美國金融科技監管及其對中國的啟示

張健

摘? ?要：針對金融科技的發展及其伴生的風險問題，美國采取審慎寬松的監管政策，鼓勵金融科技創新;通過健全的法律制度，維護金融科技健康穩定發展;其完善的征信系統也成為美國金融科技發展的重要保障。借鑒美國經驗，我國應當妥善處理穩定與創新的關系，把握好金融科技監管力度，并加快金融監管法制化和征信體系建設。

關鍵詞：金融科技;金融監管;金融風險

中圖分類號： F830.49? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）09-0049-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.09.009

一、引言

20世紀90年代互聯網技術開始大規模商業化應用，金融科技（Fintech）也應運而生。根據金融穩定理事會（FSB）的定義，金融科技主要是指由大數據、區塊鏈、云計算、人工智能等新興前沿技術帶動，對金融市場以及金融服務供給產生重大影響的新興業務模式、新技術應用、新產品服務等。

美國是最早將互聯網技術大規模應用于金融領域的國家，金融科技的發展一直走在世界前列。特別是2010 年以來，美國金融科技公司發展迅猛，紐約和硅谷更是聚集了大量的金融科技公司。作為全球金融中心，紐約依托華爾街發達的資本優勢和優秀的金融人才，涌現出許多金融科技公司。而被稱為美國科技創新搖籃的硅谷，擁有良好的金融創新生態環境，吸引了大量金融科技人才，眾多金融科技獨角獸企業在此孵化產生。與此同時，四大科技領軍企業Google、Apple、Facebook、Amazon 也不斷在金融科技領域發力，投資金額持續擴大。金融科技的發展推動美國傳統金融機構大規模采用信息網絡技術，增強市場競爭力，并大幅度降低融資門檻，對于鼓勵科技創新起到了明顯的推動作用。金融科技作為金融創新的重要推動力量，對金融業乃至整個經濟生活都產生了深遠的影響。

近年來，我國金融科技發展也呈加速之勢，對金融行業的顛覆性影響亦逐漸顯現。一方面，以螞蟻金服、財付通等為代表的互聯網金融科技公司憑借流量大數據和技術優勢在移動支付、消費金融等領域搶占先機;另一方面，各大銀行也紛紛開啟“加速”模式，先后設立金融科技子公司。截至2019年6月末，興業銀行、平安銀行、招商銀行、光大銀行、建設銀行、民生銀行、華夏銀行、北京銀行、工商銀行、中國銀行等10家銀行陸續成立了金融科技子公司。金融科技已成為金融資源布局的關鍵領域，并正在加速改變甚至是顛覆傳統金融格局。但是伴隨著金融科技的快速發展，也積累了不少的風險和問題，如何平衡好創新和風險防范的關系成為金融科技監管面臨的重要考驗。美國作為金融科技的領先者，其對金融科技領域的監管不乏可資借鑒之處。

二、美國金融科技監管分析

針對金融科技的發展及其伴生的風險問題，美國有著一套相對嚴密的監管制度。

（一）審慎寬松的監管政策，鼓勵金融科技創新

對于金融科技，美國金融監管部門的態度總體上是審慎寬松的。監管部門對于金融科技并不主張過分干預，美國金融科技的高速發展得益于政府大力支持金融科技發展并積極出臺相關監管政策措施。

美國沒有專為金融科技公司而設置的金融監管機構，凡是金融科技所涉及的金融業務，一并按其功能納入現有金融監管體系中進行統一監管。總體來講，美國金融監管部門對金融科技的監管是持鼓勵發展態度，監管相對寬松，金融科技公司可以在監管體系允許的框架內自由經營發展。美國貨幣監理署發布的《金融科技企業申請評估章程》明確提出金融科技公司可以如其他聯邦特許經營下的銀行一樣，以安全和健康的方式開展業務，滿足消費者、企業和社區的需求。鼓勵金融科技公司采用創新的方式促進金融的包容性。

為了適應和鼓勵金融科技的發展，2017年美國國家經濟委員會發布了《金融科技監管框架》白皮書，該白皮書全面系統地闡述了金融科技政策設計和監管策略的政策目標和基本原則。白皮書認為金融科技擁有無與倫比的潛力，能夠徹底變革人們獲取金融服務的渠道、改進金融系統功能，并且促進經濟增長，明確將金融科技發展作為提升國家競爭力的重要手段，政府將積極為金融創新保駕護航。白皮書提出了六大政策目標：積極推動金融服務創新創業，推動安全、可負擔且公平的資本渠道，加強普惠金融和金融健康，應對金融穩定風險，完善金融監管框架，維持國家競爭力。在此基礎上白皮書提出了完善金融生態系統，重視保護金融消費者權益，推動安全的普惠金融和金融健康，識別并規避技術偏見，提高金融產品和服務透明度，努力實現技術標準的互用性與協調性，高度重視網絡安全，數據安全和隱私保護，提高金融機構的效率和效力，維護金融穩定，繼續并加強國際合作等十項發展原則。這些原則應當成為所有從業者保持溝通合作的指導性方針。

與監管方針政策相配套的是健全完善的法律制度和征信體系，從而有效地保護金融科技消費者的合法權益和交易的安全性。

（二）健全的法律制度，維護金融科技健康穩定發展

美國是金融法律監管體系比較健全的國家，通過健全的法律保障體系維護金融行業的穩定健康發展。

1999 年美國頒布的《金融服務現代化法》，結束了長達60多年的分業經營和分業監管模式。美國沿用現行金融法律和監管框架，根據金融業務種類及其方式對金融科技實施歸口管理。第三方支付機構在美國被定義為非銀行金融機構，在州層面執行牌照發放、定點檢查和財務狀況的監管。美國各州參照《統一貨幣服務法案》制定了關于本州非金融機構貨幣服務的法律。《美國金融改革法》《隱私權法》《電子資金轉移法》和《統一商法典》等法律法規從不同方面對第三方支付機構的電子支付結算活動進行規范。

美國將對P2P網絡借貸平臺的監管納入了證券業監管行列。P2P網絡借貸平臺出售的憑證在美國被視為證券，P2P網絡借貸平臺出售、發行收益權憑證給貸款人的行為屬于證券交易行為。美國證券交易委員會主要通過強制披露信息對P2P網絡貸款行業進行監管。美國聯邦貿易委員會可以對 P2P 網絡貸款公司采取執法行動，而網絡貸款人向存款機構提供特定服務，接受美聯儲、貨幣監理署的監管。網絡貸款人涉及消費者保護相關規定則接受消費者金融保護局（CFPB）和 聯邦貿易委員會（FTC）的監管。

2012年，時任美國總統奧巴馬簽署了《促進創業企業融資法》（Jumpstart Our Business Startups Act，簡稱JOBS法案），該法案進一步放松對私募資本市場的管制，放寬對中小企業IPO融資過程及后續信息披露方面的監管， 對于年收入低于10億美元的企業在首次公開發行股票后的5年內可以不用公開財務信息。該法律還規定，創業企業和小企業可以通過“大眾融資”方式每年最多籌集100萬美元。該法案的出臺為小型企業通過網上集資方式募集資金提供了一個較為寬松的制度環境，增設眾籌發行注冊豁免制度，同時對眾籌中介的監管進行了強化。法案體現了放松管制和加強監管的有機統一。該法案的頒布，標志著眾籌股權融資的合法化。

1970年美國國會通過了《公平信用報告法》，美國的征信監管部門聯邦貿易委員會（ FTC） 與消費者金融保護委員會（ CFPB） 分別在其各自規定的職責范圍內履行監管職責。《公平信用報告法》是在市場上出現大量消費者信用調查報告機構，以及絕大部分機構以消費者信用評分為授信依據的情況下頒布的。《公平信用報告法》首次明確了征信機構的業務職責范圍，在美國個人信用信息權益保護方面具有里程碑的意義。它詳細規定了征信機構和用戶的責任與義務、信用報告的合法內容、信用報告的使用目的以及消費者的相關法律權利和責任。1996年，美國政府對《公平信用報告法》進行了修改，出臺了《情報授權法》和《債務催收改進法》，對聯邦調查局和聯邦政府機構對消費者個人信用報告的使用做出補充。

此外，美國還出臺了《平等信用機會法》《誠實租借法》《公平信用結賬法》《電子資金轉賬法》《破產法》《隱私權法》以及《信息自由法》等法律與《公平信用報告法》進行配套監管，對于規范授信、平等授信和保護個人隱私權等方面都進行了嚴格的法律規范。美國消費者金融保護局則對金融消費者的合法金融權益予以保護和監督，要求創新性金融產品的發起人需提供關于產品在消費者權益保護方面的說明， 包括該創新產品提供的有別于市場上現有產品的特征、 創新產品潛在風險及保障措施等。

（三）建設完善的征信系統，夯實穩固信用體系基礎

美國之所以金融體系高效運營，金融科技創新發展迅猛，除了相對寬松的監管鼓勵政策和健全的法律制度，其完善發達的信用體系同樣功不可沒。美國征信機構的發展經歷了服務由基本到多元化、市場由國內走向全球的過程，逐漸形成完整的產業體系和高度發達的市場。

美國企業征信市場的領軍企業是征信巨頭鄧白氏（Dun&Bradstreet）。鄧白氏集團是國際著名的企業資信調查類的信用管理公司。該公司已有170多年的發展歷史，通過不斷開拓信用評估市場，已成為商業征信領域的行業巨擘。公司擁有全球同類中綜合性最高的數據庫，客戶可以通過鄧白氏全球網絡獲取商業信息數據庫信息。公司的主要服務有信用調查、應收款管理、營銷信息、增值產品、證券信用級別評估、財政信息服務等。鄧白氏為數據庫中的企業都分配了一個鄧氏編碼，是一個獨一無二的9位數字全球編碼系統，被廣泛應用于企業識別、商業信息的組織及整理。鄧白氏數據庫擁有鄧白氏特有的DUNSRight流程，DUNSRight的流程操作基于公司對信息的質量掌控，由全球數據收集、實體匹配、鄧氏編碼、企業關聯、預測指數等5大步驟有序構成。

目前美國個人征信市場是益博睿（Experian）、艾可菲（Equifax）、全聯（Trans Union）三足鼎立的穩定格局。美國個人征信機構經歷了集中、分散、再集中的發展過程，最終形成集中度很高的行業格局，各地小型征信機構依附于三大征信局開展業務，它們與三大征信局通常是隸屬或合同關系。而三大征信局又是征信局聯盟公司（Associated Credit Bureaus， Inc.）的成員。征信局聯盟公司代表著征信行業處理與政府和媒體的關系。

美國三大征信局幾乎囊括了整個美國個人征信市場，其信用報告基本覆蓋了全美成年人口。個人數據主要包括個人身份信息、信貸信息和公開信息三部分。征信局將收到的數據信息進行處理加工，進而計算出個人信用分數。同時，這些數據信息不斷持續地更新，個人的信用分數也是動態變化的。美國個人信用分數一般是在300—850分之間，不同的客戶信用對應不同的金融服務。三大征信局通過信用評分出售信用報告給相關需求機構。三家征信局掌握了1.7億美國成年人的信用檔案，每年出售的信用報告達6億多份，收入超過100億美元。整個社會對個人信用的關注度非常之高，需求十分旺盛，但《公平信用報告法》對調用他人的個人信用資料有著嚴格的法律規定，調用者只有符合規定才能獲取。三大征信局的信用報告各具特色，迎合了不同的市場需求。三大征信機構相互競爭相互促進，使美國的征信市場更加成熟。

三、美國金融科技監管對我國的啟示

美國金融科技監管經驗可以為提高我國金融科技監管水平、促進我國金融科技健康發展帶來有益的啟示，有利于研究和探討加強我國金融科技監管之路徑選擇。

（一）處理好穩定與創新的關系，把握好金融科技監管的力度與方略

金融科技一方面給整個金融業帶來了引導和變革，有力地推動了經濟金融發展，極大地便利了民眾生活，另一方面相較于傳統金融，金融科技領域蘊含著金融和技術雙重風險。中國的金融科技在經歷了近年的快速增長之后，進入了促進發展和警惕風險的規范發展階段。金融科技監管應平衡好創新與穩定的關系，既保證金融科技發展充滿創新的活力，提高金融效率，避免過于嚴苛和僵化的監管扼殺金融創新的活力，又要保證金融安全，避免金融科技無序發展，不發生重大的經濟金融風險，守住安全底線，這就要求監管部門把控好金融科技監管的力度與方略。

要強化金融協同監管的頂層設計，建立完善的金融協同監管體系。金融科技監管部門要充分發揮其職能作用，完善宏觀審慎管理體系，建立中央層面集中統籌的協同監管機制，并協調好中央監管和地方監管的關系。金融科技使得原有業態邊界不似以往那般涇渭分明，而是日益融合，因此要做好金融協同監管的頂層制度設計，協調好機構監管與功能監管和行為監管關系，從而實現監管的全覆蓋，避免監管空白或重復監管。

金融科技監管要充分研究和評判不同的金融業務的風險等級，進而確定監管的方式和力度。要加強事前、事中和事后的全方位監控，對于風險頻發領域要實行嚴格的監控和管理，采取有力措施事先防范，避免風險擴大。要強化信息披露制度，統一金融科技企業的信息披露標準，提高行業透明度，對違規披露等行為實施嚴格的懲處，對嚴重失信者要實行行業禁入等措施。

要創新金融監管方式和手段，提高金融科技監管的科技水平。發展監管科技（Regtech），使金融監管更具效率和科學性。要構建以科技手段為主的新型監管模式，加強國際交流與合作，結合中國國情，選擇引進美國和歐洲等發達國家先進的金融監管科技，因地制宜進行動態調整和監測，使之在中國科學落地。金融監管部門應當不斷創新科技手段來提高監管效率、 降低監管成本。通過創新金融監管手段，提高金融科技監管效率和水平，以應對快速發展的金融科技。要依托大數據、云計算和人工智能等新技術對海量的金融數據進行科學分析，不斷完善統計監測系統功能，持續豐富統計監測產品。此外， 對從事金融中介業務的金融科技企業， 應要求其接入監管部門的技術系統， 實現非現場實時監管。通過不斷完善監管規則和手段，建立高效的金融監管科技系統，使金融科技監管更具科學性和針對性。

（二）加快金融監管的法制化建設，使金融科技監管有法可依

健全的法律體系是金融科技健康發展的重要保障。美國金融科技監管在防范風險方面做得比較好，很大程度上得益于美國健全的金融法律體系，使美國金融科技監管有法可依，從而能夠有力地保障投資者和消費者的合法權益。

近年來， 中國金融監管部門在這方面亦做出了積極的努力，陸續發布了一系列關于金融科技健康發展和風險管理的文件，這些文件體現出金融監管部門為規范金融科技健康發展，試圖為金融科技業務劃定邊界和制定規則的努力。但是，這些監管政策并不是從立法層面上進行的監管， 主要是以文件的形式發布，效力不及法律權威。

金融科技具有業務創新快、產品形態復雜多變的特點，相對于傳統金融，金融科技的管控難度更大。因此，必須盡快建立和完善相關的金融法律體系，及時修訂和完善現行政策法規中與金融科技發展不相適應的相關條款，從法律上明確金融科技主體的法律責任、業務范圍等，為規范金融科技提供有力的法律依據。要從法律上實行信息披露的強制性和約束力，明確金融機構信息披露的義務和內容，明確信息披露制度。

要高度重視保護金融消費者的合法權益，應當建立健全金融消費者法律保護體系，從法律上加強金融科技消費者保護制度，可以借鑒美國的做法，成立專門負責金融消費者權益保護的機構，負責處理解決金融糾紛，讓中國金融消費者能夠享受到高效、專業的維權服務。同時，借鑒美國經驗，盡快建立完善金融監管的法律支撐體系，加快出臺《公平信用報告法》《隱私權法》以及《信息公開法》等相關法律，促進信用體系建設，推動征信市場的健康運行。

（三）加快征信體系建設，努力實現征信體系全覆蓋

征信體系建設是現代金融體系最重要的制度安排之一，征信系統作為整個金融業的基礎設施，對金融業的健康運行至關重要。金融科技和征信體系是相輔相成的關系。一方面，金融科技的發展加速推動了征信體系的建設。隨著大數據、云計算的應用普及，數據的收集和分析更加便捷和充分，科技彌補了征信體系的不足，使風控系統的功效進一步提升。另一方面，完善的征信體系又為金融科技的創新發展提供了更加穩固的支撐。金融科技健康發展的關鍵就是風險的管控，而征信體系建設則是風險管控的基礎性必備之保障。美國金融科技的創新和發展同樣得益于其完善的征信體系，美國無論是企業還是個人，違約成本都是非常之高。益博睿、艾可菲、全聯三大征信公司幾乎覆蓋了所有的美國成年人，民眾擁有極高的信用意識。

相對于美國較為完善的征信體系，中國的征信體系建設起步較晚。盡快擴大征信系統覆蓋范圍，完善征信系統的服務內容，乃當務之急。

近年來隨著電商平臺和社交網絡的飛速發展，其活躍的用戶數達數億之眾，這些用戶擁有著豐富的非信貸信用數據和其他信用相關數據。螞蟻金服、財付通等金融科技公司掌握了海量的數據，通過運用大數據、云計算和人工智能對這些海量數據進行篩選，分析客戶信用狀況、消費偏好等信息，據此獲得的信用分析報告具有很高的應用價值。

大數據、云計算、人工智能等技術的突飛猛進，也促使國內開始涌現大數據征信服務機構，成為推動中國征信領域新業態生成發展的新生力量。近年來我國第三方大數據征信機構也有了一定的發展，目前我國已備案的征信機構約有100家，其中比較知名的有上海資信、芝麻信用、同盾科技等。2018年3月，中國第一家獲得個人征信牌照的征信機構——百行征信有限公司在深圳注冊成立。百行征信是在央行監督指導下，由中國互聯網金融協會與芝麻信用、騰訊征信和前海征信等8家市場征信機構共同發起組建的一家市場化個人征信機構。對于第三方征信數據庫，可以考慮將其納入國家統一的征信系統，實現信息共享，加速征信體系全覆蓋。未來應當用更加開放的姿態吸納具有國際視野和實戰經驗的征信專家，結合中國本土國情，開發具有中國特色的適應市場需要的征信產品和服務。中國的人口眾多，市場容納量遠大于美國，要加快發展獨立的第三方金融征信機構。未來，央行應當根據市場發展需求適時地批準第二家、第三家持牌征信機構，以形成相互競爭、相互促進的征信市場格局。

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Abstract：In response to the development of fintech and its concomitant risks，the United States adopts a prudent and relaxing regulatory policy to encourage financial technology innovation; and it maintains a healthy and stable development of financial technology through a sound legal system;its thorough credit system has also become an important guarantee for fintech development in the United States. Drawing on the experience of the United States，we should properly handle the relationship between stability and innovation，grasp the supervision of financial science and technology，accelerate the legalization of financial supervision and the construction of a credit information system.

Key Words：fintech，financial supervision，financial risk

（責任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS，GX）