以特色小鎮建設促進安徽省鄉村振興戰略的實現

錢 成，趙士德，高 燕，劉成剛

（黃山學院 a.經濟管理學院；b.學生處，安徽 黃山 245041）

一、問題的提出

2013年12月，習近平同志在中央農村工作會議上就強調指出：“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富?！痹谥泄彩糯笊宵h中央明確提出實施鄉村振興戰略，這是以習近平同志為核心的黨中央向中國乃至全世界所作出的莊嚴承諾。鄉村振興戰略已被寫入黨章總則，成為新時代全黨共同意志。

實施鄉村振興戰略，按照黨的十九大報告所提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，可以理解為鄉村振興的核心有兩方面：一是鄉村產業的振興，重在解決城鄉二元結構及城鄉差距的問題；二是鄉村“人氣”的振興，從根本上解決農村空心化以及與城市發展脫節、邊緣化的問題。實際上鄉村振興要解決的問題，也正是當前鄉村振興中面臨的最大的難題和困境——如何實現鄉村“產業”和“人氣”的振興？

特色小鎮是近年來涌現出來的新事物，以浙江模式為先導，迅速被全國各省市采納和推廣。2016年經由住建部等三部委聯合發文力推后，特色小鎮成為我國實現產業轉移、新型城鎮化的一種國家級發展戰略。建設特色小鎮的出發點和設計思想都有所創新，強調“三生”融合，“產、城、人、文”四位一體的新模式。并希望以較為具體的規劃指導意見和較為嚴格的審批程序為約束，避免出現以前工業園區建設中出現的問題和錯誤。即便如此，全國各地的特色小鎮建設大潮中也出現了一系列的問題，如定位不清、特色不明、形象和政績工程、房地產化等問題。針對這些發展中出現的偏差，2017年四部委聯合發文提出警示，進行規范糾偏。其實，這些現象反映出了更為深層的問題：即許多特色小鎮的設計和規劃缺乏市場經濟發展的基本動力，許多特色與發展規劃“想當然”的成份居多，缺乏市場的實踐檢驗，甚至違背了經濟發展的基本規律。同時，地方政府的委托——代理人問題的存在，也會扭曲特色小鎮的建設目標。

表1 安徽省特色小鎮名錄

從國家整體的宏觀角度來看，鄉村振興戰略和特色小鎮建設都存在共同的根源性問題：無論是鄉村振興戰略，還是特色小鎮的建設規劃，國家的目標都是明確的，但是如何達成這些目標，并沒有清晰的路線圖；有充分的行政指導，甚至行政考核的鞭策壓力，但卻缺乏符合市場的經濟動力。行為經濟學相關研究成果顯示：經濟中微觀參與者微小的變化都可能引起最終形成的宏觀秩序產生巨大的差異。鄉村振興戰略的實施和特色小鎮建設，都要具體落實到基層政府這樣較為微觀的層面，基層政府的委托——代理人問題的微小偏離，可能會使整體的結果產生較為嚴重的問題。

安徽省鄉村振興和特色小鎮建設兩者最突出的困境就是缺產業和人才，這是一個互為因果的問題：由于沒有有競爭力的產業，所以留不住人；由于缺乏較為專業的技術人才，所以也難以發展出有競爭力的產業。因此，試圖單獨解決鄉村振興或或色小鎮都無法擺脫這種負反饋循環的困境。對于中國的許多地方，特別是安徽省這類不發達的中西部省份，鄉村振興戰略和特色小鎮建設存在共同需要克服的困難，而兩者的目標又有相互重合之處，把兩種戰略結合起來統籌實施，或許能夠得到事半功倍的效果。通過把特色小鎮的建設目標與鄉村振興的戰略結合起來，降低安徽省鄉村產業發展的瓶頸，創造集聚效應，或許能為安徽省的鄉村振興找到一條更具持續性的發展之路。

二、安徽省特色小鎮發展概況

特色小鎮的概念提出后，受到了國內學術界的關注，結合新型城鎮化的建設要求，各地政府也依據中央關于建設和發展特色小鎮的主導思想和要求，紛紛提出各自的特色小鎮發展規劃，一時間“百鎮待興”。2016年，安徽省住房城鄉建設廳、發展改革委員會、財政廳聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的指導意見》，并于2016年12月公布了第一批省級特色小鎮名單，表明我省的特色小鎮規劃、建設和發展工作已經全面展開。

當前，根據已公布的名錄，安徽省擁有40個特色小鎮，其中國家級特色小鎮15個，省級特色小鎮25個（不包括省級特色小鎮實驗名單18個），如表1所示。

安徽省全部40個特色小鎮，定位和特點各有不同。特色小鎮建設工作領先的浙江省把特色小鎮劃分為10種類型，住建部下發的《關于做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》中，將小鎮類型分為工業發展型、歷史文化型、旅游發展型、民族聚居型、農業服務型和商貿流通型6種。按照住建部的分類方法，安徽省目前的特色小鎮分布主要集中于工業發展型、歷史文化型、旅游發展型三種。同時，各個地區的特色小鎮發展也并不平衡，從地理位置上來說，主要集中于安徽省中部，沿江地帶。如表2所示。

橫向比較國內外的特色小鎮可以發現，就其產生的主要動因而言，大致可以分為兩類：一種是以國外著名的特色小鎮為代表，一般是擁有優秀的自然稟賦條件形成，或是擁有悠久的歷史文化淵源：如意大利的波托菲諾和維洛那、法國的普羅旺斯、英國的溫莎（被稱為王室小鎮），安徽省的宏村、黃池、齊云山等就屬于此類小鎮；或是市場演化過程中形成的產業小鎮，如：法國的格拉斯、德國的赫爾佐根赫若拉赫、瑞士的達沃斯和朗根塔爾、法國依云鎮等。二種是國內以浙江省的特色小鎮為代表，基于各地不同的稟賦條件，由政府規劃和推動，或是把擁有自然稟賦和歷史人文稟賦優勢的地區深度打磨和提升；或是規劃新型的“產、城、人、文”相融合的非行政區劃單元的小鎮，實現核心經濟圈部分產業的集聚或轉移。

表2 安徽省特色小鎮的地區分布

比較研究發現，對于經濟不太發達的安徽省，如果想盡快實現特色小鎮的建設目標，浙江省特色小鎮成功的發展模式有一定的借鑒價值，但并不適合完全模仿。對于浙江以特色產業為主導的特色小鎮，其取得成功的一個重要條件就是具有優越的區位優勢。如杭州負有盛名的云棲小鎮和基金小鎮，或是原先已有的優勢產業進一步地扶植和壯大；或是在政府和行業龍頭企業主導形成的新興產業從大城市的轉移和集聚。在安徽多數地區不存在這樣的優勢條件，即使在省會合肥周邊，也難以形成與上?；蚝贾葸@樣規模和有影響力的產業轉移和集聚條件。

因此，安徽省特色小鎮的建設之路可以考慮一種路徑創新：那就是與鄉村振興的戰略結合起來。這就給出了兩種選擇和思路：一是依托于城市發展的特色小鎮，二是依托于鄉村發展的特色小鎮。依托于城市發展的特色小鎮主要的優勢來源在于基于成本優勢的產業轉移和產業集聚，對于安徽省絕大多數地區，還將長期受限于經濟的發展水平。而依托于鄉村進行特色小鎮的規劃，一則可以促進新型城鎮化的建設，二則可為我省的鄉村振興提供平臺和樞紐，創造新的發展機會。安徽省除了借鑒國外自然形成的特色小鎮模式，重點培育人文自然資源豐富的、已經有相當歷史發展基礎的小鎮之外。更應該把重心放在以服務于鄉村旅游和鄉村養老產業發展的特色小鎮，成為城鄉之間結合的紐帶，以促進鄉村振興為主要目標，把新型城鎮化作為輔助目標。

三、鄉村振興動力源之一：鄉村旅游

隨著中國經濟近四十年來的高速發展，已經造就了世界上最大規模的中產階級。如果能夠打破城市流向鄉村的諸多門檻，允許城市上億人次的中產階級，按照市場自由流動和鄉村發展的規律，到鄉村田園自由生活和創業發展，將會為中國的廣大鄉村造就萬億級的產業機會。

對于日本相關的旅游經濟研究顯示：2016年日本的鄉村旅游產值就已經達到了日本旅游業的60%,1.27億人次參與各式鄉村旅游活動[1]。而我國發展得更為迅猛，根據2018年全國旅游工作會發布的消息，2017年全國鄉村旅游達25億人次，旅游消費規模超過1.4萬億元，成為扶貧和富民新渠道。鄉村的生活體驗成為城市居民一種新的消費潮流，這一點得到了相關研究的佐證，蔣云貴（2018）的調查研究結果認為：鄉村旅游者多數非常注重原汁原味的農家體驗，同時，對于實地購買的鄉村農產品，對其產品質量的信任度很高，而且認為價格較為合理[2]。

不僅如此，這一發展趨勢和具體成效也得到了地方政府實踐的相關經濟數據的支持。據報道，武漢市政府發現這一新的城鄉融合潮流后，對此民間創舉高度重視并順勢進行推動，2017年4月武漢市政府正式啟動鼓勵市民下鄉租賃空閑農房興業的“市民下鄉”行動，并出臺了一系列政策舉措，鼓勵市民下鄉租賃空閑農房興業，促進新農村建設。據武漢市農委副主任舒炎發的介紹，至2017年底，全市農村空閑農房簽訂出租協議已達10 078戶，年租金1.49億元。此外以空閑房屋出租為切入點的市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉“三鄉工程”，吸納資金160億元投入農村，幫助農民增收22億元。

安徽省雖為中部經濟較不發達地區，但隨著人們生活水平的提高，對生活體驗的需求日益多元化，鄉村旅游的市場潛力巨大。據相關統計，2017年桐城鄉村旅游的人次達到181.2萬，直接營業收入達17.42億，占到全市旅游經濟的25%[3]；而作為安徽省的旅游名城——黃山市，其鄉村旅游的增長更為迅猛，鄉村旅游收入從2011年78億，增長到2017年的298億，6年增長了近4倍，占到黃山市整體旅游收入的58.9%[4]。與黃山相比，省會合肥雖然旅游資源并不豐富，但由于經濟發展程度更高，鄉村旅游增長也是十分迅猛，2018年合肥的休閑農業接待了3300萬人次的游客，比2017年增長了32%。這些數據表明，安徽省鄉村旅游的市場前景是非常光明的。

在現代高度發達的信息社會，通過微信、QQ、微博等快速便捷的信息流通工具，鄉村生活的獨特魅力會對城市的中產階層產生持久的吸引力，通過微信、QQ、微博等快速便捷的信息流通工具的口碑傳播，還會引致更多的與旅游者相關的人員來鄉村旅游和小住，形成一批“鄉村候鳥人群”，實現良性正反饋循環?？梢栽O想，如果中國有3000萬城市中產階層能夠長期工作和生活在鄉村，所產生的新增消費，以及相關產業的投資和工作機會，將是非常巨大的。

四、鄉村振興動力源之二：鄉村養老

根據國務院印發的《國家人口發展規劃（2016—2030年）》，目前中國60歲及以上老年人口占比達到16.1%，到2030年占比將達到25%左右；聯合國經濟和社會事務部2015年7月發布的《世界人口展望：2015年修訂版》報告預測，到2050年，中國人口年齡的中位數將高達49.6歲（2015年為37），尤其是60歲以上的人口，到2050年將占到中國全部人口的36.5%[5]。

發展養老產業實現鄉村振興，可以引導和推動更多資本、技術、人才等要素向農業農村流動和轉移。周立（2018）經過估算認為：2.4億的老年人口預計有8000萬人有鄉村養老的意愿并付以實施，可以產生達12萬億元的養老住宅投資需求[6]。如果考慮到為這8000萬養老服務的產業鏈建設，如建筑、送修、家政、醫療、餐飲、休閑娛樂等的引資需求，廣大鄉村新的建設和消費需求保守的估計可增加數千億。同時，還可進一步促進在外務工的農村勞動力的回歸，實現鄉村振興戰略下“逆城市化”。

初步分析，大力發展鄉村養老產業可以為鄉村建設帶來以下重要的利益：一、部分城市的消費轉向農村，提振鄉村經濟，促進農業產品結構的優化；二、鄉村養老產業的發展及其相關產業鏈的發展，將創造大量的就業機會，吸引相應的人才、資本向鄉村流動，實現鄉村“人”和“資本”的振興；三、重新整合和規劃廣大農村被閑置和荒廢的住宅建設用地，有效地整合利用鄉村的閑置資源，并提高農地使用的規模經濟；四、養老產業的發展，在市場趨利行為的引導下，不僅會吸引大規模的社會資本向鄉村流動，解決鄉村建設資金不足的困境；最后，醫療和服務技術的發展也在未來使高凈值階層選擇鄉村養老成為可行之選，部分解決由于鄉村醫療條件不足的后顧之憂。

五、安徽創建特色小鎮的新思路——服務于鄉村振興

浙江是我國建設特色小鎮卓有成效的先行者，浙江省政府《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》作了如下闡述：“‘特色小鎮’是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區?！盵7]目前國內學術界廣泛接受特色小鎮是一個“非鎮非區”的概念[8]。2017年12月由國家發改委牽頭四部委聯合發布的《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》對特色小鎮提出了最新的權威界定：“特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。”[9]《意見》中明確把“特色小鎮”和“特色小城鎮”做了區分，并特別強調了“特色小鎮”與產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及行政建制鎮是不同的概念[10]。特色小鎮的定位和其功能特點使其非常適合作為城市與鄉村發展的連接點，成為城市人深入鄉村生活的門戶和鄉村資源通達城市的渠道。

（一）使特色小鎮成為承接安徽省鄉村振興兩大動力源的樞紐

無論是鄉村振興戰略還是特色小鎮建設，人的流向決定了兩者的成敗，人本導向是鄉村發展的時代需求[11]。鄉村振興的關鍵一方面在于人氣，原有的農村居民是否能留下來，城鎮的產業和消費者是否能夠進入；另一方面是農村的治理模式能否有效地改變，建立村民自治與政府治理、公司管理結合的多元治理模式[12]。特色小鎮的“特”和“小”可以有效地輔助兩者的實現：一方面，通過特色小鎮的集聚效應，使分散無序的體驗鄉村旅游的城市人流得到有效地引導，形成經過規范的有一定特色的鄉村旅游休閑和生活體驗，避免千村一面的鄉村旅游在低層次上重復競爭；另一方面，特色小鎮雖小，起到聯接鄉村和城市的特色小鎮甚至可以更小，基于前文所述的特征，特色小鎮能夠較好地滿足基本的住宿、餐飲、日常購物、辦公甚至醫療方面的服務條件，使辦公和創業能夠較為便利地實現。同時也為鄉村的勞動力提供了勞動場所和工作機會，吸引更多的在外省打工的村民回流，實現“人氣”的振興。

這種類型特色小鎮的建設某種程度上打破了城鄉之間的界線，城鄉之間的各類資源能夠有效地流通和融合，實現在鄉村中能夠達到城市所具備的基本功能，在城市中可便利享用鄉村有吸引力的自然資源。使城市人鄉村體驗的需求不再僅覆蓋于城市周邊的一些鄉村，經過一個具有良好服務功能的小鎮的中介，把城市的人流導入到更廣闊的鄉村腹地。對于安徽省來說，特色小鎮可以承接三個重要城市群的輻射，除了本省的合肥都市圈以外，更加發達的南京和杭州都可以輻射到安徽省的中東部地區（兩小時車程）。一種選擇是可以發展成為連接鄉村的旅游小鎮或是為鄉村養老提供服務的養老特色小鎮；另一種選擇是通過在特色小鎮中建立比較完備的現代遠程辦公條件，使在鄉村發展高科技產業成為可能。發達國家已經發生過的經歷表明：一些先進的高科技企業，為了降低公司的運營成本，把相對獨立、更看重工作生活環境安靜舒適的部門安排到小城鎮和鄉村，是一種可行的并且經濟的安排。靈活布局的特色小鎮，可以逐步吸引安徽省經濟較為發達的城市甚至周圍經濟圈城市創業者的加入，增進特色小鎮的產業化功能，配套的產業鏈也會為更多的當地人提供就業機會。如日本的神山町，一個人口只有5000多、65歲以上的老人占到總人口一半以上、地處偏遠的山間小鎮，通過引入高科技公司，有效地改變了產業空心化的局面，成為一個新興的產業發展園區。

（二）發展特色小鎮以提升鄉村的服務功能

1.通過特色小鎮提升農村基礎設施供給水平

鄉村道路、供水、供電、網絡通信等公共產品配置效率低下有其歷史原因，難以實現規模經濟，投入巨大而缺乏產出，因此逐利的社會資本不會進入，只能依賴于國家和地方政府的投入。范昕墨（2018）在研究中發現，農村基礎設施建設財政支出絕大部分來源于地方公共財政支出。他認為這是我國農村基礎設施投入總量不足的主要原因之一[13]。這方面的問題，在安徽省還是比較突出的，而通過特色小鎮建設可以在很大程度上解決這一問題。一方面，一個具備綜合功能的特色小鎮可以實現對數個乃至十幾個鄉村的基礎設置服務，形成一定的規模經濟的優勢，滿足農村居民對文化、教育、醫療、衛生、健康、養老等公共服務的需求，吸引農村人才的回流；另一方面，通過特色小鎮的模式可以吸引廣泛的社會資本的參與，解決鄉村基礎建設資金不足的問題。

通常到村鎮休閑養老、創新創業的城市居民更傾向選擇交通便利、基礎設施較完善、具有鮮明特色的小鎮。這表明，將特色小鎮與鄉村振興戰略結合起來，能夠有效地利用特色小鎮公共設施和資源以彌補所輻射地區鄉村在這方面的不足。如果這些資源能夠有效地整合利用，建設既可以便捷地聯系城市，又可以輻射鄉村，宜居且基本功能完善的特色小鎮，將為以億為單位的廣大人群提供低成本、環境優良、可按需建構的生活和創業聚集地。

2.以特色小鎮為抓手整合規范民宿經濟

相關研究顯示，我國目前農村閑置的眾多空心化農舍，包括空心村宅基地等閑置農村建設用地高達1.4億畝[14]。作為勞務輸出大省的安徽省，我們所調研的許多農村地區，超過50%的農村人口都選擇了外出務工，且絕大部分在外省。這就形成了我省體量巨大的閑置住宅，例如合肥市廬陽區三十崗鄉全閑置的農村房屋約占三十崗鄉全部農宅的40%。鄉村民宿的繁榮不僅能有效地利用農村大量閑置的空心化農舍，還能更加直接地增加村民的收入，對本地農業、養殖業也有較大的帶動作用。全國25億次的鄉村旅游人次表明：在我國現階段和未來相當長的一段時間，鄉村旅游和鄉村生活體驗有著巨大的發展潛力和市場需求。不過目前這個市場還處于非常初級的階段，存在許多不規范的地方，如果不能有效地解決，可能會給這一產業未來的發展帶來很大的障礙。

近年來，鄉村旅游的市場發展速度還是比較快的，安徽省的民宿經濟也呈現出在各地都蜂擁而上，無論是否具備相關條件，都大量加入民宿經濟的競爭中來。整體缺乏統一的標準和管理機構，也沒有具有比較強約束力的政府引導，多數城市周邊的民宿集中度不高，知名度有限，分布零散，大部分是村民利用自己的空房自發經營或是小規模的外來資本投資建設民宿，不能有效形成市場的集聚效應和規模經濟。由于缺乏特色，風格雷同，甚至在跟風模仿中相互惡性競爭，時間久了這些民宿就對游客失去了吸引力。

同樣，分散而質同的民宿經濟在品牌建設上、營銷宣傳上、水電、網絡、衛生、停車場等配套設施上都無法有效地達到規模經濟，各類的管理部門也難以監管這些民宿，管理的人力和資源成本太高。而這些事關衛生與安生、生活便利的事物往往對游客的旅游體驗影響很大。陸書建等（2018）經過詳細地調查研究后認為：鄉村資源稟賦、硬件設施條件是鄉村旅游發展速度與高度的決定因素。例如廁所衛生和便利情況會很大程度上影響游客的滿意度和重游率。他估算鄉村飲用水水質達標率每增加一個單位，基于扶貧的安徽省鄉村旅游收入將會增加 0.994億元[15]。根據《安徽省第三次全國農業普查主要數據公報》的調查，2016年末，安徽省僅有16.3%的村生活污水集中或部分集中處理，48.1%的村完成或部分完成改廁，基本設施的建設還需要更強有力的投入[16]。

作為城鄉鏈接的特色小鎮，可以依據周邊鄉村的民俗風情、文化傳統、自然景觀以及農業產品等方面的要素進行整合，形成較為系統而非零散的區域特色；運用特色小鎮的模式對眾多的民宿進行引導、協調甚至可以經過授權之后實施相關職能部門的管理權。對區域覆蓋內的民宿進行分類引導，滿足不同層次的需要，改變千店一面、同質競爭的狀況；通過整體的設計和建設，改變鄉村民宿公共設施不足的問題，同時通過統一的管理改變鄉村公共資源的過度使用、水和環境的污染等問題，杜絕“公共綠地的悲劇”；通過區域特色小鎮的平臺，綜合應用網絡和信息技術，對區域民宿進行整體宣傳營銷，產生集聚效應和外溢效應；通過特色小鎮建設，彌補我省鄉村民宿在提供規?；膴蕵泛托蓍e產品的不足，滿足多層次的消費需求。

結語

對于經濟發展相對落后的安徽省，鄉村振興存在的最大難題在于產業支撐和人力資源的不足。而產業支撐和人力資源的一個重要條件就是集聚效應。集聚效應的形成不能僅靠資本的投入和市場力量，問題的關鍵在于找到一個有效的渠道把城鄉之間不同的資源和需要相互聯結，城市的需求和鄉村空閑資源之間相匹配的障礙正可以通過特色小鎮合理的建設和規劃來實現有機的融合。我省的特色小鎮建設若能實現這一目標，把特色小鎮建設的重心放到服務于鄉村和城市的資源和相關需求的有效整合上，則可有力地支撐安徽省的鄉村振興戰略，而鄉村得到振興，人口回流，又能夠反哺特色小鎮的繁榮，實現良性循環。