我國土地征收補償標準實證差異與完善進路＊

方 澗

浙江工商大學法學院講師

土地征收補償標準的變革是我國土地征收制度改革的重點，通過實證分析發現，產值倍數法除卻北京、上海、浙江等發達地區以及西藏、青海等年產值較低的地區之外，基本能使當地農民“生活水平不降低，長遠生計有保障”，但與高昂的土地出讓金相比，失地農民產生了極大的心理落差。“區片綜合地價”盡管考慮了更多因素，提高了補償標準，但本質上仍舊是“政府指導價”，補償價格仍然不足土地出讓金價格的1/10。改革的方向在于引入土地發展權與最高最優使用規則，將規劃允許范圍內的土地用途變更或者開發強度增加而帶來的增值收益配置給原土地權利人，并通過特別利益金或土地增值稅等進行二次調節。

一、問題的提出

“公共利益、正當法律程序、公正補償”被譽為土地征收領域的三大基本構成要件，其中“公正補償”又是當下土地征收制度改革的重點突破口。事實上，從傳統的土地原用途式的產值倍數法，到最新修改的《土地管理法》中提出的區片綜合地價，關于征收補償標準的探索從未停止，學界對這一問題的“混戰”也從未停歇。

就目前而言，學界達成的一個基本共識是我國長時間沿用的產值倍數法確實存在補償過低的弊病，但就我國應當采取何種補償標準卻形成了兩大陣營：一部分學者認為應當采取公平市場價值標準進行補償，建構“統一的城鄉建設用地市場”“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”；另一部分學者則提出區片綜合地價充分考慮了中國的實際，是當下最合理的補償標準。事實上，對這一問題的理論爭議并不能有力回應中央的改革目標與中國的現實。2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了修改《土地管理法》的決議，在土地征收補償領域，將黨中央提出的“生活水平不降低、長遠生計有保障”列入補償原則并最終確立了“區片綜合地價”補償標準。故此，本文欲以我國2014—2017年的征收補償數據為樣本探究如下三個問題：第一，傳統的“產值倍數法”是否能達到“原有生活水平不降低、長遠生計有保障”；第二，新《土地管理法》中提出的“區片綜合地價”的具體內涵以及與學界所呼吁的“公平市場價值”之間的差異；第三，如何在未來建構更為合理的補償標準。

二、產值倍數法的實證檢驗

（一）產值倍數法與中央目標之間的實證差距

在公平市場價值的補償體系中，大部分情況下都可以依據成熟的土地市場確定被征收不動產的非人格化“虛擬”交易價格。在美國，有時候因為類似的財產在市場上幾乎找不到同類或者土地為州政府所有而缺乏自由交易的功能，不動產的市場可比價就很難通過市場的可比銷售價進行確定。面對這種情況，通常會采用“重建成本法”或“收益方法”等手段確定被征收不動產的公平市場價值。由于我國特殊的土地制度，長久以來，集體土地無法直接進入土地一級市場進行交易和流通，因此也不存在集體土地的土地市場。從1953年的《中央人民政府政務院關于國家建設征用土地辦法》開始，我國就一直采用了一種叫“產值倍數法”的評估方法來計算補償額，區別只是在于倍數的不同。根據修改前的《土地管理法》：土地補償費為前三年平均年產值的6—10倍；安置補助費為前三年平均年產值的4—6倍；同時最高不得超過15倍，總和不得超過30倍。同時根據中央的意見，要求“征地補償安置必須以確保征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”。這一原則的表述其實已經十分接近公平市場價值的內涵：使之“在金錢上處于和財產沒有被征收時同樣的地位”。1Seaboard Air Line Ry. v. United States, 261 U.S. 299 (1923).

現在問題是：修改前的《土地管理法》所采用的“產值倍數法”是否真的能達到“確保征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”這一目標？

筆者根據2014—2017年各省的數據對這一問題進行了粗略的統計、推算和分析，嘗試回答在假定沒有通貨膨脹率的狀態下，土地征收補償安置款能在保持原有生活水平的情況下，維持一個農民多少年的生計？基本思路在于：以征收當年的人均生活消費支出作為保持生活水平的重要依據，同時計算出當地前三年的土地平均產值，以此推算不同補償倍數下維持生活的年限。經過對全國31個省份（不包含我國的香港、澳門和臺灣地區）和全國平均指標的測算，以求對“產值倍數法”作一個總體性的基本判斷。

具體統計和推算方法是以《中國統計年鑒》為數據來源，假定2017年為土地征收的時點，分別計算各省前三年（2014—2016年）土地平均年產值、2017年農村人均生活消費支出、2017年征地平均每征收1畝土地需安置的人口數，以及補償額能維持現有生活水平的年數。2需要說明的是，這是一個假想的模型，通貨膨脹率、農民因為變為城鎮人口后生活支出的增加等因素均沒有考慮在內。

（1）計算2014—2016年的平均年產值。計算方法為每一年的種植業產值除以相應年份的耕地面積，得到三組數據后累加除以3，算出平均值。（2）計算2017年的人均耕地面積。計算方法為2017年各省份的耕地面積除以2017年各省份農業人口數。（3）推算征收1畝土地需要安置的農業人口數。推算方法為1除以人均耕地數（也即人均耕地數的倒數）。（4）計算不同補償倍數下可以滿足生活的年限。具體計算方法為用平均年產值乘以相應的倍數（筆者選取了10倍、15倍或者30倍），并除以2017年的農村居民人均生活消費支出，得出相應的年限。根據上述推算方式，推算了全國31個省、直轄市和全國的平均指標（見表1）。

表1 不同產值倍數征地補償安置款對被征地農民生活保障能力

根據推算，當補償的倍數達到10時，可保障生活的年限在2.67—21.3年，全國的平均水平為10.51年；當補償的倍數達到15時，可保障生活的年限在4.01—31.95年，全國的平均水平為15.77年；當補償的倍數達到30時，可保障生活的年限在8.02—63.9年，全國的平均水平為31.53年。這意味著，在這一理想模型之下，若以30倍為補償標準，那么失地農民在不進行任何勞動的情況下得到的補償額，可以維持其目前生活水平的年限大多在25年以上。

基于這一分析框架可以發現，由于發達地區農村居民人均消費支出高，每征收1畝土地需要安置的農村人口較多，因此補償安置款可以維持其現有消費水平的年限普遍偏低。如北京市、上海市、浙江省等，即使在30倍的補償下，依舊僅能維持8年、9年和13年。而有些地區由于地區年產值較低，補償款所能維持的年限也偏低，如西藏、青海等，在30倍的補償下也僅能維持不到12年和16年。

但是就全國角度而言，數據所反映的一個基本情況是：在全國范圍內，原《土地管理法》所確立的“產值倍數法”在補償標準達到30倍時，除了個別省份的保障能力有限之外，絕大多數省份在理想狀態下能夠維持很長一段時間。因此，如果僅僅從理論和數據上進行一個簡單的推算，“產值倍數法”并沒有學者們所詬病的那么不濟，因為在理論上，缺乏土地交易市場的情況下，運用“產值倍數法”也是一種計算的手段，而實證數據也說明，在絕大多數情況下，產值倍數法確實能夠達到所謂的“生活水平不降低，長遠生計有保障”。但是我國土地征收的補償標準低下確實是一個不爭的事實，所以，一個難以回避的疑問是：產值倍數法的問題究竟出在哪里？為什么被征地的農民普遍感覺補償方式不公平？

（二）產值倍數法與失地農民之間的心理差距

“在學理上，土地征收補償法律關系有兩個端點：一端是‘被征收人的所失’（Loss to the Owner），另一端是‘征收人的所得’（Gain to the Taker）。”3靳相木、陳簫：《土地征收“公正補償”內涵及其實現——基于域外經驗與本土觀的比較》，載《農業經濟問題》2014年第2期。在我國的土地征收制度中，農民集體失去了對集體土地的所有權，而農民個人永久失去了相應集體土地的使用權，失去了集體土地作為農用地的價值；與此同時，政府通過征收卻獲得了被征收土地作為建設用地的價值。因此，客觀的產值倍數法與人均消費的比值確實是衡量補償是否公正的標準之一，但另一個重要的因素在于農民對“所失”“所得”以及兩者差額歸屬的認知。

（1）安置補償款與土地出讓價款差距懸殊，被征收人所失與征收人所得不成比例。依據表1可以測算出在以2017年為征收時間點的情況下，10倍、15倍和30倍時的畝均補償款。同時根據《2017中國國土資源統計年鑒》中統計的各省出讓面積和成交價款可以大致推算出每個省的畝均出讓價格，4需要說明的是，截止到筆者提交論文時，《2018中國國土資源統計年鑒》尚未出版，因此筆者使用的是《2017中國國土資源統計年鑒》中所記載的2016年時各省的土地出讓面積和價款數據。并可由此大致推算出單位面積的安置補償款和土地出讓價款之間的比重（見表2）。根據測算可知，從全國平均水平來看，畝均出讓金的價格在115萬元左右，其中上海、北京、浙江、廣東、江蘇為我國單位面積土地使用權出讓價格最高的省份（或直轄市），分別達到了1283.48萬元、851.77萬元、252.91萬元、242.22萬元、200.34萬元。在30倍補償的情況下，各省的安置補償款占土地出讓金價款的比重除了新疆、青海、寧夏之外，絕大部分都集中在10%以內，全國的平均水平為8.74%。可見，征地補償款和土地出讓金之間的差距極其懸殊，不僅在客觀上造成了極大的經濟不平等，同時也在內心形成了巨大落差。

（2）補償款與永久失去土地之間心理落差懸殊，被征收人的所得難以彌補永久之所失。直至今日，中國社會主要還是一個農業社會，大多數的老百姓仍然是農民。對于農民群體和農業社會來說，土地始終是最為重要的生產和生活要素，土地制度設置是農業社會制度的核心內容。5劉承韙：《產權與政治：中國農村土地制度變遷研究》，法律出版社2012年版，第1頁。中國人自古都有安土重遷的思想，土地不僅是安身立命的生活和生產資料，更是維系情感的精神寄托。因此，即使補償款足夠維持失地農民的長遠生計，但他們也因此永久失去了農地的使用權，失去了最為重要的生活來源和情感紐帶。

表2 補償安置款占土地出讓價格比重

三、區片綜合地價的實證檢驗

（一）區片綜合地價的內涵與方式

“公平市場”是一個“虛擬市場”，而“公平市場價值”是一個“虛擬價值”。“產值倍數法”的補償方式為我國立法所確認，但在長時間的實踐中屢遭詬病。隨著經濟的發展和農民維權意識、談判能力等的增強，沿海地區的城市早已逐漸突破傳統的以原用途為基礎的產值倍數法，轉為向區片綜合地價的方式過渡。最新修改的《土地管理法》以“區片綜合地價”替代了“產值倍數法”，將原第47條修改為第48條，指出在制定區片綜合地價之時，應當“綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每三年調整或者重新公布一次”。而在地方，比如浙江省政府，早在2002年即發布了《關于加強和改進土地征用工作的通知》（浙政發〔2002〕27號，以下簡稱《通知》），并在《通知》中提出土地征收區片綜合價格是根據城鎮建設征收農村集體土地的需要，由縣級人民政府依照被征收農地不同地段、土地利用類型、土地生產能力、人均耕地面積和經濟發展水平綜合劃定片區，進行土地價格評估，在充分聽取有關方面意見的基礎上，統一制定的每個土地征收補償區片的“綜合補償標準”。

可以說，與傳統單一的“原用途+產值倍數法”相比，“區片綜合地價”的估算方式似乎更為接近“公平市場價值”。在土地征收補償體系較為成熟的美國，當缺乏市場情形之時，諸如原始成本、重建成本、過去收益等方法都可以作為替代性手段幫助確定土地的公平市場價值。6See U.S. v. Toronto, Hamilton & Buffalo Nav. Co., 8 U.S. 396, 403 (1949).“區片綜合地價”在估算土地征收補償標準之時考量了大量與之相關的因素，甚至在一定程度上直接借鑒了“市場價值”的影響因素，同時在計算方法上，也采用了“農地價格因素修正法”“年產值倍數法”“收益還原法”“市場比較法”“剩余法”等手段，從上述表象初步觀察，“區片綜合地價”已經十分接近“公平市場價值”。那么現在的問題是：這些確定“區片綜合地價”的方式是否等同于“公平市場價值”？或者說，“區片綜合地價”的價值內涵和估算手段是否等同于“公平市場價值”？

從手段考察，“區片綜合地價”的確定主要有以下幾種方式：

（1）農地價格因素修正法。這種方式主要是以農地的價格為基礎，綜合考慮影響不同區片土地價格的因素，從而計算出一個修正系數，再加上社會保障價格。其計算公式為：“征地區片價格=區片農用地價格×期日修正系數+社會保障價格”。這種方式的優點在于綜合考量了影響價格的因素，但缺點也很明顯，對系數的量化十分困難，而且目前全國大量地方市縣沒有開展農用地定級評估工作，這種操作方式將耗費大量成本，也很難形成一套成熟而科學的計算邏輯。

（2）年產值倍數法。這種計算方式直接借鑒了原《土地管理法》中的產值倍數法。具體計算方式為：“征地區片價=土地年產值×（區片安置補償倍數+區片土地補償倍數）”。其中，土地年產值主要依據前三年的平均年產值確定；確定土地補償倍數和安置補助倍數的原則主要是從符合當地經濟水平和農民生產生活的需要出發，以不降低農民現有生活水平、使長遠生計有保障為出發點，在不足之時可向省級人民政府申請提高。這種測算方式簡單易操作，但是缺點也極其明顯，無法顯著體現地區差異，同時補償額較低。

（3）收益還原法。這種方式相對于上述兩種，最大的區別在于是按照對土地開發后的正常預期收益進行的評估，將土地用途轉化之后生成的價格也考量在內，這意味著在這一部分的計算中，也涵蓋了對土地增值收益損失的補償。但這種方式只適用于能夠產生收益的土地或建筑物的評估，最典型的就是房租。同時，因為不可確定的因素過多，在實際操作中也異常復雜，評估時難度較大。

（4）市場比較法。這種方式運用替代經濟學原理，以臨近區域的區片為對象，通過比對相鄰區域土地的征收補償標準、價格等來確定本區片的征收補償標準。其基本公式為：“征地區片價=征收日期修正×（補償費用-青苗及地上補償）×征收地類修正×（1+區位修正）×（1+征收情況修正）×（1+個別情況修正）”。在具體的估算過程中，主要包含了選擇征地案例、統一可比較內涵、在修正基礎上進行案例征收補償標準評估、計算征地區片價四個步驟。這一方法考慮到了土地的市場價格和征地雙方的利益，應當說具有一定的進步性，但同時也對土地市場的成熟度依賴較高，在目前我國土地市場發育不成熟的情況下，行政干預較強，短時間內尚不具備運用該方法測算征地補償價格的基礎。

（5）剩余法。剩余法是在評估開發完成后不動產正常交易價格的基礎上，扣除建筑物建造成本以及其他各項支出，以剩余價格來作為土地的評估價。其參照的基礎為國有建設用地開發后的價格，通常采用的是城鎮商業、住宅和工業用地的末級地的平均價格，通過一系列修正得到集體建設用地的價格。基本計算公式為：“征地區片價=集體建設用地價格-土地開發費-稅費”。其中稅包含耕地占用稅、耕地開墾費、征地管理費，而集體建設用地的價格則是由國有建設用地價格乘以修正系數獲得。該方式的優點在于充分考慮了土地用途轉換之后的增值收益，且將其與國有建設用地的價格直接聯系起來，使補償價格更加逼近“虛擬市場價格”，但同樣的，修正系數的確立成為極其復雜的過程。

上述幾種方式，無論是考慮到了土地用途轉換之后的增值收益，抑或只是在傳統的原有用途基礎之上提高了補償的標準，從表面觀察都提高了土地征收補償的標準，但是究其本質，仍舊是一種“政府指導價”，而非“市場價”。因為價格的參照和修正系數的確立依舊掌握在政府手中，而非由市場形成。事實上，在實踐中應當根據被征收財產的特點選擇不同的方式以達到“公平市場價值”，進行“公正補償”。在征收財產易于形成現實市場價格之時，優先以市場方法進行計算；而在難以形成客觀的市場環境之時，選擇合適的方式建構相對客觀的虛擬市場環境，確立補償的最終標準。7參見劉連泰、左迪：《征收法上按公平市場價值補償規則的白圭之玷——以美國法為例》，載《浙江社會科學》2013年第9期。然而在上述區片綜合地價的計算方法之中，一方面沒有盡可能地創造或者依賴現實的市場環境，另一方面所建構的虛擬交易環境也并未比照市場，在價格的形成中帶有濃重的政府干預和指導的因素。

由此可見，無論是從區片綜合地價的計算方式還是其反映的實質內涵而言，在理論上都與真正意義的“公平市場價值”具有本質區別。但是由于我國特殊的國情和土地制度，如果通過區片綜合地價的方式所形成的補償價格與“市場價格”相差無幾，那么在現階段我們也并不需要苛求概念上的比附性。即使是美國業已成熟的公平市場價值，也存在諸多弊端，沒有一個客觀的補償公式能放之四海而皆準。因此，除了理論上的剖析和比對之外，接下來要考察的是，在實證之下兩者是否趨同？

（二）區片綜合地價與市場價值的實證差異

根據對上述區片綜合地價測算方式的分析可知，剩余法是最接近市場價值的一種計算方式，因此筆者擬就河南省濟源市為樣本，統計在剩余法之下，區片綜合地價與產值倍數法、土地出讓金的市場價之間的關系。基本公式為：“征地區片價=集體建設用地價格-土地開發費-稅費”，其中，“集體建設用地價格=國有建設用地價格×修正系數”。

（1）集體建設用地價格的測算。在我國，集體建設用地因為無法在市場上交易，因此并未形成市場機制，其價格只能通過區位相當、用途同類的國有建設用地的價格乘以一定的修正系數估算。集體建設用地一般位于城鄉接合部，故而可采用國有建設用地中城鎮商業、住宅和工業用地的末級地的平均價格作為估算的基準價。在修正系數的確立中，采用典型例證法，在同一地區選擇多宗集體建設用地和國有建設用地租賃樣點，采用收益法測算并修正，并通過咨詢相關專家意見，確立相關系數（見表3）。

表3 濟源市集體建設用地價格修正系數

根據公開的數據，僅能獲得濟源市2013年1月1日商業用地、住宅用地和工業用地位于一級、二級、三級和四級片區的基準地價（見表4），因此要將其基準地價進行期日修正，估算其2016年1月1日的基準地價。對于濟源市的地價變動指數，尚缺相關檢測數據，但是大體上可用物價變動指數予以替代，即118%。因此，在2013年地價的基礎上，通過地價指數估算2016年的基準地價，再通過相應的修正系數，可以得出2016年濟源市一級、二級、三級和四級區片集體建設用地的價格。

表4 2013年濟源市國有建設用地基準地價單位：元/畝

（2）土地開發費的測算。土地開發費在濟源市采用各地“五通一平”的標準，參考濟源市2015年基準地價的土地開發程度費用標準，可知其開發費用約為每平方米90元，也即每畝60,000.3元。

（3）相關稅費的計算。稅費主要包含耕地占用稅、耕地開墾費和征地管理費三大類。其中，耕地占用稅以《耕地占用稅暫行條例實施細則》和《河南省財政廳關于調整耕地占用稅適用稅費有關問題的通知》（豫財辦農稅〔2008〕第10號文件）為根據確定，濟源市為24元/平方米，即16,000.1元/畝。相應的耕地開墾費為13元/平方米，即8666.7元/畝。征地管理費根據《河南省發展計劃委員會、財政廳關于貫徹〈國家計委、財政部關于全面整頓住房建設收費取消部分收費項目的通知〉的通知》，（豫計收費〔2001〕第1019號）收取2.8%的征地管理費，一級到四級用地分別收取2000元/畝、1553.3元/畝、1286.7元/畝、1093.3元/畝。

由此，根據上述公式，可以分別測算濟源市2016年一到四級土地的征地區片價（見表5）。

表5 濟源市2016年剩余法測算征地區片價格

根據測算的結果，與本省（河南省）2016年的平均土地出讓價以及產值倍數法等數據相比較可以發現，雖然與傳統的產值倍數法相比，區片綜合地價的補償標準總體上有所提高，但一級到四級區片的區片綜合地價分別僅占平均土地出讓價的10.21%、8.83%、8.56%和7.46%（見表6）。顯然，從實證數據測算，區片綜合地價與土地出讓時的市場價相差甚遠。區片綜合地價并非市場價值的真實反映，也并未建構起相對客觀的虛擬市場環境。

表6 2016年濟源市區片價與本省土地平均出讓價比重

四、集體土地征收補償中公平市場價值的適用面向

與國有土地上房屋征收補償的定價機制不同的是，集體土地征收補償的價格完全由政府決定，不存在價值評估程序。根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)和《土地管理法實施條例》的規定，集體土地征收的補償標準、地上附著物征收補償的標準均由省級人民政府直接定價。但是在地方，省級政府通常會將這一定價權下放給地市。如河南省政府于1993年頒布豫政〔1993〕150號文件，將定價權下放至設區的省轄市人民政府。因此在河南省，集體土地上房屋的價格通常由設區的省轄市制定青苗及地上附著物補償標準，并依據制定的標準直接確定被征收不動產的補償價格，而不存在評估機構的獨立評估程序。

而城市近郊的土地，根據《中共中央紀委辦公廳、監察部辦公廳關于加強監督檢查 進一步規范征地拆遷行為的通知》（中紀辦發〔2011〕8號）的規定，在《土地管理法》等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷要參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執行，因此在征收補償之時，會與國有土地上不動產征收一樣進行價值評估。

但是除卻少量城市近郊的集體土地之外，大部分集體土地的征收與補償主要分為三個階段：（1）批前程序，主要進行聽證、告知和確認。行政機關在這一過程中要舉行聽證，告知被征地人具體的征地目的、規劃方案等，同時勘測地界、清點附著物，并進行確認。（2）報批程序，確認之后，逐級上報有批準權的人民政府。（3）“兩公告一登記”程序。“兩公告一登記”是指：①征收土地公告，其發布主體為市、縣人民政府；②征地補償、安置方案公告，其發布主體為市、縣國土資源部門，征地的價值由政府確定，不存在市場化的估價程序；③補償登記。如果對補償、安置方案沒異議，則進行補償登記；若對補償、安置方案存在異議，則由國土部門會同人力資源、農業等相關部門調整補償、安置方案，重新報人民政府批準。8參見《土地管理法實施條例》第25條。可見，就整個征收補償的過程而言，實行的是一種政府定價，而不是市場定價，更無法反映最高最優原則下真實的市場價值。正如前文所言，盡管《土地管理法》在修改過程中引入了“區片綜合地價”以替代原有的“產值倍數法”，但其本質依舊是政府定價，而且根據筆者的測算，“區片綜合地價”與“市場價”依舊存在不小的差距。因此，可以從以下幾個方面改進我國集體土地征收補償的制度。

（一）引入“最高最優使用規則”

我國征地補償制度最大的問題在于缺乏科學、合理的機制讓農民參與土地增值收益的分配，被征地農民在現實中要么獲得極低的補償，要么出于“維穩”需要獲得高昂的補償金。亂象的背后是理論的缺失和立法的缺位。從理論上看，土地增值收益的分配缺乏一套系統的讓農民如何參與分配、按多少比例參與分配等問題的理論依據；而在立法上，《土地管理法》的曲折修改歷程更是一個最直觀的注腳。雖然學界和實務界對提高征地補償標準達成了一定的共識，但對于比例的確定仍舊存在爭議。是規定一個統一的比例，還是建立一套相應的機制，至今仍無法找到一個相對可行的方案。所謂最高最優使用規則，即將土地由于用途變更而帶來的增值賦予原土地權利人，只有在征收后的用途使土地的價值降低時才按照原用途補償。其背后的原理在于純粹因為土地用途變更而引起的增值應當屬于土地發展權的范疇，因而歸屬于原土地權利人；而當征收使其貶值時，也應當滿足“像未被征收時一樣的狀態”。在引入土地發展權與最高最優使用規則之后，便無須糾纏于具體的增值收益比例，而只需將規劃允許范圍內的土地用途變更或者開發強度增加而帶來的增值收益配置給原土地權利人即可，至于后續的配套措施則可通過特別利益金或土地增值稅等進行二次調節，這樣不僅可以在理論上達到內部的自洽，也簡單易行。

第一，對于集體的農業用地征收后依舊用于農用的情形，補償的價值不應限制在原用途的范圍內，而應當由原土地權利人通過舉證證明該農用地的最高最優用途，也即物理上、法律上和經濟上都具有可行性的農業用途。例如被征收土地目前種植的是水稻，但是如果被征收人能論證證明該土地可種植經濟價值更高的花卉或者蔬菜，且滿足地理、土壤、氣候等物理條件，不違反法律的禁止性規定，那么在征收補償之時，就應當按照經濟價值更高的花卉、蔬菜等進行補償，而非種植水稻的價值。當然，農地征收依舊農用的情形在我國極少出現，征收后價值降低的可能性也微乎其微，在土地征收實踐中，最為常見的、矛盾最為突出的是集體土地轉為建設用地的情形。

第二，對于集體農業用地轉為建設用地的情形，在適用最高最優使用規則時存在巨大的法律和現實障礙。從理論上講，如果在規劃之時將集體農業用地確定為建設用地，那么即可初步表明該農用地至少在通過規劃之后在物理上、法律上和經濟上具有轉變為建設用地的可能性，其最高最優使用價值也應當是相應建設用地的價值，而非農用地的價值。但即便拋開規劃問題，我們也無法回避建設用地供給模式的單軌制。依據現行法律的規定，絕大部分集體土地必須通過征收這一途徑成為國有建設用地之后方可用于開發，也就意味著在保留集體所有權的前提下幾乎無法尋求農用地轉為建設用地的制度空間和法律可行性，也正因如此，最高最優使用規則并不能在現有制度框架內發揮應有的作用。

因此，最高最優使用規則的適用還有賴于建設用地供給制度由單軌制向雙軌制改革的推進。此次《土地管理法》的修改取消了集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，確立了集體經營性建設用地入市的合法性，消除了“唯有通過征收才能成為建設用地”的障礙，集體土地在保留所有權的前提下也就有條件滿足轉為建設用地的法律可行性。因此，最高最優使用規則可以在破解我國集體土地征收增值收益分配中發揮關鍵作用。

（二）借鑒和完善評估手段

美國公平市場價值的評估手段與我國城市房地產的評估有頗多相似之處，但我國實行的是土地社會主義公有制，國有土地出讓的價格是以土地使用權出讓、轉讓為前提，是一次性支付的多年地租的總和，是土地所有權在經濟上的一種實現形式。因此，我國土地價格的含義不同于一般土地私有制國家，它并不是所有權的價格，而是取得多年土地使用權時支付的對價。但對于國有土地而言，使用權人在使用期間同樣擁有轉讓、出租、抵押等權利，與所有權的行使已然十分類似；而對于集體土地征收而言，本就是所有權的轉移，因此在估價程序和手段上與美國等土地私有制國家應當是相似的。9邱道持：《農村土地資產評估》，西南師范大學出版社2015年版，第1—2頁。針對我國目前的土地市場發展狀況，可在集體土地征收補償領域引入“剩余法”“收益還原法”“成本逼近法”“市場比較法”等評估手段，對不同的開發和不同的土地采取不同的方法進行評估。

剩余法又稱假設開發法，是用來評估較為獨特的具有開發潛力的土地價格的方法。具體而言，在求取具有開發潛力的土地價格之時，估計將其開發之后可以形成的預期價格，扣除為建造和銷售等產生的成本以及正常的合理利潤，所得的剩余即為估價的結果。10邱道持：《農村土地資產評估》，西南師范大學出版社2015年版，第183頁。其實這一原理十分簡單，開發商支付土地出讓金是為了在扣除一切開發成本之后獲得利潤，因此其愿意支付的最高地價就等于未來開發之后的樓價扣除各種成本之后的剩余額。這種方式可適用于征收集體土地后進行商業或者房地產開發的情形，或者在條件成熟之時成為集體土地直接入市流轉用于上述開發的估價方式之一。11需要注意的是，征收必須基于公共利益的需要，但是并非所有的房地產開發或者商業開發均不滿足“公共利益”的要求，如危房的拆遷等。同時，在統籌城鄉建設用地、推動集體土地入市改革的大背景下，如果形成較為成熟的雙軌制供地模式，剩余法依舊可以發揮重要作用。

收益還原法又稱為收益資本化法，是對具備收益性質的土地進行估價的一種方法。簡言之，便是把土地當作一種投資，將土地的價格作為購買未來若干年其他不動產收益而投入的資本。一個較為理想化的類比是：如果被征收土地每年的產出收益與一定貨幣額每年存入銀行的利息等量，那么該土地的價格即為存入銀行的貨幣額。這種評估方式適用于對耕地進行征收后用于建造學校等盈利較難計算的工程項目。當然，這也是一種較為理想的狀態，現實中還要考量年收益率的變化、還原利率的變化等各種因素。

成本逼近法是以成本分析為評估的基礎，以開發該宗土地所耗費的各項費用之和為主要依據，加之一定的利潤等來確定土地價格的估價方法。在目前我國土地交易市場不成熟的狀況下，可以成為過渡時期主要的評估方法。但這種方法的局限性也是十分明顯的，因為土地開發的成本與土地所產出的效益并不絕對相關，土地的效益還受到規劃、區位等因素的影響。該方法可適用于土地征收后用于工業開發等情況。

市場比較法也是一種常見的估價方法，主要根據替代原則將待估宗地與相似區位近期內發生交易的類似房地產價格進行比對，對交易期日、交易情況、區位條件等進行修正后得到比準價格。該方法市場可信度高，但同時對市場的依賴程度也較大，在我國目前市場交易體系不成熟、市場交易信息不完整、市場交易程序不透明的情形下，適用有一定的難度。但是隨著市場的進一步發展和完善，土地交易資料的逐漸豐富，這也是一種相對客觀與理想的方式。

總之，公平市場價值方法從理論到實踐都不是完美的，但是一方面我們需要清醒地意識到世界上并不存在一個完美的公式能全盤解決問題，公平市場價值也自然存在固有的缺陷；另一方面我們也應當認識到，就目前而言，公平市場價值仍然不失為一種相對客觀、且能普遍適用的方法。