新時代社區治理的現狀、困境與策略優化研究

朱凌云 張元

摘要：新時代“一委三會”治理模式重構了基層政權的組織框架和權力結構，強化了治理過程的工作流程及居民參政機制。社區治理實踐主要在“多元共治”的制度體系建構、權責機制建設、社會組織建設、技術環境建設，以及黨組織建設等方面存在問題。健全社區治理的規章制度，厘清基層政府和自治組織的權責邊界，加強對社區政府“崗責——執行——考評——獎懲”四大流程的監管，建立科學嚴格的監督問責機制。規范社會治理協同體系機制，完善利益表達機制和民主議事規則，建立法治、德治、自治的綜合施策治理體系，推進社會治理智能化建設。通過政策鼓勵、公益投資、政府購買服務等方式培育各類社會服務組織，促進其參與基層治理。利用大數據、云計算和互聯網技術建構網格化社會治理平臺，加強“互聯網+治理”的軟、硬件建設，創新社區治理的新型黨建工作機制。

關鍵詞： 社區治理;困境;策略優化

一、引言

城鄉社區是社會治理的基本單元。城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定。黨的十八大首次將“社區治理”寫入黨的綱領性文獻，十九大又明確提出：“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”“加強社區治理體系建設， 推動社會治理重心向基層下移， 發揮社會組織作用， 實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”為此，國家最近先后出臺了一系列實施意見和典型案例，鼓勵城鄉社區積極創新治理實踐，總結推廣先進治理經驗，夯實基層民主政權基石。

二、蘇北地區連云港“一委三會”治理經驗

連云港市在探索城鄉社區治理中敢為人先，在城鄉社區治理結構的創新、權力的監督與制衡建設、居民參政意識與能力的提升、黨群、干群關系的改善以及社區服務能力和水平的提升等方面都做了有益的探索，形成了具有典型示范的“一委三會”經驗。

（一）“一委三會”治理模式的由來與發展

江蘇省連云港市海州區，是連云港市主城區，截至2018年12月31日，海州區行政區域面積701平方公里，轄4個鎮、11個街道、1個省級開發區、1個國營崗埠農場，共有79個村、100個社區，戶籍人口73萬，常住人口83萬。2008年以來，海州區政府就借鑒權力制衡理論，不斷創新實踐村級決策權、執行權、監督權分離的方案，探索出村委會、村民議事會、監事會“村權三分、三會自治”的治理模式，并在此基礎上形成黨委領導下的“一委三會”工作法， 2017年4月在海州區全面推廣。

（二）“一委三會”治理的成效和經驗

一是重構基層政權的組織框架和權力結構。設立社區議事會、監事會，會同原有的居民委員會，構架出“三會”框架，在社區事務管理中分別行使決策權、監督權和執行權，從而形成“黨委領導、議事會決策、居委會辦事、監事會監督”的“一核多元”社區治理新格局。二是強化治理過程中的工作流程和監督考核制度建設。海州區制定推廣黨委領導下的“三會”權力運行和相互制衡的規章制度，形成全區具有規范性的統一工作法，并把工作績效列入社區治理目標考核系統，強化責任追究。工作法的推廣有效地解決了基層治理的扯皮、渙散和腐敗等現象，形成了權責分明的社區治理新模式。三是打造了“多元共治”下的居民參政機制和利益協調機制。“一委三會”工作法從實踐效果上看強化了基層黨組織的領導核心地位， 發揮了黨員群眾的主體作用，開創了黨組織領導有力、自治組織充滿活力、“兩委”班子齊心協力、黨員群眾群策群力的城鄉社區民主自治新局面。但隨著經濟社會的快速發展和城鄉社區治理社會化、體系化和智能化的發展需求，“一委三會”治理實踐的局限性愈發明顯，出現了一些帶有普遍性的治理難題。

三、社區治理實踐的普遍性困境分析

（一）“多元共治”的制度體系建構問題

黨的十九大提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”確立了社會治理“多元共治”的共識。但共識并不代表我國社區治理的實踐真正實現了“多元共治”。一方面國家與社區在宏觀層面上的制度體系和微觀上層面的治理機制還未有效健全。這使得實踐中傳統行政化管理慣性影響依然存在，壓縮了社會主體參與治理的空間和效能;也使得社區自主創新模式推廣的效能化和普及度受限。另一方面良好的“鄉規民約”“民風民俗”等德治傳統以及當下“互聯網+”技術要素參與社區治理的制度路徑也未能有效銜接，社區綜合治理的體系化建設還不到位。

社區是基層自治和多元交互共治功能的整合界面，如何用完善的制度來打造社區治理“多元一體”的權責關系與協調機制，是新時代中國特色社區治理的重要實踐問題。有效的制度供給不僅提供了“多元共治”權力的合法性來源，而且也規范了外在的行為秩序和社會秩序，尤其是在社會動員、政治整合、資源汲取、利益分配、關系協調、國家穩定等方面， 制度所發揮的功能不可替代。因此要把制度體系建設擺在突出位置，形成用制度管人、管事、管權的良好治理局面。

（二）“多元共治”的權責機制建設問題

“多元共治”的另一個實踐難題就是如何在實踐中協調好多元利益主體之間的權力關系。政治學家認為， 在人類社會發展的任何階段， 權力始終是社會中的稀缺資源。實踐也表明， 社區治理主體之間的關系不僅復雜多樣，而且或多或少地存在著權力博弈的現象，而非協調的合作關系。例如“統權負責與分權自治”的體制機制銜接不到位使得“一委三會”存在著權力博弈的現象。基層黨委的領導權來源《黨章》中的規定，而《村民組織法》又規定了村民自治權的合法依據。這種復雜的權力結構在缺乏邊界劃分和權責清單的情況下，在原有體制的行政慣性和心理影響下，社區黨委實質上掌握了社區事務的主導權，“三會”的職能就會受限。甚至出現被“架空”、有職無權等問題。由此可見，多元主體參與社區治理首先需要通過制度解決權力合法性問題，進而進一步進行“放管服”改革，賦權多元主體，最終聚力善治目標的實現。

（三）“多元共治”中社會組織的建設問題

社區治理中普遍存在著社會組織發展不夠充分、組織結構不健全、社會服務能力較弱、群眾參治積極性不高等問題。社會力量參與社區治理，不僅可以有效彌補政府與市場失靈帶來的困境，而且也能促進社區生態的和諧共生。如何有效地組織動員社區普通居民、各類人才、組織和資源積極參與社區治理，在良性互動的基礎上形成利益共同體？這是一個不得不面對和解決的難題。首先是要解決各類社會服務組織和服務平臺少的問題。以連云港為例，目前登記在冊的有4300多家，而具有社會活力的不到1/3，專業社工機構只有21家，社會工作師268人，助理社工師427人，社區治理資金投入只有300多萬，且社會服務覆蓋面小，項目持續性較低。其次是要解決如何聚合各方力量來滿足社區居民公共服務產品的有效供給問題。打造有償與公益于一體的社區利益（生活）共同體來解決此類問題將會是社區實現“多元共治”的一個突破口。

（四）“多元共治”的技術環境建設問題

大數據、云計算和互聯網時代的基層治理需要解決：如何建構和完善技術賦權下的技術生態環境，以適應全民共建共治共享的精準精細化服務需求？諸如如何解決居民參與社會治理的技術鴻溝問題？如何有制定社區精準精細化服務的工作、服務清單？如何搭建網格化信息綜合治理服務平臺，建設智慧社區，以應對社區服務信息化、便捷化、民主化的群眾訴求？總之，建構和“互聯網+”“功能型+”“網格化+”社區治理場景下的治理技術生態環境，是黏合全民共建共治共享利益共同體建設的有效路徑選擇，是當下城鄉社區的又一新課題。

（五）“多元共治”中的黨組織建設問題

大量的治理實踐證明，基層黨組織組織健不健全、有沒有活力、黨建工作認不認真、工作到不到位直接關系到社區治理成效的好壞。而事實是部分社區尤其是農村黨組織存在著的軟、懶、散、弱現象比較突出，黨建工作流于形式。如何發揮“多元共治”中基層黨建的引領作用是當前社區發展中的核心問題。

四、社區治理的策略優化研究

（一）健全社區治理的規章制度建設

要遵循“權力下放、資金下撥、服務下沉”“權隨責走、費隨事轉”的原則，厘清基層政府和自治組織的權責邊界和事項清單。完善各項制度條例章程立法，促使各項權力使用能夠“有法可依”。建議：一是國家層面制定《基層政權法》或先行制定《城鄉社區治理組織章程》等地方性法規，明確社區治理理念、權責劃分、事項清單和組織程序等內容，規范行政決策和執行行為，有效解決實踐中的不作為、行政越權、相互推諉等問題。二是要在組織程序上規范代表選拔、議題審查和會前公示制度，對有爭議的重大事項，還需要通過專家配議、第三方評估、利益攸關方協調等方式慎重決策，以公開公正透明原則夯實開展協商共治的基礎。三是要通過加強培訓、考核、監督問責機制建設，強化政策落地的實效：（1）以黨校為培訓平臺，對社區各類人員進行“開民智、促推廣”的常態培訓和案例分享，以便示范工作流程和傳授案例經驗，擴大民主政治的治理基礎。（2）加強對社區政府“崗責―執行―考評―獎懲”四大流程的監管，建立起科學嚴格的監督問責機制。只有唯此才能取信于百姓，才能有效地動員老百姓參與到共建共治共享的社區治理中來。

（二）規范社會治理協同體系和機制建設

打造共建共治共享的社區治理大格局要以利益表達、民主協商、合作共治為導向并建立相應的工作與協同機制。建議：一是聚焦治理中的居民參與能力、服務供給能力、文化引領能力、依法辦事能力、矛盾預防化解能力、信息化應用六大能力建設。二是完善利益表達機制和民主議事規則建設。借鑒一事一議、居民說事等經典案例，完善居民的利益訴求表達機制和議事議程與決策程序，提升居民參與社區治理的積極性和獲得感。三要建立通暢的行政協調機制。借鑒北京社區“街道吹哨、部門報道”的治理經驗，成立“社區事務應答中心”，提升城鄉基層社區與各級行政主管部門的協同治理效率，理順主客體權責，加強行政執法能力和監督考核力度。四是完善各種應急安全保障機制：突發事件監測預警機制、社會風險評估機制、緊急救濟救助機制、社會矛盾預防化解機制等建設，提高社區治理的治理能力和水平。五是探索建立法治、德治、自治的綜合施策治理體系。“構建以市場為導向、企業為主體、產學研相結合、集聚創新要素的高新技術創新體系，推動政府、企業、高校、科研院所等聯合建立產業技術聯盟、技術研發中心、技術研究院等高新技術創新組織，為蘇北地區的政府職能轉變、經濟社會發展和產業轉型升級提供一種強力而有效的人才和技術支撐”。成立由新鄉賢、離退休人員、積極分子、小組長（樓長）等各方代表參加的民風議事會、道德評判會、紅白理事會、禁毒禁賭會“四會”組織，制定相應的組織章程，以傳承傳統鄉約民俗的教化職責。又如配套建設社區司法工作機制，各社區通過自行聘任、司法援助和大學生社會實踐等方式配備司法服務工作者，督促鄉司法所工作下沉社區，使社區治理“事前詢法”“事后調解息訟”成為工作常態，努力做到“矛盾不上交、小事不出村（社區）”。六是應加快推進社會治理智能化建設，如打造數據驅動、人機協同、跨界融合的網格化智能化治理中心或技術平臺，助推城鄉治理決策科學化、防控一體化、服務便捷化發展。

（三）培育各類社會組織和力量參與基層治理

政府要通過政策鼓勵、公益投資、政府購買服務等方式積極培育社會團體、基金會和社會服務機構，發揮他們在志愿服務、文化體育、慈善救助、社區養老等滿足群眾不同需求方面的作用。建議：一是要制定準入規則、財政支持、政府幫扶、督促監管等方面的政策，大力培育孵化各類社會組織。二是要督促完善機構內部管理制度建設，規范治理主體行為，提升治理能力和水平。三是盤活以社區黨員、社工、志愿者和各類居民為主的服務人才，通過“黨員工作室”“志愿服務在線”等形式積極參與社區治理。四是加大政府購買服務的力度，完善購買指導清單、規范購買規則、程序和評估反饋機制，以精準化和高效化的服務贏得民心民意。五是引進社會公益組織和企業資本按照政府主導、社會參與、需求導向、實體運作和資源共建共享原則建設“互聯網+治理、大數據+服務、生態系統+品牌、三社聯動+眾創、商業營運+公益”的服務體系，形成社區生活、利益與發展共同體。

（四）加強“互聯網+治理”的軟、硬件建設

利用大數據、云計算和互聯網技術建構網格化社會治理平臺和多樣性技術服務平臺。建議：一是全面推廣網格化治理模式，網格員要強化定崗定責和精細化目標考核機制，網格中心要優化治理要素的協同聯動，推動各方治理觸角下沉群眾，努力做到要事全網聯動、瑣事一格處理。二是建設“居民政務通APP”，兼容社區調查、發布、反饋、投票四個系統，讓民主的訴求通過科技手段得以實現，最大程度保證居民的民主權利。三是全面構建溫馨周到的“互聯網+”智慧生活系統。建立集成各類便民服務主體的“24小時不下班”“58到家”“實惠APP”等智慧生活服務體系，提供行政、公共、便民、公益、資訊“五位一體”綜合型服務，用“互聯網+”打通服務群眾的“最后一米”。精細精準化服務體系建設可以以信息流帶動政務流、資金流、技術流、人才流和物資流，建構智慧社區、智慧農業、電子商務和政務，優化信息資源整合，提升民眾的積極主動性，凝聚生活（利益）共同體，使社區真正達到“有人能用、有錢買單、有地活動、有利發展”的社區善治格局。

（五）創新社區治理的新型黨建工作機制

建設一支“能干事會干事”的社區黨員工作隊伍;著力聚焦社區黨建“主導力、向心力、凝聚力和整合力”四力建設;依托社區黨群服務中心、流動黨支部、微黨建工作室等多樣性的基層黨建平臺加大黨建嵌入式組織動員平臺和工作服務機制創新;以黨群共建方式建設社區各項治理的群眾性有效動員機制、活動平臺和運行程序，增強基層黨建活力，為創新社區治理提供有效的組織和人才保障。

城鄉社區治理各地都做了長時間的、有益的實踐和探索，創新性地解決了治理中的權力制衡、權責關系、公眾參與和治理成效等一系列難題，但總體來說，治理體系和治理能力現代化水平還不高，需要破解的難題還不少，但隨著國家政策的推進和地方實踐的不斷創新，相信走進新時代的中國社區治理將會擁有一個美好的明天。

【作者簡介：朱凌云（1970—），女，江蘇海洋大學馬克思主義學院副教授，主要研究方向為思想政治教育理論與實踐。張元（1983—），男，安徽桐城人，江蘇海洋大學馬克思主義學院副教授、博士（后）、碩士生導師，主要研究方向為網絡思政德育與鄉村社會文化治理。】

【作者單位：江蘇海洋大學馬克思主義學院。基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（編號：18YJC710100）;連云港市社科基金項目（編號：19LKT2057、19LKT2135）;江蘇省大學生村官研究所資助項目（編號：JSCG1901）;江蘇省高校哲學社會科學基金項目（編號：2016SJB710115）】

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見.中國政府網.

[2]海州區概況.海州區人民政府網站.

[3]張元.蘇東沿海地區“三農”問題與治理路徑研究[J].農林經濟管理學報，2017（2）：240-247.