新型城鎮化背景下宅基地“三權分置”的功能及實現路徑

張靈姬

[摘要]宅基地“三權分置”是我國新一輪農村土地制度改革的重要內容，目的是在落實農村宅基地集體所有權、農戶資格權基礎上適度放活使用權，推進農村集體土地市場化，減少租值耗散，為農民融入城鎮化生活提供新的保障。論述了宅基地“三權分置”改革在新型城鎮化中的功能，并立足“三權分置”改革實踐中的農民宅基地流轉效益低下，產權權能拓展有限、立法缺位等現實困境，提出新型城鎮化進程中實現“三權分置”發展的保障路徑 。

[關鍵詞]城鎮化;農民;宅基地;功能

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A

前言

黨的十九大報告明確提出我國要走中國特色社會主義城鎮化道路。從整體概念上來說，新型城鎮化指以農業為主的傳統鄉村型社會向以非農產業為主的現代城市型社會轉變的過程。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》闡述了新型城鎮化的本質是要推進土地、人口、經濟、社會、生活等五方面資源要素從農村形態轉變為城鎮形態。一直以來，我國農民的住宅和土地是不可分割的，宅基地相關管理制度與農村土地制度改革緊密相連，緊跟城鎮化發展需求。改革開放初期，我國推行家庭聯產承包責任制，土地產權中的經營權從所有權中分離出來，促進了農村經濟城鎮化。2014年我國推進農村土地制度“三權分置”改革，分離出土地承包權和經營權，從制度層面根本性搞活土地流轉，農民在得到權益保障前提下加快向城市遷徙，促進城市二三產業發展，推進我國經濟城鎮化和人口城鎮化。鑒于農村土地制度“三權分置”改革經驗，宅基地“三權分置”改革同步啟動。中央在2015年選取了33個試點地區，開展集體建設用地入市、農村土地征收、宅基地管理制度這三項改革。2018年中央發布一號文件，明確宅基地“三權分置”改革方向。2019年全面實施閑置宅基地復墾試點、宅基地使用權登記頒證工作，從制度上保障閑置宅基地的盤活利用。據此可以看出，宅基地“三權分置”目的是在保障農民權益的同時，提高土地利用城鎮化、人口城鎮化、經濟城鎮化等五方面水平。

1 宅基地“三權分置”改革在新型城鎮化中的功能價值

自新中國成立70年以來，農村宅基地制度在公平分配住宅用地、推進用地節約集約、保障農民住有所居中發揮了基礎作用。然而，隨著我國城鎮化建設加快，城鄉二元結構的對立日益突出，宅基地制度存在的矛盾也更加明顯。“三權分置”改革作為解決當前宅基地問題的突破口，對我國推進土地、人口等城鎮化起著多效作用。

1.1 “三權分置”改革促進集體土地入市，提高土地城鎮化水平

宅基地“三權分置”在遵循集體所有、農民使用的原則上，在落實宅基地集體所有權、保障宅基地農民資格權基礎上，分離出宅基地使用權。明確了農村住宅用地可以通過租賃住房形式入市，改變了住宅土地僅有國有建設用地供應的局面。此舉在一定范圍內賦予了農村集體土地商業化性質，提高土地利用城鎮化水平，緩解農民工定居城市的住房壓力。從近幾年現實狀況來看，2016年農民工的租房比例為62%，購房比重不足3%，2018年外出農民工有能力購置住房的比例僅占1%，核心城市的房價已經讓農民工負擔不起。宅基地“三權分置”改革后，城市周邊宅基地流入租賃市場，農民在城市的住房問題得到進一步解決，農民落戶城市的意愿也會更加強烈，人口城鎮化水平可以得到進一步提高。

1.2 “三權分置”改革有助于刺激人口流動，提高經濟城鎮化水平

宅基地改革的目的之一就是保障農民資產權益、解放勞動力，讓農民從事效率更高的其他產業，促進農村人口向城市轉移。從實現途徑來說主要有兩個方面：一方面，農民可以通過利用宅基地使用權，流轉閑置農房，獲取一定收益，為融入城鎮化生活提供資金支持;另一方面，對于沒有融入城鎮的農民，在保障自身基本居住權益條件下，可以通過行使宅基地資格權，轉讓或者出租宅基地使用權，以此獲得收益、改善自身生活。宅基地改革會釋放勞動力的制度紅利，一旦企業用工需求得到補充，將有助于二三產業發展，促進城鄉產業結構調整，提升經濟城鎮化水平。

1.3 “三權分置”改革有助于資本回流，提高生活和社會城鎮化水平

宅基地“三權分置”改革實施后，農民利用宅基地進行出租、抵押、融資，大量閑置宅基地參與到租賃市場，充分結合鄉村旅游等載體，吸引更多社會資本參與鄉村建設，激發農民返鄉創新創業激情，破解“空心村”發展難題，推進農業農村現代化發展，提高農村產業轉移承接能力，宅基地“三權分置”為農村新型城鎮化建設提供了更多開發空間和社會資本，農民生活、農村社會形態逐漸向城市形態靠近，我國社會城鎮化、生活城鎮化水平會進一步提高。

2 新型城鎮化進程中“三權分置”改革的現實困境

2.1 農村宅基地法律制度有待完善，農民利益保障存在缺位

目前法律層面，我國對農村宅基地依然存在權益立法供給不足現象，在一定程度上無法保障“三權”規范運行。其中相關文獻和法律法規幾乎找不到對“資格權”概念和相關主體的描述，“資格權”在法律上的空白，使得《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出的“資格權”創設存在法理困境。同時衍生出來的抵押權等權益也未立法，《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》中又規定宅基地使用權不得用于抵押等，這使得宅基地“三權分置”改革在實踐中部分權益得不到有力的立法支持。

2.2 農村宅基地產權權能拓展有限，實際農房流轉效益低下

流轉過程中，在債務合同上升為法律關系，缺乏系統鑒定的環節，使用權出讓人和受讓人的合法權益無法得到全面保障，大部分農民因此存在不敢流轉心態。宅基地“三權分置”改革的目的之一是為了實現“讓人民獲得更多的財產性收入”的目的，但是考慮到農民存在因眼前利益不理性地行使“使用權”轉讓的行為，甚者可能為了將宅基地賣出理想價格而陷入生活困境的情況，這樣宅基地就失去了社會保障功能。

2.3 宅基地制度缺乏退出機制，整體性開發存在難點

十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議提出，宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發點，不能把農民在城市落戶與退出宅基地使用權捆綁起來。農民作為宅基地的權利主體，有權退出宅基地使用，并理應獲得相應的補償。但是目前宅基地退出補償機制尚未完全建立，安置房補償標準、資金補償方式等多種退出形式并未有成文規定和合理定式。這在一定程度上抑制了農民出讓宅基地資源的積極性，也導致村集體土地入市無法得到統一性、集中性開發，散亂無序的出讓對新型城鎮化建設來說，無法為產業集約發展提供足夠大的保障。

3 新型城鎮化進程中實現“三權分置”發展的保障路徑

3.1 加強配套法律法規對宅基地改革的支持，優化產權權能運行環境

法律法規中與宅基地“三權分置”改革相矛盾的地方應該予以合理修正，確保改革擁有堅實的法律保障。尤其是33個宅基地“三權分置”改革試點經驗應通過梳理以法律的形式固定下來，確保宅基地“三權分置”改革與《物權法》《土地管理法》等法律法規保持協調統一。建議加快完善《土地承包法》《物權法》，制定出臺《農村集體經濟組織成員資格法》，在依照法定程序經本集體成員決定方式基礎上，強化立法的基礎向導作用，避免因“一村一策”引起的差異化矛盾。明晰“資格權”的法律定義，清晰劃定所有權、資格權、使用權，加快創設“資格權”，賦予宅基地合規的抵押貸款權利。

3.2 強化宅基地產權賦權，提高宅基地有效利用率

協調統籌“處分方”與“受益方”的關系，適度拓寬農民對宅基地的處分權和村集體對宅基地的區域規劃權、管理權、建設權，即村集體有權根據村鎮建設需求和布局，控制宅基地面積總量、按規分配宅基地建設區域，引導農民集約利用建設土地、集中建房、規范建設，強化對“一戶多宅”“無產權房”的增量管控，切實將處分權與管理權協調起來。同時明確受益方利益，保障農民、經營者、集體三者權益。積極探索農戶與村集體之間的利益分配比例，為集體經濟資本累積提供基礎，保障開發建設后勁。

3.3 探索宅基地退出機制，夯實新型城鎮化建設基礎

目前在經過多輪土地整理后，我國經營性建設用地十分匱乏，急需通過構建宅基地退出機制提高土地利用率。重點分類探索征地補償、社會保險及就業補償等多種宅基地退出方式，同時引導宅基地退出與農村經營性建設用地增加相互對接，緩解農村產業發展用地需求。借鑒浙江象山經驗，在“使用權”流轉過程中加入由縣國土資源局、鄉政府、村民、企業構成的鑒定辦證程序，結合土地征收區片價、增減掛鉤結余指標調劑費等確定補償標準，有償推進宅基地退出機制。以加大保障，提高宅基地“使用權”流轉率，增強村民將宅基地委托給村集體集中開發的信心。同時讓宅基地資源有效對接周邊城市住房需求，鼓勵退出的農村宅基地通過集體開發，參與市場租賃住房運營，形成以農村宅基地退出改善城市住房結構的模式。

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