福建沿海國有林場林權糾紛的主要類型、成因與對策探討

鄭瑞椿

[摘要]林權糾紛是影響林區社會和諧穩定的一個重要因素，福建省國有林場建立時的產權政策并不完善，林權管理工作相對粗放，加上近年來建設項目征占林地多，引起糾紛頻發。以仙游縣生態國有林場糾紛為例，從糾紛的表現形式、關鍵特征、主要影響等方面，歸納探討了林權糾紛的主要類型，并從歷史、人為、政策、利益等四個方面分析了其成因，從而提出了強化政策動態評估、加大法治宣傳引導、完善調處綜合機制的建議。

[關鍵詞]國有林場;糾紛;對策

[中圖分類號]F326.22 [文獻標識碼]A

福建省作為集體林權制度改革的策源地和國家生態文明建設試驗區，近幾年來，隨著經濟社會的快速發展和林業改革的不斷推進，山林資源大幅增值，社會上與林權有關的糾紛隨之增多，國有林區也不能例外。特別是沿海地區，以前群眾并不重視山林，管理相對粗放，這些年隨著項目建設征占林地增多，引發糾紛也增多起來。仙游縣位于福建中部沿海的莆田市內，有山有海，林地面積133199.8175 hm2，是林業大縣，也是林權情況比較復雜的縣，2003年全國第一本家庭林場林權證在該縣頒發，在換發全國統一式樣林權證期間，該縣調處化解了大量的林權糾紛，因此該縣被評為福建集體林權制度改革工作的先進縣。生態國有林場作為該縣縣屬林場，之前林權糾紛并不多，但自2010年起，因林場林木經營進入成熟采伐更新期，年采伐面積在33.5～67 hm2之間，糾紛就頻發了，近8年來累計發生林權相關糾紛10多起，這些糾紛的產生制約了國有林場正常工作的開展，也影響了林區的安定和諧。特別是其中的一些阻攔營林施工、阻攔林路通行、越級集體上訪等事件，給林場及當地社會秩序造成了較大沖擊。如何有效調處這些林權糾紛，成為擺在地方黨委政府和相關部門面前一項重要政治任務。本文將利用該林場的一些糾紛作為典型案例，通過歸納其類型特點、分析其成因，以期提出一些建議意見，供決策者參考。

1 國有林場的林權概況

仙游縣生態國有林場是該縣唯一的縣屬林場，現有經營面積3907.17 hm2，森林總蓄積量達32萬m3以上，經營區主要位于仙游縣北部山區，共涉及7個鄉鎮16個村，設有7個基層管護站和一個中型苗圃。林場經營區共換發了全國統一式樣的林權證125本，登記面積100%。

國有林場的經營區規模不斷擴大主要集中發生在三個時期，即：上個世紀70年代末80年代初的創建時期，90年代中期適度擴大時期，本世紀初的再擴大時期。經營區的山權主要屬于村組集體所有，林地使用期限一般在20年以上，部分為長期，約定的林價款分成比例一般在10%～15%之間，有關情況見表1、表2。

2 糾紛的主要類型與成因

2.1 糾紛的主要類型

對國有林場發生的涉及林權管理的糾紛類型進行歸類，依據糾紛矛盾的主要表現形式、特點如雙方權屬位置關系、主要訴求，以及造成后果影響等識別因素，可劃分為以下幾種：

2.1.1 相鄰界限認定不清楚的糾紛。雙方權屬存在相鄰關系，主要是發生在林場經營區與社隊山林相鄰的邊緣地帶，如田利村汾山洋、葫蘆坵兩個村組與林場之間關于白坽祭鄰界糾紛，當地部分群眾指認的竹林權屬界限覆蓋了林場經營區的部分范圍。也有發生在林場經營區內部，不同山權單位之間毗鄰界限不清而糾紛的，如位于林場湖洋工區內汾山村的東湖與阮溪兩個村組之間的佛公山界限，雙方都認可以路為界，但山場中存在兩條山路，雙方各自指認一條路形成糾紛。近年來，國有林場屬于界限不清而糾紛的共有3起，詳見表3。

2.1.2 插花權屬認定不到位的糾紛。所謂“插花”是指甲方擁有一整片山林權屬，乙方在其中插有一小塊權屬，雙方權屬存在包含關系，一般都是發生在林場經營區內，共有3起，詳見表4。

2.1.3 混合造林補償不到位的糾紛。主要發生在林場經營區邊緣區位，林場進行營造林時的前前后后，周邊群眾也有營造部分林木形成混合造林，但之后的經營管理以及林權登記均由林場承擔，時隔多年群眾少有提起，但林木采伐時群眾卻提出要予以補償的主要訴求。這樣引發的糾紛有2起，通過雙方現場確認后協商補償解決。

2.1.4 合同履行不到位的糾紛。主要是林場在發展過程中，為了引進新品種、新技術，經上級同意與第三方開展合作經營，但在合作期間，受其他原因影響，第三方履行合同不能到位，形成合同履行糾紛，共有2起，詳見表5。

2.1.5 合同政策有異議的糾紛。部分山權單位對形成于上世紀七八十年代的林場山地使用合同的部分條款及相關政策有異議，認為合同中的期限約定時間過長，山地分成按林價款計算的標準偏低，村民小組的山權卻由村統一簽訂合同不合法等。這方面的爭議涉及面比較廣，在整個福建省內部經常都會有人大代表、政協委員在各級兩會期間提出書面反映意見，如2014年中國民盟福建三明市委委員管其寬就提出了《關于盡快廢止閩政〔2005〕50號文的建議》。在仙游縣內，雖然林價款標準沒有變化，但我們將林價款分成比例按文件規定由合同約定的10%～15%統一提高到30%，一般通過解答解釋，大部分群眾也能夠理解、接受林場的做法;但也有部分群眾了解政策后仍有異議，比較典型的就是汾山村阮溪村民小組的群眾，以此為由在林場采伐跡地上搶種桉樹，阻攔林場營造林施工，并越級群體上訪，要求取消合同收回山地，對林場及當地社會秩序造成了較大沖擊。

2.2 糾紛的主要成因

產生上述糾紛的成因，筆者分析起來，認為主要有以下幾個方面：

2.2.1 歷史遺留的因素。因為林業管理比較粗放、生產周期比較長久，林權糾紛相對其他社會糾紛而言往往會具有較長的潛伏期，一般在沒有林事活動或較大利益出現的情況下，糾紛就少發生、不發生，但一旦發生糾紛，可能又不得不追溯歷史方面的一些因素。如前述混合造林的補償糾紛，雖是歷史上形成的但情況還相對好處理些，畢竟雙方林相可以區分出來，相對處理比較困難的是插花山權屬認定糾紛，一般是因為土地改革時期確權發證、“四固定”時期山林體制下放底冊、林業“三定”時期確權發證等涉及林權歷史沿革變化的部分重要文書資料不全，確權發證部分內容重復，部分權屬界限的表述不清等問題，導致歷史上雙方的權屬可能已經存在交叉，林場在接收山地時也沒有予以具體區分細化，留下了糾紛根源。

2.2.2 人為管理的因素。比如檔案管理制度落實不到位的情況，經辦管理人員的職務變化后交接脫節的情況，現場圖紙測繪技術手段不精細的情況，合同一方經營管理不善的情況，政策法規宣傳不到位的情況等，也會造成林權糾紛。

2.2.3 政策滯后的因素。在國有林區主要是林價款分成的標準方面，林場與山權單位計算山租分成的主要依據是《福建省人民政府關于合理調整林地使用費標準維護林區穩定的通知》閩政〔2010〕158號文件，該文件規定由設區市根據實際情況對林地使用費標準做合理調整，調整后的標準不低于《福建省人民政府關于調整林地使用費穩定國有林場和林業采育場經營區的通知》閩政〔2005〕50號文件的規定，同時又要略高于當地平均地租;但福建省內的莆田、泉州、漳州等沿海地市并沒有出臺新的調整標準，仍按閩政〔2005〕50號文件執行，而該文件核心內容表述為：①用材林主伐時按所產木材提取的林價款的30%支付林地使用費;間伐材折半支付，即按前述標準計算的林地使用費的50%支付。②林地使用費的計提以林價為計算基準，林價標準按《中共福建省委 福建省人民政府關于鞏固綠化成果、發展綠色產業、建設林業強省的決定》（閩委發〔1995〕21號）的規定執行，即“每m3林價：杉木和特類雜木為160元;甲類雜木為120元;松木和乙類雜木為90元;丙類雜木為70元;等外材、非規格材按同類的70%計算” （具體見表6）。

林地使用費應在木材生產的當年一次性支付，這個辦法本身沒有什么差錯，但不少村民、部分干部不清楚林價的內涵，將林價款與木材銷售價混淆了，山權單位普遍認為分成少，上述標準偏低，應按市場成交價標準進行分成。據測算，林場在2013年至2017年度期間按照上述文件標準（將分成比例提高至30%）支付給當地山權單位的林木采伐分成款，換算成山地租金，年均水平大體在89～254元/ hm2之間（見表7），與當地租金年均149～448元/ hm2水平相比有一定差距，如2017年12月4日仙游縣林業局開展重點區位商品林贖買工作時委托的評估資質單位福建中信達資產評估有限公司出具的中信達評報字（2017）第S059—61號《森林資源資產價值評估報告》認為，根據市場調查詢價，位于仙游縣賴店鎮玉山村的林地年租金應為373元/ hm2。當然租金水平與山地的立地條件、交通條件等具體因素有關，其本身是有劃分級差的。福建農林大學的陳賢武2009年曾提出建議，按照立地條件劃分四個立地等級，林地年租金標準由1類地到4類地分別為373～299元/ hm2、269～179元/ hm2、149～75元/ hm2、60～30元/ hm2。

備注：還有部分零星林木處理款、因糾紛未分配款、竹林分成款項以及間伐林木分成款等沒有體現在上述數據中，如果按照年度分成款總額與對應的采伐總面積計算，則2013—2015年度支付的山地租金年均總水平為141.8元/ hm2，2016年度則為179.1元/ hm2，2017年度則為152.8元/ hm2。

根據修訂后并于2018年3月31日公布施行的《福建省森林條例》第十一條規定，國有林區山地分成仍按政府確定的林價款分成，所以不能依據木材成交時的市場價。這樣糾紛的主要矛盾在于政府確定的林價款標準要與實際情況相掛鉤，現有的林價款標準形成于1995年，至今已經20多年了，其據以計算形成的木材綜合銷售價、人工成本費用、育林與維簡費等方面項目已經發生了巨大變化，必須重新測算。

2.2.4 利益驅動的因素。在前些年大維穩、有信訪有得利的社會大背景下，一些林區群眾也在利益調配的驅動下，把謙讓、互諒、包容的傳統美德全部拋之腦后，動不動就挑起糾紛索要賠償。特別是一些項目建設征占用林地，因為補償標準較往年大大提高了（仙游縣人民政府發布的補償標準見表8），多爭山林就多得賠償，造成了許多糾紛相持不讓的局面。

3 建議與對策

據2016年3月20日中共福建省委福建省人民政府印發的《<福建省屬國有林場改革實施方案>和<福建省縣屬國有林場改革指導意見>的通知》閩委發〔2016〕7號文件精神，要求地方政府要維護國有經營區的穩定，調處林權糾紛，積極穩妥解決爭議，嚴厲打擊哄搶侵占蠶食國有林場經營區、阻擾正常生產經營活動的違法行為。據2016年8月22日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，主要目標之一為：“到2020年，試驗區建設取得重大進展……歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度基本建立……”。所以，化解林權糾紛，既是解決林區社會和諧的重要舉措，也是建立現代產權制度、推進生態文明建設的應有之義。為此，提出如下建議：

一是建立涉林政策評估的動態機制。林業分配政策是涉農惠農政策的一個重要組成部分，特別是林價款標準，事關林農切身利益和林區社會安定穩定，有關單位應該及時開展執法檢查和評估，適時出臺相應的政策標準，以呼應群眾的要求。

二是加強政策法規的宣傳引導。林業法規政策大多屬于部門規章及規范性文件，法律效力等級一般比較低，有關林權管理的規定又相對比較分散，社會認同度不高，有的專業性還比較強，甚至一些專業的法律工作者也感到比較陌生。所以，需要進一步加大宣傳力度，提高廣大干部群眾對林業法規特別是林權政策的了解認識，增強各方依法依規處理林權糾紛的意識。

三是建立林權糾紛調處的綜合機制。一方面林權糾紛往往發生在山頭野外，糾紛產生過程比較久，證據調取比較困難，案件本身具有一定的復雜性;另一方面林權糾紛主體往往涉及較多人數的群眾切身利益，有時還會與一些家族勢力糾結在一起，時有群體上訪現象發生，需要引起重視。此外，糾紛能否順利化解，往往需要進行利益調整，會涉及資金、法制等部門管理職能，需要多方協調。因此，林區的地方黨政領導及林業、司法等部門要高度重視林權糾紛，充分發揮黨政司及民間調解的力量，建立健全綜合性工作機制，加大調處工作力度，把大部分的糾紛消除在萌芽，化解在基層。要鼓勵林業主管部門、國有林場根據自身條件，加大對當地林區公益事業建設的支持，增加林區的和諧度和群眾的獲得感;對于確實無法調解化解的，要引導當事人通過仲裁、訴訟的法律途徑解決。對于不按政策反映問題、非法鬧訪的，要依法依規予以處理打擊，維護正常的林區社會秩序。

[參考文獻]

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