意大利政府緣何頻繁倒臺

曹慧

8月8日，意大利副總理兼內政部長、執政聯盟中聯盟黨的黨首薩爾維尼對孔特政府提起不信任動議，使意大利政局陷入危機。8月20日，總理孔特宣布辭職，由聯盟黨和五星運動黨兩個民粹政黨組成的政府倒臺。隨后，意大利總統馬塔雷拉授權孔特再次組建新聯合政府。9月4日，五星運動黨和中左翼的民主黨組成的聯合政府出爐。9月5日，孔特再次就任意大利總理。

自1946年以來，意大利已歷經65屆政府（含上屆政府在內），以平均每13個月的速度“產出”一屆政府。其間，意大利的政治體系和憲法制度沒有發生任何大的改變，而意大利的政治環境則早已時過境遷。在過往十年里，意大利出現了六位總理;相比之下，法和德政府相對穩定，政府首腦更迭數僅分別為三位和一位。

前政府倒臺早有征兆

五星運動黨和聯盟黨組成的民粹政府倒臺的主要原因有四：第一，經濟復蘇乏力。自兩黨聯合執政以來，意大利的經濟增長遠低于預期，在2018年第三季度、第四季度連續出現經濟下滑，衰退態勢盡顯。歐盟今年2月發布的2019年經濟預測報告把意大利2019年經濟增長率預期從此前的1.2%下調到0.2%，并將意2019年第一季度經濟增速調整為零。在2000～2018年期間，意大利國民生產總值年均增長率僅為0.2%，接近零增長。在過去十年中，該國共經歷了三次經濟衰退。此外，意大利高達2.3萬億歐元的債務也成為該國經濟發展的巨大負擔。

其次，兩黨都陷入了難以兌現競選諾言的困境。五星運動黨雖然最終將家庭收入保障計劃等福利政策落實到了2019年財政計劃并開始執行，但是在某些環節，該黨仍無法兌現其競選承諾。2018年12月，因不滿財政預算修訂計劃最終取消了為殘障人士提供每人每月500歐元的預算開支，五星運動黨籍官員馬泰奧·達奧索成為第一個退黨的政府官員。此外，在提振經濟方面，聯盟黨主導推出的減稅、簡化稅制等政策無法在短期內刺激經濟增長和就業。

再次，執政能力較差。在中央層面，意民粹政府在處理上屆政府遺留的重大項目上常處于進退兩難的境地。在2018年3月大選期間，五星運動黨曾向意大利南部地區民眾承諾取消跨亞得里亞海管道（簡稱TAP）項目在該地區建設天然氣終端的計劃。盡管現任環境部長稱TAP項目“毫無意義”，但在美國和歐盟的壓力下，聯合政府還是批準該項目上馬。目前，該項目正在南部地區遭遇強烈的抵制。此外從五星運動黨在地方層面執政的成效上看，其執政能力令人擔憂。在羅馬和都靈兩市，五星運動黨籍市長的治理能力都飽受詬病。

最后，由于意識形態和執政理念不同導致的政策競爭，致使聯合政府內矛盾不斷升級。以都靈—里昂高鐵項目為例，該計劃是倫齊政府提議修建的一條跨越阿爾卑斯山的高速鐵路，項目計劃投資78億歐元。該項目在倫齊和真蒂洛尼執政時期得到中央政府的支持，但一直遭到五星運動黨的堅決抵制。在2016年都靈市地方議會選舉中，反對該項目的五星運動黨戰勝民主黨上臺執政。五星運動黨呼吁聯合政府取消該項目。五星運動黨籍交通部長表示，都靈—里昂高鐵項目“純粹是在浪費公共資金”。相反，聯盟黨則希望該項目按計劃招標、開建。五星運動黨黨首迪馬約指責聯盟黨的做法違背了“組閣契約”。最終，正是該高鐵項目成為聯盟黨向聯合政府發難、并引發政治危機的導火索。

2019年9月4日，孔特在羅馬宣布已向意大利總統提交新內閣名單，五星運動黨與民主黨成功組建新政府。9月5日，總理孔特領導的新政府正式就職。

政府倒臺成慣性

那么，為何意大利會出現政府頻頻倒臺、國家領導人走馬燈般更替的狀況？從歷史上看，意大利共和國仍是個比較“年輕”的歐洲國家。意大利王國直到1861年才得以建立，而其完全統一則要到1870年才得以實現。在此之前，亞平寧半島上分布著一系列相互競爭、制度迥異的獨立、半獨立的城邦國、貴族領地。二戰后，意大利經過全民公投后，決定廢除君主制，成立民主制度下的共和國。

然而，共和國治下的亞平寧半島南北差異依然明顯。由于經濟發展緩慢和中央政府的忽視，南方地區的失業率、貧困率遠高于北方。包括阿布魯佐、莫利塞、坎帕尼亞、普利亞、卡拉布里亞、巴西利卡塔等大區以及西西里島和撒丁島等在內的南方地區占全意國土面積的40.8%，人口占全國的36%。落后的南方和期盼“自治”的北方都對該國中央政府感到失望。

整體而言，政黨碎片化、比例制議會選舉、議會兩院權力均等是造成政府不穩定的重要原因。與英美等國的兩黨制政黨政治不同，意大利政黨格局表現為政黨數量多、且規模較小。如此狀態下的議會選舉只能產生大而松散的聯合政府、而非“緊湊”的單獨執政或兩黨聯合政府。聯合政府在意議會參、眾兩院的多數地位也可能會因某個議題不合而變得岌岌可危。從某種程度上說，政府不穩定性與其說是意大利政治系統中的“蠕蟲”，不如說是其“特征”。上屆五星運動黨—聯盟黨聯合政府的倒臺，不過是再次印證了意大利政治的“特征”。

聯盟黨“卷土重來”？

盡管聯盟黨自己“作”出政府，但其卷土重來、重新入主政府的幾率依然很大。原因有四：其一，如前所述，意大利政府更替頻繁已成慣性，而五星運動黨和民主黨在諸多政策議題上意見相左，且長期的對手關系也使兩黨積怨頗深，兩黨聯合政府天然具有“自殺基因”。

其二，聯盟黨的“破局”能力不斷增強。聯盟黨打破現狀、使新政府倒臺、提前大選、組成中右翼或極右聯合政府乃至單獨執政的可能性不斷增大。自2018年的意大利議會選舉結束以來，聯盟黨的民意支持率不斷攀升。截至2019年8月2日，據民調統計顯示，因執行強硬的“關閉和驅逐”的移民政策，聯盟黨的支持率已高達38%。相比之下，五星運動黨的支持率則從一年前的32%跌至17%。雖然目前五星運動黨和民主黨組成的新聯合政府在眾議院擁有相對“舒適”的多數派地位，但在參議院，新聯合政府的多數地位非常脆弱。按意大利憲法規定，議會參眾兩院均可對政府提出不信任動議。因此，中短期內，不排除五星運動黨和民主黨組成的新聯合政府遭到議會不信任動議以致政府倒臺和提前大選的可能性。

其三，中右翼政黨勢力在南部地區的發展增加了聯盟黨打破現狀的砝碼。在2019年4月進行的三個大區選舉中，中右翼聯盟成為最大的贏家。其中，極右翼政黨——意大利兄弟黨在阿布魯佐大區勝出，并首次在大區政府參與執政。在薩丁大區，聯盟黨和撒丁人行動黨組成聯合政府。值得注意的是，選舉剛結束的三個南方大區的上屆政府均由民主黨領銜組成，特別是民主黨在巴西利卡塔大區迎來了自1995年以來的首次失利。隨著中右翼聯盟在南部大區選舉中連連勝出，曾經支持民主黨和五星運動黨的南部地區已開始轉向右翼。值得注意的是，極右翼意大利兄弟黨的發展也較快。據民調機構poll in poll數據統計，聯盟黨和意大利兄弟黨組成的極右翼聯盟的整體支持率已接近50%。其中，聯盟黨為38%、意大利兄弟黨為8%。

其四，中左翼民主黨仍處于低潮調整期。自2018年3月選舉以來，民主黨的支持率基本保持在18%～23%左右。2019年8月29日，民主黨與五星運動黨合作，推舉孔特為新總理，顯示了民主黨內部“反對薩爾維尼”的決心。但民主黨內部依然在與五星運動黨合作問題上分歧較大。現任黨首津格雷蒂曾堅決反對與五星運動黨結盟。而民主黨前任領導倫齊則表示，應聯合一切政黨力量，阻止聯盟黨趁亂組成一個極右翼政府 。五星運動黨的疑歐立場成為阻礙民主黨與之合作的主要障礙。民主黨歐洲議會議員、前經濟發展部部長卡蘭達在民主黨與五星運動黨結盟、組成新政府之際宣布退黨，并表示不愿與疑歐的五星運動黨為伍。

意大利是首個與中國簽訂共建“一帶一路”合作文件的西方大國。應該看到，五星運動黨再次入主聯合政府將有利于中意兩國合作的連續性。自2018年以來，五星運動黨主導提高了中意合作水平，與華簽署《“一帶一路”合作諒解備忘錄》就是最突出表現。在地方層面，五星運動黨執政的羅馬市已與華為公司簽訂了5G通訊合作項目。不過，支持率飆升的聯盟黨對華態度復雜，其黨主席薩爾維尼曾聲稱，意大利政府應對華為5G通訊技術保持高度警惕，其動向值得持續關注。