清朝養(yǎng)廉銀制度探析

劉禹含 管晞羽

[摘要]清朝養(yǎng)廉銀制度是在清初推行的一項國家政策，國家通過發(fā)放高于正常薪俸幾十倍、甚至幾百倍的“養(yǎng)廉銀”，以期提高官員基本收入，改善吏治腐敗的現(xiàn)象。清初，通過實施養(yǎng)廉銀制度，肅清了朝廷吏治，穩(wěn)定了清朝政權，為之后清朝幾百年的統(tǒng)治打下了良好的基礎。但是，隨著該項制度實施的不斷推進，逐漸顯現(xiàn)出其無法規(guī)避的弊端。

[關鍵詞]清朝;養(yǎng)廉銀;立法

[中圖分類號]K249.2[文獻標識碼]A

1 清朝養(yǎng)廉銀的立法背景

1.1 制度背景

清初的統(tǒng)治者沿用了明朝的一系列政治制度，其中包括對官員們的低薪俸管理。然而，官員們除了自身生活需要，還需要社交以及填補官衙的開銷，僅憑自己的薪俸往往不能夠滿足當時的最低生活需求。此外，康熙帝認為“因資助馬匹、盤費、衣服、食物甚多，倉促間無可設法，勢必挪用庫帑”，但是即便皇帝允許在通報時間上“先斬后奏”，地方官員也要彌補這部分軍事財政赤字，長久下來，需要彌補的虧損越來越大，地方官員們往往出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象。

1.2 思想背景

“以薪養(yǎng)廉”這種思想自古有之。管仲曾經(jīng)寫道：“倉廩實則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”。即人們只有不愁衣食，才能知道禮節(jié)，進而懂得榮辱。漢惠帝也曾提出“吏所以治民也，能盡其治而民賴之，故重其祿，所以為民也”，即“高薪”雖然形式上在于“吏治”，但是其目的在于“為民”。雖然在具體實踐中“高薪”的標準一直得不到落實，但是不可否認的是，歷朝歷代的統(tǒng)治者們都深刻的明白，官員薪俸與其廉潔性之間休戚與共、息息相關。

1.3 社會背景

1.3.1 官吏貪腐嚴重。正如前文所述，由于種種原因，官吏們想盡各種辦法獲取“灰色收入”，將其私欲攤派給百姓。其中火耗獲取方式最簡單快捷，又不需要任何成本，因此被官吏們作為快速增加其收入的首選。據(jù)記載，在清朝建立初期，統(tǒng)治者原本是想在全國范圍內(nèi)廢除火耗，然而由于國家財政狀況艱難，使得廢除火耗只能作為統(tǒng)治者們的空想。到了康熙后期，火耗漸漸被朝廷默許，官吏們征收火耗更加無所顧忌、變本加厲。

1.3.2 官員俸祿偏低。清初，在官員正常薪俸普遍水平偏低的情況下，官員們無法滿足其日常開銷，所以如何增加收入就變成了官員們終日關心的重點。官員們在如何“賺錢”方面投入了大量時間和精力，根本無心地方政務，使得當時的地方政府行政效率低下。而征收火耗這種方式獲取資金直捷而便利，因此在當時的官場中十分流行。

1.3.3 火耗征收繁重。清朝統(tǒng)治者總結明亡的教訓，執(zhí)政初期便想禁止征收火耗，以此來減輕百姓的負擔，然而在清朝當時的歷史背景下，國庫空虛、百廢待興，不征火耗是不現(xiàn)實的。另外，對于征收火耗，如何征收、征收方式以及征收比例等，國家給予了地方極大的自由，這就導致官員們在征收時貪污成本極小。漸漸的，官員們征收的火耗越來越高，全國各地逐漸出現(xiàn)“耗重稅輕”的現(xiàn)象。

2 養(yǎng)廉銀制度內(nèi)容

2.1 養(yǎng)廉銀的來源

2.1.1 耗羨歸公制度。火耗這項制度是由明代官吏發(fā)明的。明初統(tǒng)治者為了方便稅收管理，所有稅務均通過銀兩這種方式進行征收。一般百姓收上來的銀兩均為碎銀，為了方便管理及運輸，官吏需要將碎銀融成整個銀塊。在融銀的過程中，往往會出現(xiàn)損耗，因此百姓們需要多交一部分碎銀來折抵損耗。但是官吏們往往會在此基礎上加征部分碎銀，在折抵損耗之余，放進自己的腰包，多交的這部分碎銀即為耗羨。在清朝，雍正規(guī)定，征收耗羨比例固定，不得多征;同時，各地耗羨先統(tǒng)一到司庫，再進行下一步發(fā)放，此即為“耗羨歸公”制度。

2.1.2 耗羨征收比例。在耗羨征收之初，全國并沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定，朝廷給予地方官吏極大的自由裁量權，導致官吏們征收耗羨比例越來越重。在實行“耗羨歸公”制度之初，為了方便管理，統(tǒng)治者們需要確定一個標準的定額，來統(tǒng)一全國征收比例。“晉通省州、縣征收錢糧火耗，每正項一兩，竟加耗三四錢……酌議裁減，止以加二為率”，因此，清朝統(tǒng)治者最終確定下來，耗羨征收比例為本金的二成。

2.1.3 耗羨用途劃分。國家在統(tǒng)一了耗羨征收比例之后，如何運用這筆錢就成了最大的問題。其中，基于當時的社會狀況、財政狀況，耗羨首先被用來彌補地方財政虧空，其次還要補充地方政府運作的財政支出。此外，為了保證官吏們工作的積極性，余款則用來作為“養(yǎng)廉銀”。

2.2 養(yǎng)廉銀的發(fā)放對象

起初，對于養(yǎng)廉銀的發(fā)放對象，一開始只是針對地方官員，不包含所謂的“京官”的。最開始，在京城當值的官吏采取的是“雙俸制”，統(tǒng)治者認為其并不需要“養(yǎng)廉銀”，但是其收入相比于地方官員仍然十分低下。作為京官，其官階一般比地方官吏要高，但是收入?yún)s比地方官吏低很多。由此，很多京城官員紛紛希望外調(diào)，導致京城人才流失，不利于中央管理。因此，養(yǎng)廉銀的發(fā)放對象逐漸囊括了京城與地方的官吏。

其次，養(yǎng)廉銀的發(fā)放對象只包括一些高官階的官吏，即只向正式公職人員發(fā)放養(yǎng)廉銀，不包括在政府任輔助崗位的低階官吏。當時的統(tǒng)治者認為，如果養(yǎng)廉銀發(fā)放范圍過于廣泛，將會加大國家財政壓力。但是，隨著養(yǎng)廉銀制度不斷深入，只給高級官員發(fā)放養(yǎng)廉銀的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，一些小官吏由于仍然沒有足夠的財政收入，更加肆意欺辱百姓，反而違背了養(yǎng)廉銀制度實施的初衷。因此，養(yǎng)廉銀發(fā)放對象逐漸由具有正式職位官員擴大到各個官階的官吏。

3 清朝養(yǎng)廉銀的實施效果

3.1 積極作用

3.1.1 降低火耗征收，緩和階級矛盾。在未實行“耗羨歸公”制度時期，火耗作為一種國家所允許的“灰色收入”，獲取方法簡單迅速，基于此各地財政都有較大幅度提高。但由于征收火耗成本小，見效快，導致官員們征收耗羨越來越重，比例越來越高，有些甚至達到了正常薪俸的幾十倍、幾百倍。在這樣的背景下，清朝統(tǒng)治者在全國范圍內(nèi)實施養(yǎng)廉銀制度，使耗羨征收比例逐漸趨于正常化、平穩(wěn)化，濫征現(xiàn)象得到緩解，官吏與百姓之間的階級矛盾有所緩和，穩(wěn)定了清朝的政權。

3.1.2 澄清吏治，抑制腐敗現(xiàn)象。在清朝實施養(yǎng)廉銀制度以前，地方官吏對于火耗征收多少、比例如何完全沒有統(tǒng)一的標準，地方官員有極大的自主權。養(yǎng)廉銀制度的實施，統(tǒng)一了火耗征收的比例，“原來無限制的非法侵漁，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然亩~合法收入，多征無益”，對整頓政府官員的不良風氣，約束官員貪污腐敗起到了積極的作用。

3.1.3 彌補虧空，保證國庫充盈。在清朝，征收上來的耗羨一部分給官員們當作“養(yǎng)廉銀”，另一部分則用于充繳國庫。據(jù)史料顯示，在清朝初期發(fā)展至乾隆年間，國庫存銀大幅度提升。可以說，這段時期國庫的充盈離不開養(yǎng)廉銀制度的實行。清代實行養(yǎng)廉銀制度以后，“出自耗羨的養(yǎng)廉銀（包括公費） 成為地方官個人及其衙署最主要的法定財源”。

3.2 存在的弊端

3.2.1 養(yǎng)廉銀財源不合理。養(yǎng)廉銀政策雖然對清朝的統(tǒng)治起到了一定的積極作用，但是其一開始存在的基礎就是不合理的。養(yǎng)廉銀的來源是耗羨，即這部分征收錢款原本就不屬于百姓的納稅范圍。也可以說，養(yǎng)廉銀制度是將國家的財政壓力，一部分轉(zhuǎn)嫁到百姓身上。因此，養(yǎng)廉銀的“銀”來源本身就不合理。

3.2.2 耗羨征收方式不合理。養(yǎng)廉銀的征收方式是各個地方將其征收上來的耗羨統(tǒng)一收集到司庫，再由司庫發(fā)給各個地方政府。這樣做雖然一定程度上限制了地方官員的自由裁量權，但同時也存在一定的弊端，即司庫仍是歸地方政府所管轄，這樣做并不能完全的將養(yǎng)廉銀的執(zhí)行者和受益者相分離。

3.2.3 養(yǎng)廉銀立法實施不穩(wěn)定。清朝統(tǒng)治者最初是想取消火耗這種勞民傷財?shù)闹贫鹊模怯捎诋敃r的社會背景國家財政狀況，不得不通過征收火耗來供養(yǎng)國家正常運轉(zhuǎn) 。因此雖然雍正采取養(yǎng)廉銀、耗羨歸公的方式統(tǒng)一火耗征收比例，但是對于當時的統(tǒng)治者來說，這只是為了充盈國庫、肅清吏治的一種權宜之計，并沒有將其作為一項長期制度的打算，因此既沒有明確的立法，又沒有完善的制度支撐，養(yǎng)廉銀制度注定不能具有長久的生命力。

3.2.4 養(yǎng)廉銀的執(zhí)行缺乏監(jiān)督。養(yǎng)廉銀制度的實施主要是依靠清朝統(tǒng)治者的重視程度。對于雍正來說，他一開始并不看好這樣一項制度，但是當養(yǎng)廉銀制度漸漸體現(xiàn)出其價值之后，雍正決定在全國開始推行，并且對于養(yǎng)廉銀的大小事項，均一一過問。但是對于養(yǎng)廉銀制度本身，并沒有一個規(guī)范化的體系，也沒有導入第三方監(jiān)督，在實踐中養(yǎng)廉銀的效果就完全受到統(tǒng)治者的影響，一旦統(tǒng)治者不再重視，養(yǎng)廉銀就會漸漸失去其作用，不再“養(yǎng)廉”。

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