基于全產業鏈的無人機物流行業監管體系設計

焦志倫，呂學海，劉秉鐮

(南開大學經濟與社會發展研究院，天津 300071)

0 引言

隨著新一代信息、智能技術的快速發展，新產品、新裝備不斷實現商業化應用，不僅提升了行業主體的技術水平和運營效率，更創造了很多新業態和新商業模式。值得關注的是，在新興技術應用轉化過程中，政府的監管體系往往面臨較大的挑戰，過于保守的監管模式會傾向維持原有制度，較少響應新行業需求，由此產生對經濟創新活動的抑制，造成經濟增長動能不足；相反，過于寬松的監管模式可能會忽視新經濟業態可能造成的社會資源浪費和安全秩序沖擊，影響社會穩定和居民福利水平。為新技術應用轉化和新業態變革提供合理的監管體系，對促進行業創新和高質量發展、提升政府行政管理水平都具有重要意義。

無人機應用是融合了人工智能、物聯網、飛行裝備等前沿技術的技術集成體系。無人機的全稱是無人駕駛航空器 (UAV)，是利用無線電遙控設備和自主程序控制裝置操縱的有動力、帶任務、可回收的不載人航空器。按照人工控制程度的不同，無人機可分為三類：一是以人類無線遙控指令飛行為主、飛行程序為輔的遙控無人機；二是以飛行程序控制為主、人類遙控指令飛行為輔的半自主控制無人機；三是全程由程序控制飛行的完全自主控制無人機。較之載人飛機，無人機的應用能夠實現機體小型化、防范飛行人員損傷、延長工作時間、擴大飛行作業范圍等目標，在軍事、遙感、測繪、物流、巡檢、防火、執法、植保、科研、航拍、個人消費等領域都有很大的應用空間。

無人機行業在我國快速發展，很多行業都在關注并著手引入無人機應用。據工信部發布的 《工業和信息化部關于促進和規范民用無人機制造業發展的指導意見》預測，中國民用無人機產業將保持持續快速發展，到2020年，產值將達到600億元，年均增速40%以上；到2025年，民用無人機產值將達到1800億元，年均增速25%以上。另據國際數據公司 (IDC)預測，2017年，中國民用無人機市場銷售規模達到79億元。隨著無人機應用領域的逐漸擴大，無人機市場需求逐漸提升，預計有望在2018年突破100億元大關，市場銷售規模達到134億元，市場潛力十足。

無人機在物流行業的應用也在逐步加快。目前，無人機在物流領域的主要應用包括：第一，農村電商包裹快遞。我國農村地區人口密度相對較小，居住分散，道路交通條件相對較差，給電商物流末端配送造成較大阻礙。無人機物流具有不依賴地面條件、直線飛行、節省人工等優勢，適合農村地區的包裹快遞作業。目前，京東物流已經在陜西、江蘇、海南、青海等多個省市建立了上百條低空航線，到2018年年底累計航時超過27萬分鐘，總里程超過8萬公里。第二，山區、水域物資和商品配送。部分山區、湖區、海島等特殊地形的無人機配送不僅服務于電商包裹，也服務于日常需求、商貿、醫療物資需求和戰略補給。例如，2018年順豐在陽澄湖水域進行的大閘蟹無人機配送服務；京東在四川涼山州 “懸崖村”提供的醫療藥品物流服務等。第三，無人機倉庫作業。無人機在倉庫作業領域的應用不僅包括倉庫內產品的物流分揀作業，也包括庫區日常巡檢、安全維護和數量盤點作業。第四，干線、支線運輸和城市末端配送領域。受技術成熟度、運營成本和政策監管的局限，這一服務仍處于探索發展階段，一些行業龍頭企業在持續推動相關領域的研發和應用測試。例如，美國行業巨頭UPS已經開始使用無人機在其各大物流中心和分揀中心之間運送貨物；菜鳥、京東、順豐也都制定了社區末端無人機物流解決方案等。

無人機物流具有廣闊的市場應用前景，但在政府監管方面卻面臨諸多挑戰。目前，中國民航管理部門、空域管理部門和一些地方政府 (如深圳)相繼出臺了消費無人機和一般商用無人機在空域、運營、飛服等方面的政府規章，如 《無人駕駛航空器專項整治方案》 《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》。從監管體系設計來看，這些規章制度反映了政府在適航管理、民航監管職能分工等方面的初步探索。然而，物流是對貨物從起點到目的地的倉儲、運輸、拆零、裝卸、配送等全部過程的統籌管理，現有著眼于適航的監管體系就存在較大的局限性。最主要的問題是，現有監管體系在過程監管、對象監管和環節監管上缺乏系統性和完整性。具體來說，一是多著眼于無人機制造、飛行等單一環節的準入管理，缺少關于物流作業過程、維修維護和回收等基于全生命周期的監管政策；二是多著眼于飛行器、飛行服務人員等單一運營主體，缺少對無人機機場、運輸企業、物流園區等全產業鏈行業主體的系統規制；三是多基于輕小型無人機在城鄉物流末端服務的管控，缺少對無人機物流行業前端干線運輸、貨代、裝卸和配送服務的監管。此外，物流行業現行的監管體系總體采用基于產業鏈的監管分工結構，無人機物流監管體系也需要與之實現銜接和協同。基于以上可以看出，構建全面覆蓋各作業環節、多市場主體、全服務流程，并與現行行業監管體系相銜接的全產業鏈監管體系，已經成為無人機物流行業發展的迫切需求，開展基于全產業鏈的無人機物流監管體系設計研究具有現實的必要性，對指導行業實踐也具有一定的創新意義。

本文依照無人機物流的產業鏈結構，提出基于全產業鏈的無人機物流行業監管體系，對無人機物流全產業鏈運營的監管主體、客體、載體和監管模式等進行具體的設計和討論，為我國無人機物流行業監管提出一套與現有物流行業監管匹配、面向各個產業鏈環節、覆蓋各類監管對象的全產業鏈監管體系，推動無人機物流行業的健康、快速發展。

1 文獻綜述

利用SCI-E和SSCI數據庫中的3712篇文獻，問延安[1]梳理了全球無人機技術領域的知識圖譜后發現，遙感、測繪、監控、精準農業等是無人機行業應用聚類中的高頻詞匯，無人機在這些領域的應用較為集中。當前，與無人機物流的相關研究相對較少，粗略可以分為兩大類型：一類是從產業宏觀的視角出發，討論物流行業應用無人機的整體影響、發展現狀、運營模式等，如谷金蔚和劉旭[2]探討了無人機物流運作模式、無人機物流機型的選擇等問題。另外一類是從微觀運營層面的視角出發，采用路徑優化、調度的相關模型和算法，分析與無人機運營相關的具體問題，如Carlsson等[3]基于AMP電動汽車公司與辛辛那提大學研發的 “HorseFly”卡車與無人機協同物流系統，驗證了卡車和無人機協同的新型配送模式的有效性；Song等[4]討論了無人機共用多個服務站優化送貨流程的問題。

政府監管體系和政策問題是現階段無人機行業面臨的普遍難題。無人機監管的主要難題在于其安全風險評估、隱私風險規避和監管尺度的確定。Koh等[5]利用撞擊實驗結果提出無人機不損害公共和航空安全的重量閾值。Allouche[6]以以色列航宇工業公司為例，闡述了無人機在空域的集成監管模式。王錫柱[7]則從隱私權保護的視角討論無人機飛行的法律規劃問題。

中國無人機行業應用快速發展，關于無人機行業的政策法規正在加緊出臺。2018年11月，中國民用航空局綜合司發布了 《新時代民航強國建設行動綱要》 (民航發〔2018〕120號)[8]，明確提出創新引領無人機應用，探索低空交通運輸和 “無人機+”產業體系。在此之前，民航局運輸司發布 《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法 (暫行)》[9]，雖然其規制范圍不包括載貨類無人機飛行活動，但為無人機物流監管提供了基礎思路；2018年11月，深圳市出臺 《深圳地區無人機飛行管理實施辦法 (暫行)》[10]，率先提出了封閉城市空域無人機飛行在系統、駕駛員、空域、運行過程、責任處置等方面的管理辦法。2019年3月，深圳市又出臺 《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》[11]，這一系列政策為無人機合法飛行提供了具有可落地、可操作意義的監管方案，也為國家無人機監管政策提供了參考范本。但其中涉及經營性飛行活動的監管政策設計仍停留在準入性和限制性監管，尚未針對物流飛行的行業特征、貨物特征、產業鏈環節特征等提出明確監管方案。

可以說，我國對無人機細分行業領域監管體系的理論研究和政策實踐都處于探索階段，僅有部分研究給出了初步框架。劉育等[12]從生命周期理論出發，較為系統地提出了對無人機實施全生命周期監管的理念。常雯等[13]也從利用不同監管技術手段、實名登記管理、自身安全防護、監管政策標準等方面提出了相關監管建議，并提出建立無人機長效監管機制。此外，劉冠邦等[14]提出了三層架構的民用無人機空中飛行監管系統構想，并從系統平臺的視角提出了建立全域覆蓋監管體系的思路。

總體來看，根據國內外理論研究和政策發展情況可以看出，目前針對無人機行業的監管問題研究剛剛起步，研究成果偏少，現有成果偏重宏觀框架分析，對細分行業監管體系的研究較少涉及，對無人機物流行業監管的研究更加匱乏。在實踐領域，順應國家低空空域改革需要，我國一些政府部門正在抓緊制定出臺無人機監管政策，但面向具體行業，尤其是物流行業的監管政策基本處于空白狀態，在監管體系構建方面也處于初步形成階段，需要相應的研究成果支撐。

2 物流行業現行監管體系

中國政府對物流行業的現行監管體系，其職能劃分基本依照產業鏈環節設定。即針對不同產業鏈環節的物流活動，會由不同的政府部門按照該環節作業特征進行監管。例如，各地的發展改革部門主管物流規劃、園區項目等；交通部門主管干線運輸、城市通行等；商務部門主管城市配送、共同配送等；海關、國檢等部門主管進出口通關環節等。

采用基于產業鏈環節的物流行業監管具有一定的合理性。首先，物流產業自身具有復合性。物流產業包括運輸、配送、末端交付、倉庫和園區、包裝和流通加工、逆向物流、供應鏈服務等子行業，其中各子行業又可以依照服務對象不同劃分為更多下級細分行業，單一政府機構很難實施有效的政府監管。其次，物流為生產、生活的廣泛經濟活動提供配套服務。這些配套服務多樣化程度高，與很多政府部門的監管領域都密切相關。例如，生產物流、危險品物流、倉儲管理與安監部門的生產安全監管密切相關；冷鏈物流、快遞物流與民生發展密切相關；通關與跨境物流又與國際貿易等密切相關。

我國從計劃經濟轉變到市場經濟的過程中，政府機構和職能劃分是從對各行各業全面管理逐步過渡到分行業、分環節的產業鏈管理。經過若干次的國家機構改革和職能分工優化，國家正在按照中國特色市場經濟的發展需求，整合 “碎片化”的、有 “九龍治水”特征[15]的行業監管職能，逐步形成具有 “大部制”特征的分行業、分環節治理組織架構。對于物流產業范疇內的一些大類行業，政府逐步實現了 “大部制”管理的雛形，如交通運輸領域，主管鐵路、民航、快遞物流的國家鐵路局、民航局和郵政管理局成為交通部管理的國家局，與原有交通部主管的公路、水運一起，形成了相對合理的職能統籌。雖然這些機構仍舊保持一定的垂直管理屬性，但與地方政府的監管協同性正在不斷提升。

3 基于產業鏈設計無人機物流監管體系的適用性

在無人機物流應用逐步擴展的條件下，政府的監管體系也需要突破消費無人機、民用無人機領域以民用航空局為主管的單一監管體系，并逐步建立適用物流行業的多政府主體監管，形成面向全產業鏈的無人機物流行業監管體系。

3.1 當前無人機物流監管體系存在的問題

第一，監管主體缺位。由于無人機在物流領域中的應用尚不普及，目前主要由民航部門和軍隊對一般無人機的適航、空域等問題進行統一管理，物流行業各領域的政府主管部門也尚未將無人機納入自身監管體系，更沒有形成依照產業鏈的系統化監管。這種情況很容易造成行業無序發展，形成政府在無人機物流領域的事后監管、被動監管局面，也會給無人機物流領域的企業經營和商業模式創新帶來政策風險和不確定性，從而制約行業發展。

第二，法律法規和標準不完善。當前我國無人機領域的各類政策法規、標準和管理方案正在加緊制定和出臺，很多地區已經形成了較為明確的法律法規和監管體系。但是，這些法規和方案集中于消費無人機層面，對于商用無人機，尤其是物流領域的無人機應用的相關法律法規基本處于空白狀態。

第三，監管信息平臺尚未建立。由于無人機在安全、隱私監管方面的要求較高，無人機的商業應用，尤其是具有高頻次、大范圍特征的物流應用，必須建立起基于產業鏈的全流程、透明化管理信息系統和平臺，才能在滿足安全、實時化監管需要的同時，實現在空域審批、航線管理等方面的便捷性，滿足行業發展需要。

第四，缺少國際經驗借鑒。以往中國物流行業在政府監管、園區規劃、商業運營等方面經常參考發達國家和地區的先進經驗，但在無人機物流等當前最前沿的新興技術和裝備應用領域，發達國家的政府監管也處于起步探索階段，針對無人機物流行業可提供的監管經驗十分有限。

3.2 無人機物流服務產業鏈構成

狹義的產業鏈指從原材料一直到終端產品制造的各生產部門的完整鏈條，該定義著眼于生產視角。在后工業化和互聯網、服務經濟時代，產業鏈的環節已經盡可能向上下游拓展延伸：向上游延伸一般使得產業鏈進入基礎產業環節和技術研發環節，向下游拓展則進入市場和服務拓展環節。產業鏈的實質是隸屬于不同產業和市場主體之間的供給與需求關系總和。

粗略劃分，無人機物流產業鏈主要包括生產環節、物流環節和配套服務環節 (見圖1)。進一步細分，生產環節包括前期的研發設計、基礎構件制造、零部件制造和整機集成、維修維護和回收再制造等，其中又涉及研發服務和生產性服務環節；物流環節包括干線運輸、支線運輸、末端配送和終端交付等，其中每個環節都可能涉及場地、機隊、航線、設備、存儲、飛服人員等，這些服務可以由物流企業或相應的物流服務提供商完成，是政府實施行業物流監管的重點對象；配套服務環節更加廣泛，可以包括空域申請、信息系統、技術服務、法律咨詢、金融保險、園區服務、代理運營等。

圖1 無人機物流產業鏈構成示意圖

3.3 全產業鏈監管體系對無人機物流的適用性

基于全產業鏈環節設計無人機物流的監管體系，與現行物流行業的監管體系在設計邏輯上具有一致性，對無人機物流監管具有較強的適用性和可實施性。主要原因在于：

第一，有助于形成相對完整、明確的監管權責分工。產業鏈的構成單元是若干具有相關關系的經濟活動集合，即產業環或者具體的產業部門；而產業環 (產業部門)又是若干從事相同經濟活動的企業群體。從產業鏈角度設計行業監管，容易實現對從事相同經濟活動的企業的統一監管，也容易按照產業鏈區分不同環節的監管重點，明確監管權責邊界，防止監管交叉和監管空白，從而實現系統化監管。

第二，有助于完善不同監管主體和監管制度的協同能力。由企業上下游商業聯系形成的產業鏈，是包含核心企業和相關支持企業的有機整體，各企業之間通過分工合作最終滿足客戶需求，整個產業鏈存在風險共擔、利益共享機制。依托產業鏈構建的監管體系，可以更明確地認識這種上下游關聯、協同關系，提升行業監管的協同性和一致性。

第三，有助于提升監管體系的靈活性。產業鏈是一個不斷發展變化的動態體系，隨著技術進步、市場需求的改變和政策引導，產業鏈內部的企業需要不斷改變自身的發展策略，提升創新能力和運營水平。基于產業鏈設計無人機物流監管體系，可以更好地洞察市場主體的發展需求，提升監管的靈活性和監管彈性。

4 基于全產業鏈的無人機物流監管體系設計框架

本文重點關注的監管體系設計內容要素包括監管主體、監管客體、監管載體、監管方式等。監管主體方面，重點討論政府各職能部門實施的行業監管，包括職能分工、監管領域等。部分行業協會、媒體、第三方機構也可以起到輔助監管的作用，但一般屬于非強制性監管，或由政府委托授權，本文暫不涉及。監管客體方面，主要為各產業鏈環節的市場主體，即各類生產、物流和配套服務企業。監管載體方面，主要包括政策規范、行業標準、監管平臺和技術方案等。監管方式方面，主要涉及監管手段、監管制度等。

4.1 匹配監管主體和客體，配置職能分工

基于對無人機產業鏈環節的解構分析和監管體系設計的重點內容，本文提出基于全產業鏈各個環節的行業監管體系設計。對于無人機產業鏈的生產環節和物流環節，政府監管主體職能分工及其與監管客體、監管對象的匹配，如圖2所示。

圖2 無人機生產與物流環節監管主體與客體的匹配

按照 “大部制”改革后政府機構劃分，民航部門 (中國民用航空局)也由國務院直屬管理劃歸到隸屬于交通運輸部管理，即民航行政部門納入交通行政部門管理。由于無人機物流行業的特殊性，本文將民航行政職能與交通行政職能分開標注，則圖1中交通行政職權主要包括傳統的公路、水運、園區行政管理和新納入其下的鐵路、郵政行政管理。

(1)生產環節監管主客體匹配和分工。當前無人機安全事故仍有很大比例來自自身性能、質量問題，物流無人機的生產制造環節應作為重要的產業鏈環節進行監管。可依據當前既有生產制造企業的行政管理，結合無人機生產特殊性，由工信、市場監督和民航等部門協同監管無人機生產企業，控制行業生產準入和質量標準，為滿足生產能力的企業頒發生產營業許可證。生產環節涉及的具體監管客體包括零部件生產、整機組裝、系統集成、安全檢測、維修保養服務、回收再制造服務等企業。2018年工信部出臺的 《無人機制造企業規范條件 (征求意見稿)》 (工信部裝〔2017〕310號)[16]已經對無人機制造企業的相關準入條件和質量標準進行了規定，可考慮進一步依照物流無人機的載荷、特定用途細化生產準入條件和質量標準。

(2)物流環節監管主客體匹配和分工。干支線運輸物流服務應偏重貨運機場、運輸公司 (機隊企業)、物流園區的管理，民航部門應強化機場運營監管，對無人機貨運機場的服務標準、航空公司入廠、航線設計、服務資質、貨物裝卸流程等進行全面監管；發改、建設、交通等行政部門規范管理無人機物流園區的項目建設、日常運營等；交通、民航等部門管理無人機貨運公司的設立和運營；人力資源部門和民航行政部門聯合實施對飛行服務人員 (無人機地面操控和監控人員)的資格認定監管。在無人機物流的末端配送和 “最后一公里”社區 (含農村和城市)交付環節，臨時泊位、倉位和客戶服務是監管重點，可建立由市場監管、商務、交通等行政部門協同的監管主體，管理物流末端服務企業。2018年3月,民航局運輸司頒布的 《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法 (暫行)》已經對經營性無人機的市場準入提出了具體監管方案，但目前該文件規制的范圍不包括載貨類物流無人機。加強無人機物流行業監管，需要監管部門確定監管邊界，形成明確的分工。

(3)配套服務環節監管主客體匹配和分工。無人機物流行業的配套服務既包含科技、規劃、咨詢、金融、投資、信息等一般類型的配套服務，也包含空域申請、專業中介、風險防控等特殊配套服務。對于一般行業配套服務機構，可延續現有監管職能設置，必要時在這些機構下設無人機物流服務監管處室；對于特定專業配套服務，空域申請需由軍隊監管，由民航等部門協同；風險防控等由安監、民航、公安等部門主要管理，如圖3所示。

4.2 形成全產業鏈覆蓋的法規和標準體系

隨著無人機物流行業發展和應用拓展，相關法律法規和標準體系會逐步完善。是否實現全產業鏈覆蓋是判定一個行業法規和標準體系完善程度的重要指標。對于基于產業鏈環節的監管分工模式，全產業鏈的法規和標準體系由相關的政府監管主體牽頭制定，重點針對行業發展不同階段的要點問題；完善 《民用航空空中交通管理規則》 《民用無人駕駛航空器從事經營性飛行活動管理辦法 (暫行)》等規章，做到各個環節有法可依，有標準可循。

在生產環節，物流無人機生產應包括準入性法律法規和標準，生產過程和產品性能、質量的技術參數規范和標準，這兩項是無人機裝備生產行業管理的基礎依據。同時，為適應物聯網技術發展和監管平臺建設需要，應制定基于產成品核心部件的唯一性電子編碼標準，為平臺實時監控、設備全生命周期跟蹤、安全責任可追溯的監管體系提供支持。此外，還應包括整機組裝標準規范、維修保養和回收標準等。

在物流服務環節，同樣應由各環節監管主體編制對無人機物流各環節的服務市場準入體系、運營法規和標準體系。具體來講，干線物流主要包括運營無人機的注冊登記，設定飛行航線和飛行航班表，設置整套貨運飛行服務作業標準，機場運營標準，貨運物流運輸公司入場規定，園區運營規范，等等；支線、末端和交付環節更需以社區居民安全為導向，設立城市飛行空域和禁飛空域，劃定無人機社區/村莊飛行路線，制定飛行器貨物載重限定，對無人機調度員、遙控飛行員等崗位進行認證，搭建評分機制，對不合格飛行進行扣分、限飛、扣押飛行許可證等處罰，建立社區末端服務標準等。

在配套服務環節，除了行業通用配套服務監管規章和標準之外，還需制定無人機空域申請規范，制定無人機事故分級和應急響應、處理標準等。

4.3 在各產業鏈環節建立監管信息平臺

信息技術革命為行業監管提供了新的手段，用新技術監管新技術行業是未來新興行業監管的重要形式。無人機物流領域，各個產業鏈環節都可以建立監管信息平臺，這些監管信息平臺將成為行業監管的重要載體，依托平臺實施監管將成為行業監管體系的重要內容。

表1總體描述了無人機物流行業各環節的監管平臺及其監管功能。在制造環節，主要可以通過設備信息平臺針對出廠的無人機成品實施全程監管。商業物流領域使用的無人機設備數據應對政府監管開放，包括自身的時空信息、狀態信息以及銷售信息、運營信息、維修信息、回收信息等。

表1 無人機物流監管平臺及其監管對象、監管功能描述

如表1所示，可以為多個物流環節的多種監管對象搭建不同的信息平臺，尤其是在空域管理、航線管理、機場管理、機隊管理、人員管理等領域，使用功能側重不同的平臺進行無人機物流日常運營信息的采集、匯總和監督。例如，利用設備信息、貨物登記信息判斷無人機合理載重量；利用偏離電子圍欄的航線信息進行安全預警，并對異常無人機實施遠程關閉、強制擊落等。通過對各產業鏈環節多種監管對象的信息平臺監管，可以做到事前、事中和事后管理結合，不同平臺信息交叉比對等，提升監管效果。

對于配套服務環節的監管信息系統，可以依據重要性和監管部門的需要擇機設立。其中與空域管理、安全執法相關的專業信息平臺需要優先建設、盡快應用。此外，監管信息平臺體系的設立應注意一些問題：一是分環節設立的監管平臺應建立協調機制，使來自不同平臺的數據可以交叉比對、相互參考，提升監管水平；二是設立數據紅線，與監管相關的無人機物流運營數據必須提交政府管理，政府則對這些數據具有保密義務，防止企業經營信息的泄露，可考慮通過非對稱加密技術、權限管理技術等形成監管數據管理體系；三是可以基于現代人工智能、大數據、物聯網技術的進展，建設基于已有平臺體系的無人機 “物流大腦”，搭建與特定區域無人機監管、運營相關的決策輔助支持體系，即無人機物流 “平臺的平臺”。

4.4 分環節綜合利用多種監管方式

在無人機物流產業發展過程中，產業鏈不同環節的技術水平、企業能力、市場成熟度等都存在差異，不能采用 “一刀切”的監管方式。例如，對于處于技術轉化期和產業成長期的細分產業或產業鏈環節，應采用相對寬松的支持型監管制度。具體如在無人機創新密集的地區、特殊功能區等封閉區域采用試點發展和 “監管沙箱”制度；如為了規范產業發展，可以從某個產業環節的監管對象出發先行實施較為系統的監管，隨后逐步擴展監管領域；又如先期對飛行服務人員采用信用評分、黑名單、等級評審等信用管理制度等。

5 結論與對策建議

無人機在物流行業的應用對提升物流行業效率、推動行業轉型升級都具有重要作用。當前，無人機物流監管體系問題成為困擾行業發展和政府部門施政的主要問題之一。本文提出了基于無人機物流全產業鏈的監管體系框架，論證了基于全產業鏈設計無人機物流監管體系的適用性，并從監管主體、監管客體、監管載體和監管方式四個方面，具體論述了無人機物流行業的監管體系設計，并提出了較為具體的對策建議。本文結論認為，從制造、物流和配套服務三大產業鏈環節出發，按照產業鏈細分環節，確定無人機物流產業監管主、客體匹配，明確監管主體職能邊界，搭建全產業鏈覆蓋的法規和標準體系，建立監管信息系統平臺和實施多元化的監管模式，是構建我國無人機物流行業有效監管體系的核心內容。

本文的研究還存在一定局限，一是由于數據和研究工具的局限，本文提出的觀點還有待進一步實證分析的檢驗。二是本文提出的基于全產業鏈的監管體系偏重設計思路，在具體的機構職能分工、法規標準體系、監管信息平臺、監管方式選擇等內容上需要進一步細化，也需要根據不同地區的經濟、社會、人文和自然條件，以及政府的產業發展思路等，對不同的重點監管領域進行監管資源的傾斜和監管體系的調整。在后續的研究中，學者可以進一步在監管體系設計評估、監管績效評價、細分監管體系的設計等方面進一步深入，為政府監管和行業發展提供有效的參考。

按照本文的研究結論，針對無人機物流行業的監管體系建設，提出如下建議供相關機構參考。

第一，中央政府層面，首先是由民航 (交通)行政部門聯合物流相關主管部門，加快形成和完善國家發展無人機物流 (可以融入智慧物流、智能城市等文件)的頂層設計。推動相關立法和實施意見的出臺。進一步總結試點企業、試點區域的運營經驗，逐步構建國家層面的無人機物流監管平臺，包括支持產業鏈各環節骨干企業搭建自身的運營管理信息平臺，并以科學合理的機制將企業脫敏數據接入國家無人機物流監管中樞，形成國家核心數據或 “物流大腦”的組成部分。此外，擴大運營試點、政策試點和合作企業的范圍，逐步探索形成國家對無人機物流行業監管的具體思路和政策體系。

第二，各地方政府盡快明確、細化無人機物流的政府職能分工。以物流行業現行監管體系為基礎，按照生產、物流、配套服務三大產業鏈環節的監管框架，明確各個政府機構對監管客體、監管職能的權責邊界。既要與現有物流行業監管體系銜接，又要突出無人機監管的特殊需求，即在空域、適航、飛服、信息平臺等方面加強各監管部門與民航管理職能的對接和協調。

第三，各地方政府盡快形成適合本地發展的法規和標準體系?？煽紤]設立以主管領域 “一把手”領導為組長的法規、政策制定工作組，充分依托國家民航等部門已出臺的文件，重點借鑒深圳市集中出臺的相關政策文件，并與協會、企業和領域專家溝通，第一步先行出臺行業總體監管辦法和實施意見，然后因地制宜擇機制訂進一步的政策和標準。

第四，各地方政府積極探索和推進監管平臺建設和監管方式創新。監管平臺建設方面，首先要鼓勵和支持各類企業主體搭建基于自身業務的信息平臺，如設備制造企業可搭建全生命周期的運營維護平臺；物流企業可搭建全程監控和信息追溯平臺等。然后按照監管需求整合數據，形成常態化的監控、預警和異常處理機制。監管方式創新方面，要根據行業發展情況，充分運用監管智慧，不斷創新監管模式。例如，以沙箱監管形式培育優勢項目，形成周期性試點企業評估和優勝劣汰機制。