過程管理視角下易地扶貧搬遷問題研究

李選蝶

[摘要]黨的十九大明確把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一。貴州是全國脫貧攻堅的主戰場，解決貴州省貧困人口的脫貧問題，尤其是基礎設施落后、自然條件較差的偏遠山區是打贏這場脫貧攻堅戰的關鍵。基于過程管理的視角對易地扶貧搬遷中存在的問題進行了探討，主要分析了貴州省鎮寧縣、紫云縣、晴隆縣、普安縣四個縣易地搬遷的在搬遷前、搬遷中以及搬遷后具體存在的問題，并由此提出了相關的對策建議。

[關鍵詞]過程管理;易地扶貧搬遷;脫貧攻堅

[中圖分類號]F328[文獻標識碼]A

1 引言

改革開放40多年來，我國取得了令人矚目的成就，但貧困問題依然存在。一些條件較好的地區通過政府的扶持，貧困人口基本脫貧。但是還有一些地區的貧困人口，由于自然條件惡劣、生態環境脆弱、就地脫貧成本高等原因，仍然處于貧困狀態，實施易地扶貧搬遷工程是這些地區貧困人口脫貧致富的關鍵。自2016年以來，我國順利完成了870萬建檔立卡貧困人口的搬遷任務。貴州省是全國貧困程度最深、貧困人口最多的省份;同時是全國搬遷規模最大、人數最多的省份。自2015年12月2日以來，貴州省在全國打響了易地搬遷扶貧“當頭炮”，堅持“搬遷是手段，脫貧是目的”的根本要求，讓百萬山區農民遷入城鎮新居。貴州省“十三五”易地扶貧搬遷規劃實施總規模為188萬人，其中建檔立卡貧困人口150萬人，規劃搬遷貧困人口占全省貧困人口的1/3、占全國搬遷貧困人口的1/6。本文選取貴州省黔西南州鎮寧縣、紫云縣、晴隆縣和普安縣四個縣進行實地調研以及對相關負責人進行訪談就易地扶貧搬遷中存在的困難、存在的問題進行分析，并提出相關對策建議。

2 過程管理內涵及四縣基本情況

2.1 過程管理的內涵

過程管理是現代管理中比較基本的方法，主要指事件發生時在過程中所進行的策劃、實施、監測和改進。易地扶貧搬遷中的過程管理主要指對易地扶貧搬遷的實施過程進行行為控制，這一過程主要包括搬遷前搬遷任務的部署，搬遷過程的實施，搬遷后搬遷效益的評估以及搬遷結果的反饋及改進。而在搬遷前、中、后三階段中也存在很多問題。本文主要從“過程管理”的視角下對易地扶貧搬遷三階段的問題進行關注，彌補了當前學術界的研究空白，具有重要的實際參考價值。

2.2 四縣基本情況

鎮寧縣、紫云縣、晴隆縣、普安縣四個縣都位于貴州省西南部，屬于黔西南州。鎮寧布依族族苗族自治縣共轄15個鄉（鎮、街道），總人口38.5萬，其中布依族和苗族人口占總人口的60%以上。紫云苗族布依族自治縣總人口40.02萬人，其中少數民族人口占總人口的65.13%。晴隆縣居住著漢、苗、布依、彝族等14個民族，少數民族人口約占總人口33.5萬人的56%，四縣均屬于典型的少數民族聚居山區。

鎮寧2015年搬遷安置156戶739人，2016年搬遷安置997戶4310人，2017年搬遷安置1268戶5126人。紫云縣是全省14個深度貧困縣之一，同時也是國家新一輪扶貧開發工作重點縣，易地扶貧搬遷成效顯著。2015年搬遷安置200戶925人，2016年搬遷安置2119戶8438人，2017年搬遷安置2122戶8446人，2018年搬遷安置2016戶8579人。晴隆縣全作為貴州省14個深度貧困縣之一，截止2018年底，全縣實際搬遷共34534人。2015年搬遷安置1000人，2016年搬遷安置10077人，2017年搬遷安置1331人，2018年搬遷安置10126人。普安縣2015年搬遷安置261戶1137人，2016年搬遷安置1978戶8817人，2017年搬遷安置4041戶16537人，2018年搬遷安置8579人。以上相關數據見表1。

3 易地扶貧搬遷存在的問題

3.1 搬遷前存在的問題

3.1.1 農戶搬遷意愿低。由于長期的生活習慣及思想觀念，特別是少數民族，他們有獨特的生活習慣、文化習俗、思想觀念，如在鎮寧縣江龍鎮存在大多苗族在搬遷后都回流原住地情況，他們在短時期內無法融入安置地周圍的居民生活。而在所調研四縣中，安順市紫云縣少數民族占當地總人口的68%，鎮寧縣少數民族占總人口的62%;黔西南州晴隆縣占總體人口的56.3%，普安縣少數民族占總人口的28.6%。總體上來說，這四個縣少數民族所占的比重都較大，所以其搬遷意愿在一定程度受較大影響。

3.1.2 數據精準核實難度大。由于村寨地勢高，村民居住較分散，扶貧干部數據核實難度大。截至2018年5月14日，普安縣各鄉鎮（街道）上報整體搬遷自然村寨共185個，3740戶，17981人，其中，貧困人口7895人，非貧困人口10086人，離全縣非貧困人口總任務15275人，尚差5189人。

3.2 搬遷中存在的問題

3.2.1 縣級配套資金不足。中央專項扶貧資金較充裕，但主要用于主體工程建設，針對性太強，關于易地扶貧搬遷相關的配套資金給地方部門帶來很大的壓力，比如項目征地費、評估費、審計費、監理費等都是一大筆支出，都需要地方部門來承擔。如紫云縣作為深度貧困縣，資金需求大，據紫云縣移民局初步統計，2016～2018年，紫云縣移民搬遷相關的配套資金總的大概要承擔1.3萬億元，資金壓力大。

3.2.2 實施整寨搬遷難度大。第一是搬遷欲望強烈的村寨貧困發生率（50%以上）達不到整寨搬遷的要求，第二是非貧困戶的的搬遷意愿比貧困戶高，導致政策覆蓋出現偏差，當整寨搬遷政策落實下來之后，非貧困戶已搬遷出來，然而貧困戶仍留在原地。

3.3 搬遷后存在的問題

3.3.1 搬遷戶就業問題。第一，搬遷農戶的就業質量不高，大部分勞動力只能靠外出打工或在當地打零工。紫云縣作為深度貧困縣，地方龍頭企業少，勞動力需求低，加上農戶技術水平不高，雖然政府通過短期的就業技能培訓，但效果差，仍然不能滿足當地企業的技能要求，大多數農戶只能靠外出務工或在當地打零工來維持家里的生活開支，沒有穩定的收入，就業質量差。第二，貧困戶“等靠要”思想嚴重，存在很多搬遷戶因為懶不愿意找工作，不想做事的現象。第三是現在農村貧困戶大多都是老弱病殘，思想意識普遍比較保守，自身發展動力不足，長期以來形成的“靠山吃山，自給自足”的小農意識難以改變，使他們不愿意搬遷。

3.3.2 “三塊地”處理問題。受喀斯特地貌的影響，大多數的土地石漠化較嚴重，土地分散不集中且坡度較大，流轉率并不高，大多數農戶搬遷后的土地閑置成為荒土，也有一部分土地搬遷戶自己仍在耕種，一部分托管給仍留在遷出地的親人。增減掛鉤政策下，各地政府對搬遷戶的宅基地都在進行強制（補償）拆除。而對于林地大部分都閑置，搬遷戶可從中獲取退耕還林的收入，也有部分搬遷戶會砍伐樹木售賣。

3.3.3 舊房拆除復墾復綠難度大。第一是縣級配套資金缺乏，拆除工作難度大。易地搬遷戶的舊房拆除成本高，要求每人給予舊房拆除補助3000元，但由于受貴州省地形地貌的影響，拆遷成本較高，3000元遠遠不夠。第二是宅基地復墾復綠工作推進緩慢、不徹底、質量不高。第三是部分宅基地就是石沙地，其根本難以復墾復綠。另外因宅基地復墾面積較小，大多數并未耕種。第四是舊房拆除的建筑垃圾處理較難。

3.3.4 遷入小區管理問題。移民安置點的保潔工作差，調研組在鎮寧縣江龍鎮的移民搬遷安置點時，發現樓道到處都是垃圾，無人清理，存在臟亂差情況，搬遷小區的保潔工作有待改善。在同一小區有搬遷戶的住房存在漏水情況，在反應后仍未得到處理。

4 關于易地扶貧搬遷的相關建議

第一，鞏固改善農民人居環境，讓農民真正地感受到“宜居家鄉”。農村環境變好了，農民就能夠穩定居住下來，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

第二，盤活農村各類資產。吸取我省“三變”改革的經驗，積極探索農村集體資產的有效實現途徑，完善農村耕地“三權分置”管理辦法，發揮林地生態經濟效應，開展農村宅基“三權”改革的試點，提高搬遷后宅基地的使用效益。

第三，加強搬遷人口的生產技能培訓。開展長期的生產管理技能培訓，使搬遷戶真正掌握一門生產技能，提高搬遷戶發展生產的能力。貧困人口并不缺乏勞動力，而是缺乏相應的勞動技能，留在農村，不會施用新型化肥，不會發展新產業，不能很好地進行田間管理;進入城市，不會現代工業生產所需的技能，因此，讓農民真正掌握一門穩定的生產技能是確保搬遷人口“搬得出、穩得住、能致富”的關鍵因素。

第四，合理規劃遷出地的后續發展。一是對石漠化較嚴重、土地分散不集中且坡度較大的土地，要及時實施退耕還林保護政策或轉化為經果林，保護遷出地生態環境。二是對坡度較大的山地實行坡改梯工程，全面提高森林植被覆蓋率，防止石漠化和水土流失，維護生態平衡。三是對于產業發展較好的地區，繼續推進農業基礎設施建設，為農業生產提供堅實的基礎條件。抓產業項目落地，根據各貧困村資源環境狀況、產業發展現狀、市場需求導向，利用生產的有利時機，謀劃一批具有優勢、適銷對路的特色高效農業產業項目。

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