城鎮化背景下四川省失地農民的就業與保障問題研究

謝義帥 廖聲蘭

[摘要]失地農民是我國城鎮化進程中因農村農用土地被征收而產生的特殊弱勢群體。由于農民的文化素質普遍較低，普遍缺乏工業化生產技能，在就業市場的競爭中處于不利地位，在失去土地的保障后站在進退兩難的風險路口，因而對就業與社會保障均有著強烈的需求。在充分考慮失地農民所面臨的個體或群體風險的基礎上，正視農轉非過程中這類群體存在的就業問題，嘗試構建了城鎮化背景下失地農民的社會保障體系。

[關鍵詞]失地農民;就業;社會保障

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

根據《國家土地占用規劃要求》數據統計顯示，按照現階段的發展速度，預計到2030年我國失地農民總量將突破1億，我國的被占耕地數量將會達到并且超過363萬hm2，這也會直接造成超過7800萬的人失去耕地變成失地農民，這其中將會有大約5000萬的農民失去土地的同時也處于失業的狀態。這部分農民雖然能夠得到相應的補償，但是卻失去了土地帶來的持續性保障，在涌入城鎮勞動力市場過程中也面臨著政府引導的缺失，自身素質的匱乏，企業招聘的門檻等難題，從而引發了一系列的社會問題。文章通過描述四川省失地農民的就業現狀，分析影響失地農民的就業因素，進而找到失地農民的就業實現路徑，具有重要的現實意義。

1 困境：四川省失地農民的現狀簡述

1.1 失地農民就業與保障的命題和要求

四川省是我國人口大省，共轄18地級市，3個自治州，16縣級市，目前全省常住人口總量達8302萬人，比上年末增加40萬人，其中城鎮人口4217萬人，鄉村人口4085萬人。常住人口城鎮化率50.79%，比上年末提高1.58個百分點。早在2003年，失地農民的利益保障問題就受到關注，17、18年失地農民的就業再就業保障問題也愈發凸出。針對這些就業問題，四川省陸續頒布了《四川省貫徹國務院〈“十三五”促進就業規劃〉的實施意見》的通知、《人力資源社會保障部財政部國務院扶貧辦關于切實做好社會保險扶貧工作的意見》的通知等相關文件，但是在具體就業扶貧過程中遇到了不少問題，特別是在對失地農民的就業幫扶和就業保障尚有很大的提升空間。

1.2 四川省失地農民就業與保障的真實情形

由于現有征地制度的不完善，導致農民在失去土地的同時，還面臨著“無業、無地、無保”的困境，尤其是失地農民的就業出現了很多問題，主要表現為：

1.2.1 從就業人數來看，就業率較低。根據四川省人力資源和社會保障廳和四川省統計局數據，2017年，全省年末城鄉就業人員4872.0萬人，比上年末增加12.0萬人;其中，城鎮就業人員1642.0萬人，比上年末增加39.0萬人;鄉村就業人員3230.0萬人，比上年末減少27.0萬人。四川省城鄉就業構成比由上年的33.0%：67.0%變為33.7%：66.3%，城鎮就業比重比上年增長0.7個百分點。截止2019年，農村勞動力轉移就業人數為2300萬左右，雖然全省的就業規模正持續擴大，但是失地農民這部分農村轉移人口的就業情況卻不容樂觀，就業率占比是比較低的。

1.2.2 從就業效果來看，就業質量較差。由于自身素質和能力，已就業的失地農民多屬于安置情況。與此同時，企業面臨較大的市場壓力，能提供給失地農民的工作崗位都比較基礎，很多四川省失地農民也因某些因素未能參加社會保險。已就業失地農民中初中文化程度以上人數較少，未就業失地農民中初中及小學文化程度以下人數較多，除了文化程度，其年齡結構跨度也比較大。概言之，被征地的農村勞動力較難步入新的工作崗位，失地農民的就業質量較差。

1.2.3 從就業崗位類型來看，就業渠道比較狹窄。農民失去土地后，只能從事一些簡單的生產制造活動，穩定的就業崗位是比較少的。針對農村轉移勞動力這類特殊群體，就業市場提供的崗位也是有限的，四川省多是依靠花草果木種植、農家樂等休閑旅游資源來消化這部分勞動力，但這一類渠道的就業承載力較弱。且失地農民獲取就業市場的信息能力也是有限的，不能像城鎮居民及時有效的得到招聘信息，在初始階段就失去了先機，繼而錯失一部分合適崗位。

2 成因：影響四川省失地農民就業的要素

2.1 城鎮化壓縮了失地農民的生存空間

隨著四川省城鎮化進程的加快，失地農民的規模數量也隨之擴大。在失地農民向非農就業轉移過程中，存在著就業空間被擠壓的現象，主要是因為土地和農民兩者是息息相關的，城鎮化使得農民失去了土地這一賴以生存的資源。對個體而言，傳統的“土地換就業”的安置模式也逐漸失靈，政府以前提倡的貨幣補償機制也不能解決當今失地農民的具體需求，從而使得失地農民的生存面臨著極大的威脅。對家庭而言，這種風險的出現，農民沒有了土地帶來的持續性的經濟來源，將會讓本就動蕩的失地農民家庭也遭遇生存危機。

城鎮發展對土地的需求導致農民規避各種社會風險的安全網出現漏洞，雖然針對失地農民基本上建立起社會保障制度，但是這一保障基礎是比較薄弱的。大部分社會保險費用都是依靠政府財政補貼，自己繳納的部分是較少的，且四川省失地農民享受的保險項目主要是養老保險和醫療保險。在失地農民進入城鎮生活，經濟收入明顯下降且不穩定，生活成本費用卻在增加，特別是農村中老年人、殘疾人等弱勢群體，多是依靠安置園區或政府的保障性政策滿足基本生活需要。

2.2 勞動力市場的信息流動不通暢

在中國經濟50人論壇主辦的“紀念中國經濟改革開放四十年暨50人論壇成立二十周年學術研討會”中，提到中國勞動力市場里，在4.2億城鎮就業人員中，農民工占了2.8億，農民工占到了整個城鎮就業人口的67.5%，將近70%，這樣一種就業市場或者勞動力市場無疑是非常扭曲的。失地農民在城鎮化進程中，不得不步入城市就業市場，卻也面臨著就業人員的雙軌制，這對失地農民公平公正得到就業崗位信息是不利的。以四川省為例，就業促進處就負責了勞動者平等就業和農村勞動力轉移就業，在公共就業服務體系上存在內容上的差異，勞動力市場信息在其中的流動也非完全雙向。

同時失地農民的能力和素質也參差不齊，與城鎮居民相比，在信息獲取方面，他們查找的速度慢，渠道窄，造成獲取信息速度和廣度的缺失。在信息使用方面，對已獲取信息的篩選能力是有限的，這就使得他們在尋找工作的過程中，面臨著信息的失真現象。在信息反饋方面，他們大多不能及時向有關部門反映就業過程中遇到的問題，導致失地農民再就業中出現很多具體難題，如企業是否給失地農民購買社會保險等。

2.3 社會環境帶來的阻力和壓力

從風俗習慣來看，就業意愿有差異。四川省的茶館文化自古以來就存在，由于氣候等因素，四川省的休閑娛樂比較豐富，生活節奏比較緩慢。勞動者對于工作的積極性也不如沿海地區那么強烈，加之拆遷帶來的經濟補償，失地農民的工作熱情也顯得不那么高昂，多是選擇一些零散的工作進行勞動，缺乏長遠的就業規劃。

四川省失地農民同樣存在被邊緣化的危機，原因不僅在于城鎮化本身，也在于現行的農地征用和產權制度、社會保障制度等多種制度，還在于政府職能的缺位和錯位，以及失地農民維權意識的缺失等多種因素。文章主要從失地農民城鎮化過程中的身份認同方面進行探討，四川省失地農民被征地后的就業崗位和經濟地位普遍低于城鎮原有居民，其總體家庭收入上也處于較低水平線，這些主觀方面的感知會導致失地農民幸福感的缺失。客觀上看，失地農民通常是毫無準備的情況下去適應城鎮，在這一過程中遭遇很多困難和阻力，難以形成對新體制身份的認同。城鎮的就業壓力也大于被征地前的農村，甚至在工作崗位中受到異樣眼光的關注，這些降低了失地農民的城鎮生存能力。

3 路徑：城鎮化背景下四川省失地農民的就業保障體系構建

3.1 提升失地農民的職業技能水平，增強其生存能力

2017年春風行動在全國范圍內正式啟動，活動主題是“促進轉移就業、助力脫貧攻堅”。借助這一活動宣傳就業創業優惠政策，引導失地農民進一步轉變就業觀念，積極融入到城鎮化進程中，激發其就業積極性和工作熱情。一是充分了解失地農民的培訓意愿，同時結合四川省各地的發展狀況，以政府為主導，積極鼓勵企業、大專院校等社會力量參與進來，建立多元化失地農民職業技能培訓課程。二是提升失地農民再就業能力，通過現場演示、實地操作等有針對性的職業培訓，讓失地農民熟練培訓內容，提高其在就業崗位中的工作能力。三是加強職業培訓的后續服務，對有一定文化基礎的失地農民應鼓勵其參加相應的職業技能考試，獲取就業市場需要的職業資格證書，對有創業意愿的失地農民進行引導，并宣講創業政策和法律法規。

3.2 暢通失地農民的就業信息渠道，搭建就業服務平臺

在四川省，政企社鄉聯動幫扶失地農民等貧困勞動力就業已經凸顯其可行性與便民性，建立失地農民就業服務一體式平臺、農轉非就業聯動機制將成為解決失地農民就業保障問題，提高失地農民就業率的有效方法。一是舉辦就業援助招聘會，充分利用各地市人流量大的地點，方便失地農民就近了解就業招聘信息，助推各類就業困難群體的就業援助工作，為失地農民就業與有用工需求的用人單位搭建了供需橋梁。二是搭建鄉企互通平臺，收集適合貧困勞動力就業的普工崗位，嚴厲打擊招聘過程中的欺詐行為，及時糾正性別等各類就業歧視。三是開展失地農民就失業情況統計，將勞動者自身素質、家庭情況、就業意愿、培訓要求等逐一登記造冊，并實行動態管理。

3.3 建立健全失地農民社會保障體系，完善就業保障

近年來，四川省各地市大力落實被征地農民就業創業、社會保障政策，有效化解被征地農民對就業、社保等方面的后顧之憂。一是出臺相應的失地農民社會保險辦法，如春風行動、就業援助月、法律援助月等活動，廣泛宣傳就業、社保和土地拆遷補償等政策，多措并舉將政策落實到位。二是建立失地農民的社會保障基金，托底安置就業困難人員就業，切實發揮就業資金在開拓崗位、促進就業、預防失業中的重要作用。三是適當提高社會保險待遇，逐步完善被征地農民生活困難補助、最低生活保障、社會保險等保障體系建設，讓失地農民的生活水平得到改善。

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