立法質量視閾下的中國農村環境法律規范檢視及完善

傅晶晶 樊夢云

[摘要]建設美麗鄉村，需堅持立法先行。但是目前農村環境污染法律規制存在著諸多問題。立足于立法質量的理論、結合實證研究對我國農村環境保護立法進行檢梳，發現我國農村環境保護立法存在著有效性不著、效率性匱乏、操作性不強的問題。鑒于此，提出綜合運用環境規制工具并制定相關技術標準來提高立法質量的建議。

[關鍵詞]立法質量;農村環境法律;環境規制工具

[中圖分類號]X32;D922.68[文獻標識碼]A

在黨和政府的共同努力下，我國農村法治建設已經取得了一定成就，但涵攝于農村環境治理的應然，仍存在諸多未決之事。良法是實現美麗農村建設的控扼之要。而當下“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好，管用不管用，能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調法治，越是要提高立法質量。”鑒于此，對我國既有的農村環境法律的立法質量展開探討十分必要。

1 立法質量概念及標準的界定

研究的起點在于厘清立法質量的相關概念。涉及立法質量及其標準的問題，國內外學者有不同的認知和主張。究其原因是立法質量本身是一個復雜的法哲學問題，根據具體法律的功能和目的，在特定歷史、政治和社會背景下會發生變化。申言之，首先，關于何謂立法質量，學界目前尚無定論。歐盟自1990年開始提出立法質量，但直至今日，歐盟數國也并未統一立法質量的定義而是通過歸納總結立法質量的共同特征來具象立法質量的內容。我國自2000年開始提及立法質量這一概念，對立法質量概念的界定有以下幾個主流觀點：周旺生認為“經過近20年的發展，從中央到地方，法的數量已著實可觀。此時提出立法質量問題，其直接含義無疑是指在注意數量和速度的同時，也要注意立法的優劣程度。”韓大元分析立法質量的含義時從質和量兩方面加以理解：“把這個詞分解來看，‘立法質量包括兩個方面，一個是質，一個是量。王稱心認為：“立法質量指立法主體依據法定權限和程序制定，認可或修改的法律的優劣程度”。

其次，涉及立法質量的標準界定問題。國外學者Vanterpool指出立法質量應具有兩個維度：第一個涉及法律實質的質量，或代表立法政策的準確性，第二是法律形式的質量和可理解性。學者Xanthaki認為，立法的普遍定性目標是有效性，而有效性是由立法的規制效力程度決定的。歐盟在2000年提出了立法質量的七項核心要素：必要性、比例性、輔助性、透明性、可問責性、可訪問性、簡潔性。荷蘭司法部提出了立法質量的概念框架：合法性、有效性和效率性、輔助性和比例性、可行性和可執行性、與其他法規的協調性、簡潔性，清晰性和可訪問性。20世紀60年代，美國提出立法質量的標準為：公平性、環境性、經濟性、效率性、有效性。國內宋方青教授認為立法質量的判斷標準應涵括：價值性、合法性、科學性、融貫性以及技術性。

結合國內外立法質量的概念及標準，本文認為，立法質量是立法程序和文本的優劣程度。中國立法質量的標準可以從實質和形式兩個維度來考慮。

1.1 立法質量標準的形式內涵

首先，法律規范應該具有合法性。“合法性”源自拉丁文“Legitimus”，意指“合法律性”、“合理”、“正當”。在中文中，它也有多種用法，就對象而言歸納起來有兩種：“其一是針對個人的行為而言，指的是合乎法律的規定;其二是針對某種公共權力或政治秩序而言，指的是它的正當性、權威性和實際有效性”。其次，法律規范應該具有合理性。“立法能夠根據社會發展的需要和規律，運用立法活動的規律、經驗和智慧，對社會各種利益進行公平的分配，最終實現人民的權益，推進社會正義，保障人權”。再次，法律體系中的各類法律規范具有協調性。“法律體系是一個和諧統一的整體，要避免法律規范相互之間，行政法規、規章與法律規范之間，地方性法規、規章與法律規范之間，法律解釋與法律規范之間的矛盾”。最后，法的生命在于實施，把“書本上的法”轉換為“行動中的法”則需要法律規范清晰易懂可操作。“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。不管是法律法規的‘針對性還是‘可執行性，其所指都是操作性問題。”“可操作性”是法律、法規和規章應該具備的基本條件。

1.2 立法質量標準的實質內涵

首先，立法內容符合價值標準。“法律應當并反映公平、正義、效率、有效等最基本的社會價值取向”。并且根據我國國情和立法經驗，我國立法應當遵循“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放”的指導思想。

其次，立法內容符合效用標準。法律制度在多大程度上能實現立法目的，其反映了法律的最終實現效果 。尤廣輝、時延安認為：“法的有效性，是指國家制定或者認可的法律能夠在現實中被有效遵守、執行、適用，及其立法時所遵循的基本精神能夠被實現的特征。”傅晶晶認為：“法的實效性指標主要考察法律制度在多大程度上能實現立法目的，其反映了法律的最終實現效果。法的實效性指標首先要求法律具有明晰的立法目的。其次，法的實效性指標要求法律制度安排翔實具體，具有可操作性。”

最后，立法內容應當符合效率標準。首先，效率（效益）是指以盡可能小的成本獲得盡可能大的收益，即實現資源的優化配置。雖然這種思路古已有之，但是把它作為法的目的性價值來突出強調，則是現代西方經濟學對法學的影響的產物。在19世紀邊沁開創的功利主義哲學中，已開始強調法律的目的在于實現最大多數人的最大幸福，之后這一觀念又被密爾、耶林、龐德等強調。20世紀后期興起的經濟分析法學（法經濟學），則將此推向極致。效率是法最主要的目的。把效率作為法律或公共政策的價值目標，首先面臨的一個問題就是如何對之進行判斷、衡量。對于效率的衡量標準，西方經濟學曾經出現三種主要的標準：第一種是“社會財富最大化”，第二種是“社會總效用最大化”，第三種是“帕累托最優”以及“卡爾多-希克斯最優改進”。立法的效率性是通過計算立法成本和立法收益，達到以最低立法成本獲得最大立法收益的效果。立法的效率性要求在立法過程中引入“成本-效益分析法”。立法的成本效益評估是將經濟學方法應用于立法過程，預測立法方案可能產生的社會成本與社會收益，計算立法方案取得的凈收益，幫助立法決策者判斷法案是否正當的一種決策程序。美國最早運用這種立法評估方法，它首先發生在政府規章制定領域的規制影響分析制度，其后在OECD以及歐盟的推動下，西方許多國家建立了以成本效益分析作為法律規制影響主要分析方法的規制影響分析或評估制度。從各個國家的成本-效益評估效果來看，此法雖不能適用于所有法律的質量評估，但是在環境立法中，有其獨有的優勢。我國的環境立法以“命令-控制”型為主，缺乏“市場-激勵”型工具，多干預的后果是政府規制失靈。政府失靈可以分為兩大類：一是政府在追求全社會利益時，由于理解錯誤，把原來可以正常工作的市場機制扭曲，對環境產生外部性。二是政府或其官員謀求自身利益或某一利益集團利益，接受賄賂，官商勾結，包庇企業浪費資源破壞環境的行為。這方面最典型的行為就是尋租。在市場失靈和政府失靈的雙重夾擊下，中國環境狀況雖在小幅度的好轉，卻是耗費了大量的社會資源的。這就不得不呼吁立法者重視環境立法的“成本-效益”分析了。

綜上所述，本文認為我國的立法應當符合如下質量標準：形式上的合法性、合理性、可協調性;實質上的有效性、效率性、可操作性。

2 中國農村環境法律制度的立法質量評估

結合立法質量標準和立法現狀，筆者發現我國農村環境立法質量有效性不著、效率性匱乏、操作性不強。

2.1 有效性不著

我國在治理農村面源污染方面已經相繼出臺了《農業法》、《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《農藥管理條例》、《水污染防治法》、《土壤污染防治法》等法律，然而通過對2006～2016年的《中國環境年鑒》進行分析，我們發現雖然目前針對農用化肥、農膜、農藥有相關法律進行規制，但是化肥使用量和農膜使用量依舊呈升上升態勢（見圖1、圖2）;雖然農藥使用量在2011年開始呈下降態勢，但是年使用量基數依舊很大（見圖3）。目前尚存的未解決的農村環境污染問題，足以說明我國的農村環境規制還是存在諸多的問題。

2.2 效率性匱乏

根據規制理論，立法效率性需要對立法進行“成本-效益”分析，首先評估是否有必要出臺法律進行污染規制，其次評估選擇什么樣的法律制度安排以規制不同的污染源。然而受傳統立法思想的影響，這種分析方法在我國立法活動中罕有被采用，并未實際運用到農村環境立法活動中。效率性指標要求在面對各種可供選擇的制度安排時，應當選擇“最大凈利益”制度。在選擇不同的規制工具的時，針對不同污染進行不同的規制工具的選擇。然而，現在的農村環境法律規制都是“命令-控制”型工具，即環境標準、許可證制度、強制性技術等，并未使用“市場激勵”型工具，即產品稅、押金-退還制度等。

2.3 操作性不強

通過對既存的農村環境保護法律的檢梳發現，其條文大部分是原則性、籠統性的。例如《大氣污染防治法》第七十六條的規定：“各級人民政府及其農業行政等有關部門應當鼓勵和支持采用先進適用技術，對秸稈、落葉等進行肥料化、飼料化、能源化、工業原料化、食用菌基料化等綜合利用，加大對秸稈還田、收集一體化農業機械的財政補貼力度。縣級人民政府應當組織建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務體系，采用財政補貼等措施支持農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、企業等開展秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務。”但具體技術標準是什么，補貼力度有多大？——缺乏細節設計，導致條文適用模糊，可操作性不強。對中國涉及農村環境保護的法律進行審視，雖然有些省份在呼吁制定專門給的農村環境保護的地方性法規，但是大都還處于倡議階段，具體法規或條例的缺失嚴重制掣了農村環境法律的可操作性。

此外，中國農村環境執法機構資源匱乏。據《中國環境年鑒》的不完全統計，全國鄉鎮環保執法機構只占全國環保系統的近20%（見圖4），全國鄉鎮環保人員占全國環保系統人員總數的百分比不超過0.08%（見圖5）。在地域廣袤、服務半徑大的農村區域，如此之少的機構和人員如何能夠對農村環境保護工作實施進行有效監管？

總數對比情況

3 提升我國農村環境法律法規立法質量的具體路徑

3.1 提高農村環境立法的有效性

農村環境立法的有效性首先需要明確農村環境立法目的——保護農村環境，改善農民人居環境，實現鄉村振興戰略，促進農村經濟循環發展。故而需要在逐步健全農村環境保護法律體系的進程中明確農村環境立法的目的。其次，根據各地方實際情況，設計出合法合理可執行的地方性法規。

3.2 提高農村環境立法的效率性

首先，需要轉變立法思想，在農村環境立法中，貫穿“成本-效益”分析方法：立法前需要考慮立法成本，是否需要出臺相關法律進行規制。其次，綜合使用多種環境規制工具，將“命令-控制”型工具和“經濟激勵”型工具、“自愿性”工具相結合，形成智慧規制，激發環境保護聯合會等社會組織和基層農村自治組織的治理積極性，形成“多元共治”機制，從而提升法律實施的效率性。

3.3 增強農村環境立法的可操作性

對可操作性可做一分為二的理解，即守法上的可操作性和執法上的可執行性。針對守法上的可操作性，建議借鑒國外經驗，根據農村環境污染的特征制定具有實踐性的技術標準;針對執法上的可執行性，建議在現有的環境保護法律體系下，增立《農村環境保護條例》，并明確執法主體、執法范圍與相關救濟程序，確保基層執法部門有法可依、高效執法、便民執法。

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