世貿組織改革的爭論焦點

朱杰進

世界貿易組織（WTO）改革是當前國際制度轉型和國際大變局的重要組成部分，主要行為體紛紛提出了改革方案。2018年9月18日，歐盟公布了《WTO的現代化概念文件》;2018年10月25日，加拿大發布了《WTO改革的聯合公報》（稱為加拿大方案）;2018年11月1日，美歐日聯合提交了《增強WTO協定下透明度和通報要求的程序》;2018年11月26日，歐盟、中國、加拿大、印度等聯合提交了關于打破WTO上訴機構法官遴選僵局的兩份方案;2018年11月23日，中國商務部發布了《中國關于WTO改革的立場文件》。值得注意的是，盡管美國在WTO改革的問題上很活躍，但到目前為止，美國尚沒有公布關于WTO改革的立場文件。因此，只能從2018年10月達成的《美墨加協定》以及美國貿易代表辦公室的一些零散表述來判斷美國的立場。

比較這些方案會發現，盡管各方都同意改革，但在改革立場上卻存在重大的差異。如果畫一個光譜的話，美國和中國位于兩個端點，歐盟位于中間。美國以上訴機構大法官的遴選為要挾，強調不改革就退出，屬于WTO改革的“激進派”。中國提出了WTO改革的三項基本原則和五點基本主張，其核心是維護現有多邊貿易體制，為WTO改革劃定了范圍，屬于“穩健改革派”。歐盟在中美之間扮演斡旋調停的角色，屬于WTO改革的“中間派”。

大體上看，這三大方案在四個方面存在爭論，焦點分別是改什么（實質性規則）、怎么改（談判模式）、改了以后怎么執行（通報和透明度）、改了以后怎么執行（爭端解決機制）。

位于瑞士日內瓦的世界貿易組織總部。

第一，改什么（實質性規則）。在改什么問題上，美國方案和歐盟方案都提出要在國有企業補貼和數字貿易壁壘兩大議題上建立和強化新的實質性規則。關于國有企業補貼，2018年5月31日，美歐日貿易部長發表聯合聲明提出，要共同應對導致產能過剩、對本國工人和企業造成不公平競爭的非市場做法。2018年9月25日，美歐日聯合聲明再次提出，要制定關于國有企業和產業補貼的新規則，以便為工人和企業創造更加公平的競爭環境。這些措辭針對中國的意圖十分明顯。

關于數字貿易壁壘，美國、中國和歐盟在今年6月于日本大阪舉行的二十國集團（G20）峰會上進行了直接的交鋒。美國強調要推動數據跨境自由流動，反對數據儲存的本地化。歐盟提出在保護數據隱私的同時要促進數據自由流動，認為數據碎片化和數字壁壘對世界經濟增長不利，尤其是對中小企業不利。中國則強調數據流動的前提是國家安全，要確保數據的安全有序利用，同時要保留各國自主儲存數據的權利，要保護發展中國家的數字權益，防止南北數字鴻溝進一步擴大。

第二，怎么改（談判模式）。美國方案提出要采用新的諸邊談判模式，即所謂的小多邊模式，認為協商一致模式導致WTO談判效率低下、陷入僵局。中國方案則提出，WTO要堅持遵循協商一致的談判模式，改革議題的選擇和最終結果應該通過協商一致的方式來做出決策。同時，改革應堅持WTO多邊貿易體制的主渠道地位，不能以所謂的新概念、新表述混淆并否定多邊貿易體制的權威性。歐盟方案提出，一方面，在可能的情況下，繼續堅持協商一致;另一方面，在無法協商一致的領域可以采用諸邊模式，并對愿意加入談判的成員保持開放，談判成果基于最惠國待遇原則普遍適用。

第三，改了以后怎么執行（通報和透明度）。美國方案和歐盟方案都提出要強化WTO成員通報和透明度的義務，以改善規則的執行：第一，設立通報義務程序工作組，對成員通報義務履行情況進行年度評估;第二，在貿易政策審議中加入通報義務的審議;第三，對通報義務不達標的成員采取懲罰措施。中國方案認為，通報和透明度義務是一套對成員的紀律約束措施，雖有一定價值，但如果要采取懲罰措施則會帶來負面影響，因而必須要區分“有意違約”和“無力履約”。

第四，改了以后怎么執行（爭端解決機制）。爭端解決機制是WTO規則執行的基石，被譽為WTO皇冠上的明珠，但美國阻撓上訴機構大法官的遴選，導致爭端解決機制面臨停擺的風險。歐盟方案和中國方案提出，WTO改革應優先處理危及其生存的關鍵問題，即盡快解決上訴機構大法官的遴選問題：第一，將大法官人數由七人增加到九人;第二，將大法官任期由四年改為六年;第三，明確新法官遴選的時間期限。美國尚沒有對歐盟和中國的提議做出任何回應。