國際治理向何處去（上）

張蘊嶺

張蘊嶺

特朗普當選美國總統后便打出了“美國第一”的旗號，并開始推行“特朗普版新政”。特朗普的“新政”主要有三個突出特點：一是單邊主義，突出體現在發起貿易戰，按照自定標準強推談判，不成便實施制裁;二是我行我素，對現行協議不信守，要么退出，要么按己方方案強制改變;三是“孤立主義”，對已加入的國際組織、條約等隨意退出，打造利己的“新朋友圈”。看起來，這些好像只是“特朗普現象”，實則是美國戰略與政策的重大轉變，也就是說，后任者可能不會沿襲特朗普的行事方式，但大方向仍會一致。

鑒于美國是世界實力最強的國家，是二戰后國際體系與規則構建的主要推動者，因此，美國的“改弦易轍”對世界的影響極大。筆者擬分三次專欄談談對國際治理的影響。本文用的是國際治理，沒有用全球治理，我認為，二者是有區別的。一般而言，全球治理有一個特定的定位，就是指2008年金融危機之后建立的基于發達國家與發展中國家共同參與的世界經濟合作共治機制，而國際治理的范圍則要寬泛得多，應該包括所有涉及超出國家范疇的國際性、區域性共治機制。

按照這樣的認識，我們可以把國際治理大體分為五類：其一，聯合國體系，從安理會的大國治理，到全會表達、訴求性治理，還有為數眾多、涉及各個領域的專門組織、區域委員會，等等，鑒于幾乎所有國家都加入了聯合國，因此，它們是具有代表性、普世性的國際體系。其二，國際組織，包括國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿易組織（GATT/WTO）、世界銀行、地區性開發銀行等。迄今，世界大多數國家都被納入這些組織框架，其制定的規則成為認同的國際規則和行為規范。其三，國際條約，涉及領域很多，如核不擴散條約、極地條約、氣候變化條約、海洋法，等等，作為國際條約、法律，它們具有超國家性，各國都有遵守的義務和職責。其四，行業規約，盡管它們不是政府間的組織，沒有政府簽署，但對于行業具有國際法規的作用。因為基于市場運行的規則，如果不遵守行規就不能開展業務，會受到處罰。比如巴塞爾協定，就是銀行間簽訂的規約，還有各種行業組織制定的不同規約，都是相關方必須遵守的。其五，國際對話合作機制，其中，比較重要的是七國集團（G7），作為發達國家的集合，它們通過對話、協商與合作，對世界經濟發揮導向的作用。2008年以后，成立了二十國集團（G20），集合了世界最大發達國家和發展中國家，共商世界經濟的發展大事，提出指導性共識文件。

顯然，如今的國際治理具有普遍性特征，無論在治理范圍，還是在治理方式上都在不斷發展。這種大趨勢是與國際政治、國際關系、國際經濟，以及社會生活國際化發展相適應的，沒有哪一個國家可以處在獨立的自我空間里而不被國際治理涉及和約束。二戰以后，通過不斷發展的國際治理，世界進入了一個“有治理的國際秩序”，這是人類歷史發展的一個重要成就。

基于兩次世界大戰的慘痛教訓，二戰后建立了聯合國，逐步把所有國家都納入到一個體系之內，并且制定了具有普世價值的聯合國憲章和一系列公約，從而奠定了現代國家國內治理與國際治理的基本原則基礎。當然，出于歷史的局限性，聯合國并沒有走出大國治理的思維，比如安理會，給了幾個大國至上的否決權，為大國利用特權和霸權提供了法權依據。再有，作為國際成員，退出國際條約、公約的成本太低，本來，在相互依賴的世界上，各國都有履行國際規約的責任，為此，應該把退群的門檻大大抬高，如果一國決意退群，也應該給予嚴格限制，甚至進行懲罰。就像氣候變化，涉及人類的共同生存，落實應對氣候變化的公約是各國應盡的義務，從法理的角度，應該是不能退出的。因此，對于任何國家的退出，都理應根據其排放量制定相應的賠償標準。

美國在推動構建二戰后國際治理體系的過程中曾起著出思想、出方案、出人才、出資金的關鍵作用。當然，美國也為此撈到好處，作為霸權國家，幾乎在所有的國際治理規約、機制中都打上了符合美國利益和美國主導的烙印。如今，面對全球化發展、力量格局轉變和美國國內的諸多問題，美國不愿意再承擔國際治理的義務和責任，對現行的國際治理組織、機制、規約很不滿意，因此，要么退群，要么強推利己的改革。特朗普在聯大喊：未來屬于愛國主義者，不屬于國際主義者。美國難道真的能脫離世界獨善其身，能唯我獨尊為所欲為嗎？難也！