng)目的開展主要呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)總量快速增長、以建筑類央企為主力軍、以傳統(tǒng)主業(yè)項(xiàng)目為主、地方重大項(xiàng)目居多、非經(jīng)營性項(xiàng)目占比大、對財(cái)政付費(fèi)依賴性強(qiáng)、外部融資占比偏高、項(xiàng)目公司“出表”較為普遍等特點(diǎn)。

自2017下半年以來，為保障PPP項(xiàng)目保持有序健康的開展，國資委、發(fā)改委、財(cái)政部等從“嚴(yán)控風(fēng)險”的角度出發(fā)，陸續(xù)出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金【2017】92號）、《國資委關(guān)于加強(qiáng)建筑央企PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管【2017】192號）等一批規(guī)范性文件，從而使PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：一是逐步回歸PPP本源，強(qiáng)調(diào)社會資本金的自有資金投入責(zé)任及運(yùn)營管理責(zé)任，強(qiáng)調(diào)提供的產(chǎn)品為公共服務(wù)的本質(zhì)，強(qiáng)調(diào)投資回報與績效考核緊密關(guān)聯(lián)；二是財(cái)政部將進(jìn)一步強(qiáng)化PPP項(xiàng)目政府支出管理工作，規(guī)范工作機(jī)制，嚴(yán)控10%的財(cái)政承受能力底線；三是隨著大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，2019年起PPP項(xiàng)目將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性管理階段，財(cái)政部及地方將出臺績效管理指引，細(xì)化績效考核管理，PPP項(xiàng)目績效管理將逐步強(qiáng)化；四是直接融資將取得階段性突破，目前銀行融資為PPP項(xiàng)目的主流融資渠道，但作為與項(xiàng)目融資匹配度更高的直接融資方式，2019年，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債及資產(chǎn)證券化將陸續(xù)得到應(yīng)用，PPP項(xiàng)目直接融資將不斷提速。

二、建筑央企PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險成因分析

（一）政治與法律風(fēng)險

政治與法律風(fēng)險是關(guān)系項(xiàng)目成敗的首要因素，其中政治風(fēng)險主要包括政府信用差、決策失誤、辦事效率低、政府干預(yù)、政府腐敗等。盡管政府風(fēng)險在投標(biāo)前通過充分盡調(diào)可以得到一定程序規(guī)避，實(shí)施過程中發(fā)生可能性也不大，但一旦發(fā)生，將直接影響項(xiàng)目進(jìn)度及成敗。

法律風(fēng)險主要是指PPP法律法規(guī)發(fā)布、修訂或重新詮釋從而影響項(xiàng)目合法性和有效性，導(dǎo)致項(xiàng)目投資建設(shè)直接中斷或失敗的風(fēng)險。近年規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)行的政策法規(guī)陸續(xù)出臺后，使得建筑央企部分在手項(xiàng)目直接面臨巨大的合規(guī)性挑戰(zhàn)和整改清算風(fēng)險。主要表現(xiàn)為部分項(xiàng)目的地方財(cái)政承受能力實(shí)際已超10%的紅線，存在政府方承諾固定收益回報、為實(shí)現(xiàn)“出表”以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金等。

（二）投資風(fēng)險

投資風(fēng)險主要包括投資決策風(fēng)險、合規(guī)性風(fēng)險、政府及股東方履約風(fēng)險、資金有效使用風(fēng)險、履約擔(dān)保風(fēng)險等。其中合規(guī)性風(fēng)險是PPP項(xiàng)目資金實(shí)際投入前需要考慮的首要因素，包括PPP層面和項(xiàng)目層面兩方面的合規(guī)性風(fēng)險。政府履約風(fēng)險主要包括政府出資代表的資金不能及時同步投入、對項(xiàng)目投資及建設(shè)等決策事項(xiàng)干預(yù)過多（主要體現(xiàn)為政府方享有一票否決權(quán)的事項(xiàng)過多）、不能積極配合落實(shí)相關(guān)合法合規(guī)手續(xù)、無法及時將項(xiàng)目支出納入政府財(cái)政預(yù)算。資金正常使用風(fēng)險主要指PPP項(xiàng)目資本金及融資資金投入后能否正常使用、充分發(fā)揮資金效用。部分項(xiàng)目因征拆滯后或建設(shè)施工水平低等原因，無法完成產(chǎn)值進(jìn)度投入，資金投入后無法及時轉(zhuǎn)化為產(chǎn)能和施工利潤，卻須承擔(dān)資金占用費(fèi)和機(jī)會成本。履約擔(dān)保風(fēng)險主要指社會資本方出具高于股權(quán)占比或施工份額的履約保函，承擔(dān)過高履約擔(dān)保義務(wù)，從而面臨超額的投資損失賠償?shù)娘L(fēng)險。

（三）融資風(fēng)險

融資風(fēng)險是PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵性因素，融資無法落實(shí)項(xiàng)目將無法繼續(xù)實(shí)施。在實(shí)操中，目前PPP項(xiàng)目的融資仍以銀行貸款為主，融資風(fēng)險主要體現(xiàn)為以下方面：1.與項(xiàng)目合法合規(guī)性直接相關(guān)；2.受金融機(jī)構(gòu)主觀偏好影響較大；3.受貨幣市場資金面松緊程度影響較大；4.受社會資本方主體信用評級及金融市場話語權(quán)影響較大；5.部分銀行在資金面緊、監(jiān)管政策頻出時提出收益權(quán)質(zhì)押以外的其他增信措施；6.利率上升時，對于部分在投資協(xié)議中約定了融資成本上限的項(xiàng)目而言，將會直接導(dǎo)致投資收益下降。

（四）項(xiàng)目成本超支風(fēng)險

現(xiàn)階段，建筑央企既是PPP項(xiàng)目的投資人，同時也是建設(shè)單位，項(xiàng)目成本管控效果直接關(guān)系到施工價差能否順利實(shí)現(xiàn)。PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中需要購買大型施工設(shè)備及大量建設(shè)物資，由于項(xiàng)目周期較長，因此采購價格受人員素質(zhì)、管理水平、市場環(huán)境影響較大，容易出現(xiàn)采購價格過高、物資設(shè)備閑置浪費(fèi)等情況，從而造成項(xiàng)目成本超支。此外，項(xiàng)目成本超支風(fēng)險，還可能受設(shè)計(jì)風(fēng)險、工期風(fēng)險、材料調(diào)差風(fēng)險、安全與質(zhì)量風(fēng)險、稅務(wù)風(fēng)險、審計(jì)風(fēng)險等直接影響。

（五）投資收益實(shí)現(xiàn)風(fēng)險

投資收益實(shí)現(xiàn)風(fēng)險是指項(xiàng)目能否及時取得決策前預(yù)期的政府付費(fèi)收入或使用者付費(fèi)收入，因此投資收益實(shí)現(xiàn)風(fēng)險主要包括：政府支出不能及時納入財(cái)政預(yù)算風(fēng)險、政府補(bǔ)貼及時到位風(fēng)險、市場需求風(fēng)險、市場競爭風(fēng)險、價格調(diào)整風(fēng)險、運(yùn)營期融資成本上升風(fēng)險、運(yùn)營成本超支風(fēng)險、績效考核風(fēng)險。其中運(yùn)營成本超支風(fēng)險主要指因政府方強(qiáng)制要求提高運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、維修成本上升等因素，造成運(yùn)營成本超支。價格調(diào)整風(fēng)險主要指政府方為平衡項(xiàng)目各參與方的利益，從而調(diào)整PPP項(xiàng)目價格，因此往往需要在投資協(xié)議中約定調(diào)價機(jī)制的前提和具體操作路徑?？冃Э己孙L(fēng)險，主要是指因建設(shè)或服務(wù)質(zhì)量較差影響績效考核指標(biāo)，從而影響預(yù)期收益的順利實(shí)現(xiàn)。

三、建筑央企PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險管控

（一）政治與法律風(fēng)險管控

由于政治與法律風(fēng)險不可測、不可逆，因而對于此類風(fēng)險無法直接控制，應(yīng)當(dāng)采取風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險轉(zhuǎn)移等手段進(jìn)行防范。例如，投資決策前對地方政府信用、財(cái)政實(shí)力等進(jìn)行充分考察與分析；優(yōu)先選擇受政策波動影響小的規(guī)范優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；加強(qiáng)與政府方溝通，尋求化解政策不利影響的合法路徑；在合同文本中對“適用法律”包括的具體文件進(jìn)行明確定義，同時明確法律變更風(fēng)險由政府方承擔(dān)，社會資本方可因此獲得提前終止、工期延長、補(bǔ)償或索賠等權(quán)利，從而爭取到更公平的風(fēng)險分配條件。

（二）投資風(fēng)險管控

相關(guān)部門共同參與，對投資可行性進(jìn)行充分論證和評估，提高可行性研究水平，選擇優(yōu)質(zhì)精品項(xiàng)目，控制投資決策及合規(guī)性風(fēng)險。投標(biāo)時謹(jǐn)慎選擇聯(lián)合體成員，確保合作伙伴能夠按期足額出資，聯(lián)合體協(xié)議中明確不能同步出資時的違約和賠償責(zé)任，控制股東方履約風(fēng)險。嚴(yán)格審查招標(biāo)文件所附合同中關(guān)于政府方“一票否決權(quán)”的事項(xiàng)，或中標(biāo)談判時力爭將“一票否決權(quán)”限制在公共安全和公共利益事項(xiàng)范圍內(nèi)，避免“大額支付”“資金監(jiān)督”“重大事項(xiàng)”等邊界模糊的表述，同時嚴(yán)格審查股東會、董事會表決權(quán)設(shè)置，限制政府方對股東會、董事會、監(jiān)事會關(guān)鍵崗位人員任免的權(quán)利，控制政府履約風(fēng)險；嚴(yán)格把控資金投入進(jìn)度，融資未落實(shí)，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性投入。審慎選擇有足夠資質(zhì)的PPP項(xiàng)目建設(shè)方，制訂明確的建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃，承包協(xié)議中明確工期滯后的違約與懲罰機(jī)制，確保資金能夠平衡有效使用，控制資金有效使用風(fēng)險。聯(lián)合體協(xié)議中明確各方按股比或施工份額比例出具履約保函，若作為牽頭人提交時，應(yīng)要求其他方按股比或施工份額比例提供反擔(dān)保，無法以保函形式提供的，應(yīng)要求以資產(chǎn)或股權(quán)等其他形式提供反擔(dān)保，控制履約擔(dān)保風(fēng)險。

（三）融資風(fēng)險管控

在項(xiàng)目重點(diǎn)跟蹤階段提前做好融資可行性分析，中標(biāo)后加快各項(xiàng)合規(guī)性資料辦理進(jìn)度，確保項(xiàng)目盡早滿足金融機(jī)制審查要求。同一個PPP項(xiàng)目，盡量安排兩家及以上金融機(jī)構(gòu)提供貸款支持，避免PPP項(xiàng)目融資中金融機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)過大。同時避免利率上漲，控制融資成本上升風(fēng)險。在PPP項(xiàng)目合同中，盡量約定融資成本據(jù)實(shí)計(jì)入總額，避免約定融資成本上限，規(guī)避利率上漲風(fēng)險。轉(zhuǎn)變主要依賴項(xiàng)目貸款的融資觀念，積極拓寬融資渠道，避免政策法規(guī)所禁止的表外融資方式，利用融資租賃、資產(chǎn)證券化、PPP項(xiàng)目永續(xù)債、合資經(jīng)營等其他創(chuàng)新金融工具，在合法合規(guī)的前提下實(shí)現(xiàn)出表。

（四）項(xiàng)目成本超支風(fēng)險管控

對于成本管理，要具備整體和全局觀念，項(xiàng)目開展初期做好成本預(yù)算。重視設(shè)計(jì)的合理和優(yōu)化，控制初始預(yù)估的工程總成本。項(xiàng)目實(shí)施過程中，切實(shí)做好成本控制工作，保證成本始終在預(yù)算范圍內(nèi)。建立科學(xué)有效的內(nèi)控管理制度，充分發(fā)揮各部門協(xié)作的協(xié)同效應(yīng)，強(qiáng)化監(jiān)督體系的搭建，避免成本受人為主觀因素影響較大。充分分析資源采購必要性與合理性，在項(xiàng)目實(shí)施各階段合理分配各項(xiàng)資金支出，提高資金使用效率，后期重視對材料、人力等監(jiān)管工作，控制成本超支風(fēng)險。

（五）投資收益實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管控

對于存在政府支出責(zé)任的非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)在合同中明確政府方確保項(xiàng)目入庫及政府付費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算的義務(wù)，以及無法實(shí)現(xiàn)時的相關(guān)違約責(zé)任；對于經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目中使用者付費(fèi)部分，在投資可行性研究階段應(yīng)先做好市場需求量預(yù)測，必要時可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)完成預(yù)測工作，與政府方明確并在合同中約定項(xiàng)目運(yùn)營期定價標(biāo)準(zhǔn)，從而使項(xiàng)目定價在可控范圍內(nèi)，并明確調(diào)價機(jī)制，明確在項(xiàng)目需求量不足時，或受市場環(huán)境影響定價遠(yuǎn)偏離于實(shí)際時，社會資本方可啟動調(diào)價機(jī)制，從而及時止損。在投資決策前期，須進(jìn)行充分調(diào)研，確保項(xiàng)目在一定地理范圍或期限內(nèi)不會存在新建競爭性項(xiàng)目，并約定違約責(zé)任及補(bǔ)償措施。運(yùn)營前做好風(fēng)險評估工作，鎖定運(yùn)營成本的各項(xiàng)影響因素，在運(yùn)營合同中約定維護(hù)費(fèi)用上限以及運(yùn)營成本超支的責(zé)任分配機(jī)制，運(yùn)營過程中加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營階段成本管理，將專業(yè)性較強(qiáng)的部分委托外部專業(yè)單位負(fù)責(zé)，并明確責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。重視項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理，選擇優(yōu)質(zhì)建設(shè)單位，提前做好運(yùn)營策劃，在運(yùn)營合同中明確考核邊界與標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)不合理的扣分，規(guī)定因不可抗力或政府方原因?qū)е鹿卜?wù)產(chǎn)品不可用時，不影響政府付費(fèi)，控制績效考核風(fēng)險。

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