鄉村旅游建設與PPP模式

段輝娜 王雪梅 孫敬怡

[摘要]黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，三農問題進一步被提到國家戰略層面。我國農村分布廣泛，很多農村擁有豐富的旅游資源，充分發展旅游鄉村戰略可有效發展農村經濟，保障農民生活，但建設旅游鄉村面臨著資金不足，管理不善及無法保障農民收入等問題，而PPP模式可有效緩解以上問題。結合我國農村農民現狀，構建適合鄉村旅游建設的PPP實施流程，將農民納入融資主體，在保證鄉村旅游順利發展的同時，保障農民收入，全面提升我國農村發展。

[關鍵詞]旅游鄉村;PPP模式;農民收入保障

[中圖分類號]F323.9[文獻標識碼]A

引言

堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化，是我國一直堅持的發展戰略。農業部辦公廳于2017年5月發布《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》，內容明確表明鼓勵政府通過吸引社會資本推廣PPP模式在鄉村旅游中的應用。2018年4月，文化和旅游部聯合財政部印發《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅旅發﹝2018﹞3號），將鄉村旅游等九大領域作為重點推廣政府和社會資本合作（PPP）模式領域。將PPP模式引入鄉村旅游建設中的現實意義在于可緩解政府財政壓力、促進農戶增收、吸引社會資本，打破鄉村旅游傳統融資模式，為之融入發展新動力。

目前有關鄉村旅游研究較多，任世國（2015）提出實現鄉村旅游可持續發展，必須重點解決科學規劃、產品開發、利益分配和調控機制等問題。瞿華，劉榮榮（2017）提出中國鄉村旅游產品開發必須提升產品文化內涵，建設專業人才隊伍。關于鄉村旅游建設中土地問題，吳冠岑等（2013）提出借鑒西方發達國家成熟的實踐經驗和理論成果可進一步規范我國土地流轉政策并促進鄉村旅游發展。張廣輝和方達（2018）提出土地的“三權分置”制度可有效解決農業經營資金短缺問題。

關于PPP模式的理論和成功經驗，張繼峰（2017）提出社會資本合作（PPP）模式是新常態下我國經濟增長新引擎，是轉變政府職能、激發市場活力的重要改革舉措。徐雷，李曉紅（2018）建立了PPP模式下社會資本選擇模型。黃禮健（2016）研究了國際上PPP項目運作機制，包括價值評估機制、風險分擔機制、融資協作機制、爭議解決機制、建議處理機制、履約保障機制等。隋鈺冰，陳慧（2017）總結了加拿大PPP項目成功的三大經驗：完善的項目治理層、高效的風險控制策略，以及多元的融資渠道。

但是關于鄉村旅游建設的PPP模式有價值的研究不多。楊寧（2017）認為兼備公益性與經營性特點的旅游產業比較適用于PPP領域。宿偉玲，鄭巖（2018）分析我國鄉村旅游扶貧采用PPP模式的必要性，提出PPP模式在我國鄉村旅游扶貧中的運作模式。袁朝慶（2018）提出在安康引入PPP模式發展鄉村旅游的探索。綜合我國鄉村旅游現狀和現有研究成果可以發現，將PPP模式引入鄉村旅游建設對于幫扶農民脫貧，縮小貧富差距以及促進鄉村城市化具有重要意義。

根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫統計分析，截至2017年5月，我國旅游業PPP項目達781個，占入庫PPP項目總數的6.2%，涉及金額達9283億元。2016年，全國鄉村旅游上規模的經營主體超30萬個，同比增長超過15%。全國休閑農業和鄉村旅游帶動就業845萬人次，使得672萬農戶受益。不過鄉村旅游建設涉及到農牧產業轉型升級，要響應鄉村振興戰略，發展鄉村旅游，還需詳細考慮實施策略的背景和條件，通過相關資料收集、整理和分析發現，目前開展鄉村旅游建設存在必需解決的問題，如缺乏資金，專業管理經驗不足，鄉村地區土地流轉難、政府契約精神欠缺、旅游領域PPP相關法規不完善、項目風險高等等。

1 鄉村旅游建設面臨的困境

1.1 資金缺乏，鄉村旅游發展動力不足

融資問題是鄉村旅游建設所面臨的首要難題。旅游項目建設需要大量資金，尤其在基礎設施比較落后的農村地區，如果完全依靠政府出資，在地域分布廣泛，數量眾多，經濟發展水平不一，貧富差距過大的廣大農村是無法實現的。重慶永川區的鄉村旅游項目在國家政策鼓勵和市場需求增加的情況下風生水起，但是鄉村旅游市場逐漸呈現飽和狀態，急需大量資金的注入來提高市場競爭力。其中制約資金來源的問題主要就在融資渠道有限，融資方式單一，缺乏專業的旅游融資機構和融資信息閉塞。如能夠引入新的融資模式和投資者主體，并且提高融資信息的獲取率，永川區的鄉村旅游將可以突破當前所面臨的困境，得到進一步的發展。

1.2 缺乏專業經驗和技能，旅游資源開發深度不夠

近年來鄉村旅游發展趨勢向好，多數地區出現盲目跟風現象。由于缺乏專業管理經驗和技能，對鄉村旅游的內涵認識不到位，未能深入挖掘各地方旅游資源特點，許多地區未制定詳細突出特色的發展策略就將其他地區的發展經驗照搬照抄，導致旅游產品種類單一化、同質化嚴重。新疆烏魯木齊縣就是缺乏專業規劃方案和完善的管理體系，多數經營者在對旅游市場進行合理的需求分析，盲目無序的進行資源開發，導致推出的旅游產品單調且缺乏特色。另外，本地從業人員缺乏服務意識也嚴重影響了旅游產品的整體質量。張愛萍（2012）認為以農家樂為主的低層次服務體驗的產品與民族文化、鄉土風情等更深層的、文化內涵更高的產品相比還有較大差距，而且缺乏創新動力也會阻礙旅游業的長遠發展[12]。因此鄉村旅游建設還需要引進先進的發展理念、管理經驗和管理人才以達到實現旅游項目的多元化、特色化和規模化。

1.3 農民失去土地，無法保障生活

鄉村旅游項目要開展大多先要征得農民的土地，涉及到農戶的切身利益問題。如何讓農戶在脫離土地后，保證經濟來源甚至提高生活水平是政府必須要考慮的問題。現行《土地管理法》規定征收耕地需要對農戶進行補償，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，并規定了詳細的補償標準。但是一次性的物質補償并不能調動農民生產生活的積極性，反而助長了消極懶惰之風，不利于農村的可持續發展與和諧社會的構建。旅游景點周邊是允許一部分農民攤販經營，但受益的人屈指可數且回報情況不穩定。在鄉村旅游建設過程中必須將農民的利益放在重要位置，征用農民的土地后不僅要給他們現實可見的補償，也要顧及其長遠可持續發展。

2 PPP模式有助于擺脫鄉村旅游建設困境

2014年12月國家發改委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中指出：PPP模式的適用范圍主要為政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。旅游資源開發包含公益性和商業性二重屬性，鄉村旅游的建設主要依靠自然景觀和人文景觀等公共資源，項目的公益性使得政府需要參與投資和監管等必要過程，而商業性可以促進參與合作的社會資本和財團積極引導項目的市場化運營，由此多方合作主體可以達到共贏。

我國經濟迅速發展，積累了大量的民間資本尋求投資渠道，而PPP模式的推廣可以提供多元豐富的融資渠道，對大量的民間資本加以利用。在鄉村旅游建設中應用PPP模式既為民間資本找到投資方向也為農村旅游開發拓寬了融資渠道，可謂一舉兩得。

2.1 有助于拓寬融資渠道，提供充足資金

融資來源匱乏一直是鄉村旅游發展的一大障礙，PPP利用其可整合政府和社會資本的特點，拓寬鄉村旅游建設的融資渠道。PPP 項目融資一方面降低政府財政部門壓力，另一方面也可以盤活社會資本，提高資本運作效率。據財政部數據統計，2018年7月，全國PPP綜合信息平臺項目庫累計入庫項目7867個、投資額11.8萬億元。民營企業對PPP項目參與度很高。截至2017年底，597個示范項目中民營企業占280個、涉及投資額4948億元，占比46.9%。金融機構對示范項目的融資提供的利率優惠和綠色通道，使得項目融資成本降低兩成，極大緩解了以往PPP項目融資難、融資貴等問題。將PPP模式引入鄉村旅游建設中，鄉村旅游建設資金供給問題將得到有效解決，突破鄉村旅游發展的資金困境，提升鄉村旅游項目的質量和運行效率，對鄉村旅游建設具有重要推動作用。

2.2 有助于引進先進管理技術和人才，提升發展空間

采用PPP模式開發鄉村旅游資源可彌補以往鄉村旅游項目中缺乏先進管理技術和高水平人才的缺陷，提升發展空間。PPP模式的本質是公司合營，引入私人合作伙伴可擴大項目團隊組織，改善原來政府部門單獨運營的模式，為鄉村旅游建設項目融入新的動力。引進先進的技術和高水平人才可提升項目運營的效率;加強統籌管理可避免以往鄉村旅游資源無序開發，低俗經營的現象;專業技能培訓可提升從業人員服務意識，提升產品整體質量;系統的監管可進一步規范農村旅游市場秩序。政府站在宏觀視角，私人合作方站在市場視角，可制作出更契合實際、可持續發展的商業規劃，充分發掘農村旅游資源的內涵，豐富鄉村旅游的發展理念，不斷促進鄉旅項目的多元化、特色化和規模化發展。

2.3 有助于保障失地農民的生活

鄉村旅游建設項目實施進行大范圍的征地拆遷會讓村民擔憂失去土地后如何生存，項目建設過程中易受到當地農民不同程度的阻撓。為農民生活有保障，PPP項目建設前可讓農戶用現金或者將土地、房產等化為股份參與入股。另外，鼓勵農民發展景點周邊個體戶經營，如農家樂，養生館，特產超市，民俗文化演出團等，盡可能多的增加失地農民的就業崗位，讓農民能有新的經濟來源。這樣既可順利征得土地使用權，又可通過分得紅利、鼓勵創業、幫扶就業等方式保障農民生活，使其提高經濟收入。廈門呂嶺路的蔡塘廣場由當地失地農民集資開發，農民占有1630多股，每股每年可分紅3萬元左右。此外，廣場還提供了1000多個就業崗位。通過吸引農民手中的資金，使得農民變股民，不僅提高了收入水平也轉變了收入方式。在鄉村旅游建設中引入PPP模式時也讓農民參股，既可將農民從土地中解放出來，又可保障甚至提高他們的生活水平，對于農民農村的發展和社會的進步都具有積極作用。

3 鄉村旅游建設中PPP模式應用的建議

綜合考慮鄉村旅游發展所面臨的困境，建議在其發展過程中引入PPP模型，開展一個包含政府，社會企業和農民團體的PPP鄉村旅游建設項目，并對各參與主體在執行PPP項目過程當中的權利、責任的承擔提出一些建議，以期能夠促進鄉村旅游建設的PPP項目順利開展。

3.1 應用流程構建

不同于其他領域，鄉村旅游建設中PPP模式的參與主體不僅包括政府和私人投資企業，還納入農民作為投資的一方，流程圖如圖1所示：

政府通過實地考察，因地制宜，本著可持續發展的原則制定鄉村旅游建設計劃，確定旅游資源開發項目及運用PPP模式的融資計劃等大體流程，然后通過專業評估單位對項目的發展潛力及可持續性進行評估，評估通過后確認項目并成立專門負責該項目的工作小組。小組成員需要包括市、縣、鄉鎮和村民委員會成員，有利于各層級人員參與工作時根據自身崗位對相關環節的了解提出建議，提高工作任務的執行效率和各部門的協調性。

圖1 鄉村旅游建設中PPP模式應用流程

在項目推廣階段，有兩類合作對象需要重點推廣。一是私人企業，包括投資者、供應商、施工單位、運營商等。私人企業可以為合作項目提供資金、技術、人才等。對于合作對象的選擇要綜合考慮其信用水平和發展潛力，公開招標;二是當地村民，村民是鄉村旅游建設項目的最大受益者，也是項目能夠開展的最大支持者。村民可以提供資金、土地、房產和勞動力，應允許村民以各種方式入股，成為鄉村旅游建設項目的股東。由于農民缺乏基本經濟知識，需要政府成立專門的宣傳小組與村民面對面進行講解，將國家的優惠政策和未來美好的生活愿景傳達給他們，讓他們有信心和政府合作建設家鄉。

合作伙伴確定后對相關權責分配進行商榷，其中政府、私人企業和村民都要享有收益和參與經營的權利，關于風險方面，本著風險和收益相當的原則由政府和私企承擔主要部分，村民承擔小部分。權責需劃分清楚，不能由政府一方大包大攬，最后財力耗盡，項目失敗。合作協議達成后簽訂PPP項目合同，成立PPP項目公司。進一步確立項目具體環節，開始項目建設運營。關于監督，設立一個包括政府、農民的類似于監事會的部門，對公司運營進行監督。

3.2 票價機制和客流機制

為了項目能夠成功合理運行，需要實行政府定價管理。平均人次票價不能夠反映鄉村旅游景區的運行成本和合理收益，借鑒北京地鐵四號線PPP項目的成功案例，建議項目試運營期間采用“測算票價”作為確定投資方運營收入的依據，同時也建立一個測算票價的調整機制以防范不確定因素帶來的風險。

在得到測算票價的基礎上，簽訂特許經營協議時可以約定相應的票價虧損補償和盈利分享機制，為項目運行構建一個風險分擔機制。比如實際票價收入水平低于測算票價收入水平，市政府需就其差額給予PPP項目經營公司補償。如果實際票價收入水平高于測算票價收入水平，特許經營公司應將其差額的80%返還給政府。

在政府定價的基礎上，客流量將成為影響鄉村旅游PPP項目能否盈利的關鍵因素。客流量既受PPP項目公司運行質量和景區觀賞價值與服務水平的影響，也受政府城市規劃等因素的影響，因此，能夠建立一種風險共擔、收益共享的客流機制會成為推動鄉村旅游PPP項目成功的因素。建議建立如下的客流機制：

當客流量連續三年低于預測客流的70%，PPP項目公司可向政府申請合理補償，也可以放棄項目;當客流量超過預測客流時，政府分享超出預測客流量10%以內票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

這樣的客流機制加上票價機制能夠比較全面的考慮到市場因素和政策因素，政府和社會投資者共擔客流量等市場風險，共享項目公司收益的機制符合旅游行業的運作特點和PPP模式的要求。

3.3 關于各參與主體的建議

為了盡量避免以往鄉村旅游發展和其它PPP項目發展中出現的問題，對于應用PPP模式的鄉村旅游建設中的各主體主要提出幾項建議：

3.3.1 有關政府的建議。建立有力的政策保障體系。在整個項目實施過程中，政府要由以往的領導者轉變成全程參與者和全力保障者，并為項目配套出臺相關政策。首先，鄉村旅游建設規劃時要呼應周邊城市旅游項目協同發展;其次，政府要主導制定出合理的收益分配及風險分擔機制，既能吸引投資又能提高政府服務效率。再次，根據旅游業特點制定詳細完備的監管機制并做好監管工作，做好事前、事中、事后的全過程控制。最后，制定合理的土地估價機制和有效率的協調工作小組，保證農民的土地被公平征用。

政府要把社會和農戶團體既看做合作伙伴又看做扶持對象，在經營PPP項目公司時界定好自己的權責，既不能過度逐利也不能過度幫扶。關于PPP模式下鄉村旅游建設中責、權、利等方面，政府應盡快完善針對性的法律條文，使得出現糾紛后有法可依。

3.3.2 有關私人參與方的建議。引入社會企業的根本原因就是要減小資金壓力和提高項目管理效率。因此私人參與方要體現自己存在的價值，提供具有創造性的計劃書，發揮出自身經營管理方面的優勢。私人投資者按照購進股份的比例享受分紅;土地開發商要按照政府規劃合理開發土地，而且要特別重視與失地農民的溝通協調，避免發生沖突;原料供應商要在保證質量的前提下盡可能降低成本以適應PPP項目周期長，資金回流較慢的特點;運營商要積極創新運營方式，全面協調各部門，保證項目的順利運營。各參與方應當各盡其能，協調好與政府和農民的關系，遵紀守法，誠信經營。

3.3.3 有關農民的建議。為了能夠充分維護自己的利益，農民股東需成立一個村民股東協會，并選出村民代表負責收集和傳達村民意見。可以選擇文化水平較高的大學生作為負責人來提高村民參與度并為決策權的行使提供一個便捷的渠道。PPP項目公司不利于農民的決策，協會可以提出否決，如此可避免逐利資本侵蝕項目的公益面。農民代表要爭取在項目監督部門有職位，方便對企業運營過程進行監督，避免腐敗現象橫行，保障鄉村旅游可持續發展。參與鄉村旅游經營管理的農民要積極參與職業培訓，便于逐漸掌握工作要領，行使自己在項目上的權利。

[參考文獻]

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