農民分化視角下土地流轉治理機制的探索

胡宇婷 張麗瑩 劉文婧 王奕博

[摘要]土地流轉是現階段農村經濟發展的客觀要求，有利于優化配置土地資源、促進農村經濟持續穩定發展。天津市在開展土地流轉工作的過程中取得了良好成效，同樣也遇到了困境。采用實地走訪與深度訪談相結合的方法，分別對天津市農委和靜海區良王莊鄉羅閣莊村進行調查，發現制約土地流轉進一步推進的因素如農業補助不足、社會保障制度不完善等問題，并基于農民分化視角，探尋不同類型農戶的關注點和對現行流轉機制的看法和建議，結合調研結果與理論分析從農業補助和流轉用地等方面提出相應對策。

[關鍵詞]土地流轉;農民分化

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A

1 引言

2018年10月29號，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改《農村土地承包法》的決定。此次修改主要就是為了將農村土地實行“三權分置”的制度法制化，以更有效地保障農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益，促進現代農業發展。本文基于天津市的實踐調查，發現天津市土地流轉存在的問題，為天津市更好推進土地流轉工作提出建議。

2 調研設計與結果分析

2.1 調研方法與案例選擇

本文主要采用深入訪談的方法，將實地調研與文獻梳理得到的資料相結合，合理分析提出針對性建議。采訪天津市農委工作人員，了解到天津市土地流轉總體情況和現行土地流轉治理機制存在的問題。又深入天津市靜海區良王莊鄉羅閣莊村對典型農戶進行深入訪談。

為了了解影響農戶參與土地承包經營權流轉的原因，了解農民分化背景下不同類型農戶的關注點，我們設計了深訪問卷，如表1所示。

2.1.1 天津市基本情況。天津市作為糧食主銷區，響應中央號召，土地確權任務基本完成，統一的土地承包經營權信息應用平臺已經全面建成，實現了登記數據的市級交匯;完成了區、鎮、村三級登記檔案的收集、整理、歸檔等工作，基本環節已經得到確立。

2.1.2 天津市靜海區良王莊鄉羅閣莊村。良王莊鄉羅閣莊村全域面積400hm2，常住人口1350人，村內主要產業是農業和林果種植。自上世紀70年代開始種植梨樹，梨果生產如今已成為該村的主導產業，果樹面積達到200hm2。

羅閣莊村的土地流轉情況在天津市頗具典型性。在城鎮化進程與農民分化的趨勢下，越來越多的年輕勞動力進入企業工作，更多的依靠非農收入謀生，農業更多成為一種副業，而留在農村的勞動力則年齡偏大，在農業生產方面受到體力、知識等方面的限制，于是出現土地閑置、生產效益低下等情況。目前羅閣莊村土地流轉率為25%～30%，土地流轉形式主要包括個體流轉、合作社流轉兩種形式，另外還有部分土地被國家儲備林建設項目征用，與農民簽訂10年土地流轉合同。個人流轉、合作社流轉等方式解決了土地閑置的問題，促使土地集約化經營。

2.2 深訪結果

2.2.1 不同類型農戶關注的問題。我們對不同類型的農戶進行了深訪調查，結果如表2和表3所示。

2.2.2 制約農地流轉的因素。（1）土地流轉定價。據了解，靜海區土地流轉價格大約為33元/hm2，靜海西部地區可達到53元/hm2的水平，而中部地區則價格較低甚至20元/hm2。土地流轉價格較低導致部分農民的土地流轉熱情不高，更傾向于自己耕種。目前我國尚未形成一套成熟健全的土地流轉定價機制，缺少可靠的獨立的第三方土地價格評估機構，難以取得被普遍認可的公允價格。

（2）規模化經營遇難題。在規模化經營方面主要存在四大問題。一是土地分散零碎，制約規模流轉。絕大多數經營者都希望土地能夠成規模、成方成片流轉，不希望出現插花地。但是土地實際流轉中，由于土地承包的分散性和農民流轉意見不統一，致使大部分進行流轉的土地都是分散零碎的，難以進行規模種植，管理起來難度大、成本高，降低了經營者進行土地流轉的意愿。二是合作社經營效益不高。農業合作社擁有自己獨特的經銷渠道，能實現規模化經營與銷售，但現實中也遇到了成本過高、銷量不理想的問題。比如果樹種植對果實的品質、農藥的使用都有較高的要求，提高了合作社的經營成本。三是技術與人才缺乏。土地的集約化、規模化、精細化經營離不開人才的帶領與技術的推動。知識水平較高的青年人、大學生往往愿意留在大城市從事非農工作，回到農村投入家鄉建設的意愿較低，合作社缺乏較高管理水平的人才，先進的技術理念無法得到轉化。四是抵押貸款融資難。合作社為了擴大生產經營，可能會有融資需求。雖然國家出臺了農村承包經營權抵押貸款的相關政策，但現實情況是農民難以通過這種方式融資。在向銀行申請抵押貸款時，由于農業經營風險較大，信用較低，銀行往往惜貸。

（3）配套保障機制不健全。一是中介交易平臺不完善。盡管當前的土地流轉方式已經呈現出了多元化的特點，但是各地現有的流轉中，小規模、村莊內、分散經營農戶之間的非正規流轉居多。往往是農村中掌握較多信息的人來扮演中介角色，多為熟人流轉。部分農民由于較難接受新事物，對中介交易平臺的了解與認同感不夠。二是配套設施用地的需求沒有得到滿足。配套設施用地指農業大戶、農業合作社等經營主體從事糧食生產所必需的配套設施用地，包括晾曬場、糧食烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具存放場所用地。國家規定設施用地不得占用基本農田，經營主體在流轉過程中沒有配套的設施用地，機械等設施無處安放。

3 結論與建議

3.1 實施農業補貼政策

對于部分傳統純農更傾向于保留原始的農業經營格局，可以制定激勵制度和優惠減免制度，比如通過每hm2地給予一定的流轉補貼，從而激發流轉意愿較低的農戶的積極性。

3.2 建立健全兼農培訓和非農培訓制度

在農民正快速分化的新形勢下，大量農村剩余勞動力向城鎮轉移，純農越來越少，兼農作為具有流轉意愿較強的主力軍，礙于農村教育水平普遍較低，并不能高效的進行土地流轉，因此加強對兼農的培訓是很有必要的。

3.3 預留適當的設施流轉用地

從想要流入更多土地的專業經營大戶和新型職業農民的角度來說，想要實現規模經濟，但由于基本農田不允許有生產設施，并且辦理手續復雜而沒有辦法預留適當的設施流轉用地，這是制約土地流轉的最重要的原因之一。應當簡化其辦理手續，或提出相應高度的戰略規劃，完善同步運行的綜合性法律法規，從而促進農戶的土地流轉范圍。

3.4 積極有效地完善現有土地中介組織

目前我市土地制度改革推進不夠深化，產權交易中心剛剛建立且不夠完善，土地流轉大多是農民的自發行為，主要以個人形式進行。應制定相應的政策加強中介機構的推動力量，依據基層政府擴大農業合作社等中間機構的范圍效應，打造特色農業品牌。著力提升多樣化的土地流轉平臺，將市場信息、市場監管、咨詢評估和服務保障各個環節銜接在一起，從而充分發揮中介組織管理服務職能。

[參考文獻]

[1] 曹建華，王紅英，黃小梅.農村土地流轉的供求意愿及其流轉效率的評價研究 [J].中國土地科學，2007（5）：54-60.

[2] 曹春云.土地流轉制約因素分析[J].合作經濟與科技，2010（15）：10-12.

[3] 丁秋菊.我國農村土地承包經營權流轉中的問題及對策[J].資源與產業，2006（3）：30-32.

[4] 周銘基，程強`然，段進東.試析農村土地流轉成因及意義[J]資源論壇，2003（8）：8-9.

[5] 馮炳英.農村土地流轉的績效與發展對策[J].農業經濟，2004（4）：24-25.

[6] 徐旭，蔣文華，應風其.我國農村土地流轉的動因分析[J].管理世界，2002（9）：144-145.