農村閑置宅基地旅游化利用存在的問題及對策

胡芬 鄭立娟

[摘要]鄉村振興背景下，農村閑置宅基地所產生的農民財產性收入受損、人地矛盾激化、生態和社會等問題凸顯，亟待解決。從閑置宅基地旅游化利用的視角出發，分析出現有旅游化利用中存在著旅游用地流轉不暢、信息流通受阻、改建利用較難等問題，從宏觀層面上提出未來閑置宅基地的旅游化利用可以從探索設立旅游用地專項標準、構建共享平臺、注重規劃管理、完善利益協調等方面開展相關工作，以期為農村地區土地經濟的有效發展提供幫助。

[關鍵詞]農村閑置宅基地;旅游化;問題

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A

近年來，隨著城鎮化進程的加快，大量農村勞動力涌入城市，導致農村閑置宅基地的數量不斷增加，而城市居民對于“鄉村田園式”生活的需求愈發旺盛，刺激了農村宅基地的迅速升值。面對這一矛盾，中共十九大工作報告提出的鄉村振興戰略中明確指出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權的三權分置。同時鼓勵發展鄉村共享經濟、創意農業、特色文化產業。”結合城鎮化快速發展的背景下農村大量閑置宅基地出現的新變化，未來對于閑置宅基地的多樣化利用勢在必行。這里所指的閑置宅基地包括以下幾種：一是未被任何形式利用的宅基地;二是超出當地規定標準的宅基地，即超標宅基地;三是宅基地上建筑物或構筑物的閑置等。而閑置宅基地的旅游化利用是指農戶通過自主經營或流轉的方式，將閑置宅基地進行整理、規劃、改建等工作，借助發展旅游經濟進一步挖掘出閑置宅基地潛在價值的過程。本文正是從閑置宅基地旅游化利用這一視角出發，探索對農村閑置宅基地的整理及再次開發利用的方式方法，使其獲得除住宅保障功能以外的更高經濟效益和財產價值。

1 我國農村閑置宅基地現狀

1.1 農村閑置宅基地數量不斷增多，空間分布城鄉差異較大

目前關于我國農村閑置宅基地的具體情況，并沒有官方的綜合統計數據。宋偉（2008）提出可以通過近幾年我國農村居民人均居住面積和外出務工人員的數量變化上推測出我國農村閑置宅基地的大概規模。

從圖1可以看出，隨著時間的變化我國農村居民的人均居住面積在不斷增加，在圖2中，農村外出務工人員的數量不管同比還是環比也是逐年增加的。因此，隨著農村居民的住宅面積及外出務工人員數量的增加，可以推斷出由此而產生的閑置宅基地的數量是在不斷增多的。中國土地勘測規劃院地政研究所2004年對四川省雙流縣中和鎮新民、朝陽、化龍三個村的調查發現閑置宅基地占宅基地總面積的14%。李劍閣（2008）通過調研全國不同省份2000多個村莊推測我國農村閑置宅基地的比例約為10%以上，張正河等（2014）研究指出農村閑置宅基地約為10%～15%。綜合以上數據，可大概推測出我國農村閑置宅基地平均約占宅基地面積的15%。

從空間分布上分析，我國沿海經濟發展較快的城市對農村外出務工人員吸引力大，因此其周邊的宅基地閑置較少。相對而言，西北地區經濟發展較慢、人口流動較大、交通不太便利等導致閑置宅基地就比較嚴重。總的來看，閑置宅基地的分布呈現出以東南部城市為輻射中心，從中心到周邊越來越多的趨勢。

1.2 對閑置宅基地多元化利用開始探索，旅游化利用成為重要方式之一

針對數量不斷增多、規模逐步擴大的閑置宅基地，必須要加強對其的管理及優化利用。現有的對閑置宅基地的整理開發方式主要有成都的“聯建”模式、天津的“以宅基地換房”模式、重慶的“雙交換”模式以及浙江的“聯眾”模式。

由表1可以看出，現有的開發模式中，不管是以宅基地換房還是換取相應的社會保障，都是對閑置的宅基地采取有償退出的機制，以保證對農村閑置宅基地利用率提高的同時，農民可以享受到切實的收益。將各種模式進行對比后也不難發現，前三種模式都是對閑置的宅基地進行“置換”，不論是換取小城鎮或城市住房，還是換取社會保障，置換后閑置的宅基地統一由國家管理，出于經濟或生態的角度進行整理開發。但這種整理方式需要國家前期投入大量的資金，而且能夠見到收益的時間也比較長，在市場經濟下，難以取得最佳的效果。

在鄉村振興和多業態融合發展的大背景下，近幾年發展的如火如荼的鄉村旅游，在發展的過程中對于農村閑置宅基地的整理開發更為靈活。以“聯眾”模式為例，企業通過和村集體合作將農村閑置宅基地集中起來，結合當地自然特色，發展特色民宿、體驗式手工作坊、休閑農業園區、特色小鎮、田園康養等產業，既盤活了農村閑置土地，又推動了農村地區的經濟發展。類似還有北京近郊的休閑度假鄉村、浙江的“城鄉居”系列康養地產、海南的共享農場等閑置土地旅游化利用試點都取得了一定的成效。首先，這些將閑置土地旅游化利用的項目充分發揮了旅游附加值高的特點，切實提升的農民的收入。其次通過創造一批新的就業崗位，吸引了農村地區的人才回流，對于農村“三留守”問題起到了一定的緩解作用。最后，對于閑置土地的綜合整治和集中治理，不僅提高了農村土地集約利用率，也對美麗鄉村的建設有一定的助益作用。

2 閑置宅基地旅游化利用中存在的問題

盡管農村閑置宅基地旅游化利用確實取得了一定的經濟、社會和生態效益，可不能忽視的是，隨著國家和地方層面針對旅游化利用研究出臺了新的辦法、細則并鼓勵實施了試點工程，但由于政策落實不到位、細則執行不徹底、試點管理不完善等因素，也導致閑置宅基地在旅游化利用的過程中出現了諸多問題。

2.1 閑置宅基地“三權”界定不明，旅游化利用流轉不暢

根據農村土地制度，村集體享有宅基地的所有權，農戶依法享有宅基地的使用權，即包括對宅基地占有、使用、收益的各項權利。而后我國針對農村宅基地閑置出現的問題進行了“三權分置”改革試點，在原來的基礎上提出了探索宅基地所有權、使用權、資格權的區分，以適度放活農戶宅基地資格權和房屋使用權。但目前我國宅基地用益物權并不完整，農民享有對宅基地的“占有權”和“使用權”，而“收益權”與現有法律相沖突，法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和市場交易的權利。這使得農民即使擁有對閑置宅基地的資格權，但由于“三權”權屬與法律之間存在沖突，在鄉村旅游發展的過程中，即使在規劃范圍內對閑置宅基地可進行改造建設公共基礎設施或者休閑文化場所，但由于權屬界定尚不明晰，使旅游化利用嚴重受阻。

2.2 閑置宅基地市場化平臺缺乏，旅游化利用的信息流通受限

近年來，隨著經濟的快速發展和人民生活水平的提升，對于鄉村旅游的需求愈發旺盛，農村宅基地的價值不斷提升，特別是城郊附近的宅基地價值激增。但由于市場化平臺的缺乏，一方面閑置宅基地大量存在，難以得到有效流轉和合理利用。另一方面即使將閑置宅基地的市場潛力進行挖掘發展鄉村旅游，例如湖南的共享農場和浙江的“城鄉居”等項目，的確在對閑置宅基地旅游化利用的過程中占有一定的市場，但由于共享平臺的缺乏，市場僅僅停留在當地，較遠距離的消費者難以得到有效信息，其它地區也難以學習到相關經驗。因此，市場化平臺的缺失，導致了閑置宅基地旅游化的發展地受到嚴重的地域限制。

2.3 閑置宅基地受觀念限制，旅游化改建利用較難

由于歷史遺留問題，現有農村在宅基地使用上存在大量的“一戶多宅”、“超面積住宅”等問題。國土資源部2012年度土地衛星照片執法情況報告顯示，我國農村宅基地違法用地2.26萬宗，面積高達5460hm2，占用耕地面積2200hm2，占違法用地總數的39.6%，占耕地面積的21.22%，同比2011年有明顯上升，表明農村宅基地閑置問題愈發嚴重。但是受傳統文化中“祖宅”、“風水”、“養老”等的影響，很多農戶即使把宅基地閑置也不愿意將閑置的宅基地在旅游化利用進行中通過改建創造一定的經濟價值。這也成為農村閑置宅基地整理開發中的一大阻力。

3 農村閑置宅基地旅游化利用對策

從當前閑置宅基地的發展趨勢來看，未來相當長一段時間內對于閑置宅基地的優化利用是農村土地工作的重點。盡管部分地區開始探索對閑置宅基地進行“旅游化”的發展以挖掘其潛在價值，但在探索的過程中由于法律制度、規劃管理、利益驅動以及傳統文化等各方面因素，導致對閑置宅基地旅游化利用遇到重重阻礙。因此，為破解現有宅基地管理利用難題，未來農村閑置宅基地的旅游化利用可以從以下幾方面著手。

3.1 設立農村閑置宅基地旅游化利用的專項用地標準

目前我國僅有《物權法》、《土地管理法》及《閑置土地管理辦法》等對農村宅基地進行界定，并沒有一項專門的法律法規針對農村閑置宅基地的管理利用做出規定，這也是我國農村“土地確權”和“三權分置”工作進展緩慢的重要原因。未來我國土管各部門可聯合探索設立《農村宅基地管理辦法》，對閑置宅基地的面積、可否優化利用、優化利用方式等做出明確規定。對發展特色民宿或農家樂，需要對原有閑置宅基地進行改建的，改建后的面積不得超出原有面積;通過整合閑置宅基地發展主題度假村、特色小鎮，相關的游憩用地、景觀用地、公共基礎設施用地也需有相應的標準，在最大程度保證村內生態環境的基礎上，發揮出閑置宅基地的潛在價值。

3.2 構建農村閑置宅基地旅游化利用的共享平臺

對于農村閑置宅基地旅游化利用的前提是必須掌握閑置宅基地的數量、分布等特征，但現階段由于市場化平臺的缺乏，我國閑置宅基地的情況是非常不明晰的。因此，在當今網絡化時代，對農村地區土地利用方面進行網絡化平臺的構建是迫在眉睫的。通過農村閑置宅基地共享平臺的搭建，實時發布不同農村地區閑置宅基地的數量、分布特征、旅游化利用等數據，政府部門可以掌握到農村土地的最新動態，調整相關政策;旅游企業既可從已有的旅游項目中積累經驗，又能選擇未開發的閑置宅基地發展適宜項目;平臺用戶也可從平臺上搜索到自身需要的信息。總之，借助網絡化的共享平臺，才能讓有關農村閑置宅基地的信息真正流通起來，旅游化利用的效能最大程度的發揮出來。

3.3 注重對農村閑置宅基地旅游化利用的規劃管理

鄉村振興背景下，要求農村地區的發展需規劃先行，這在農村閑置宅基地旅游化利用中也是十分必要的。從早期川渝地區“農家樂”的突然興起，到如今“農家樂”的遍地生花，從最初的觀賞式手工作坊，到大量的參與式制作體驗，大部分地區的旅游項目都是按照類似的“體例”模仿式發展，導致同質化問題十分嚴重。因此，未來在農村閑置宅基地旅游化利用的過程中，政府及其主管部門、旅游企業需齊心協力編制規劃，按規進行。引導分散化的經營模式向聚合方向發展，通過科學規劃，從飲食文化、建筑特色、休閑配套等各方面考量，力爭達到“一店一特色，一村一集群”的規模效應。

3.4 持續完善農村閑置宅基地旅游化利用的利益協調機制

農村宅基地本是農村居民以集體成員身份獲得的一種住宅保障，雖然現在住宅保障需求逐漸弱化引發的閑置帶來了諸多問題，但是農民根深蒂固的傳統思想仍然很難改變。因此，只有通過創造有利可圖的生產機會，才能最大程度的調動農民參與閑置宅基地開發利用的生產積極性。以閑置宅基地的旅游化利用來分析，鼓勵村民參與到旅游開發的過程中，由農民享受到一定的開發收益，才是閑置宅基地能真正優化利用的前提。此外，通過建立公平合理的利益協調、共享機制，村集體可在一定程度上提取前期開發費用，以及后期的公共服務及基礎設施的維護費用，以此保持對閑置宅基地開發的可持續性利用。

4 結語

我國作為一個農業大國，土地是農民安身立命的根本。而目前農村閑置宅基地的比例和規模已經非常嚴重，造成了農民財產性收入受損、土地資源的浪費甚至危及到我國耕地紅線和糧食安全。盡管部分地區已經開始探索對閑置宅基地的“旅游化”利用，但法律權屬的沖突、市場流轉的限制以及思想文化的束縛等因素，導致閑置宅基地的旅游化利用困難重重。因此，未來針對農村不同宅基地的閑置情況，必須要采取靈活多樣的方式，從政策、法律、經濟、文化等各個層面出發，為閑置宅基地的旅游化利用做好準備工作，使“閑”的宅基地真正“活”起來。

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