農(nóng)村宅基地制度改革芻議＊

鄭振源

原國家土地管理局規(guī)劃司副司長

現(xiàn)中國老科協(xié)國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員會主任

每一項經(jīng)濟制度的運行都需要有相應的法律作保障。制度和法律都是動態(tài)的，不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段需要有不同的制度和法律為其發(fā)展服務。宅基地制度也是這樣。而今我國已從計劃經(jīng)濟轉型為市場經(jīng)濟體制，并進入以提高經(jīng)濟效益為主的高質量發(fā)展新時期。宅基地制度也應當進行相應的改革，建立一個既能保障農(nóng)民的居住權并不斷改善其居住條件，又能提高土地配置和利用效率的宅基地制度。

農(nóng)村宅基地制度是鄉(xiāng)村振興的重要制度支撐，是土地制度改革的重點、熱點之一。然而怎么改，至今尚是眾說紛紜，在宅基地制度改革試點中的許多經(jīng)驗尚有待總結、提煉，上升為法律。

本文以新制度經(jīng)濟學和法學理論及十八屆三中全會決定、黨的十九大報告為指導，觀察宅基地制度的沿革，分析現(xiàn)行宅基地制度的問題，吸收黨的十八大以來對農(nóng)村宅基地制度改革的合理化建議，總結改革試點的成功經(jīng)驗，提出宅基地制度改革方案建議，希望能引起各方討論，達成改革共識。

一、農(nóng)村宅基地制度的沿革

在新中國成立之初，農(nóng)房和宅基地都是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，其所有權的取得方式是農(nóng)民自行開發(fā)取得、購買取得（現(xiàn)在的術語為有償取得）、繼承取得或贈予取得，可以買賣、出租，以市場方式流轉。

1958年農(nóng)村人民公社化。根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案）和1963年《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》進行產(chǎn)權制度改革，將農(nóng)村宅基地所有權收歸集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民只有使用權，可以長期使用，不得出租和買賣；但房屋仍為私有，社員可買賣、出租；需要宅基地的，由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，不收地價；必須占用耕地的，需報縣政府批準。

這是第一次土地所有權與使用權分離，建立了只能占有、使用，不能處分、收益的宅基地使用權；同時規(guī)定了生產(chǎn)隊（集體土地所有權人）負責規(guī)劃和提供社員宅基地的權責。

改革開放后，發(fā)生宅基地流轉的制度需要，同時又要抑制農(nóng)民的建房潮，節(jié)約用地。1982年國務院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定：由生產(chǎn)大隊編制村莊規(guī)劃，確定建房用地；省、縣級政府規(guī)定農(nóng)戶宅基地面積標準，不得超過；農(nóng)村社員、回鄉(xiāng)落戶的離退休職工、軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑等集鎮(zhèn)內非農(nóng)業(yè)戶口，需要宅基地的，應向所在生產(chǎn)隊提出申請，經(jīng)社員大會通過、生產(chǎn)大隊審核同意，報公社管委會批準，需占用耕地的，報縣批準；出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地；社員遷居并拆除房屋騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用。

該條例將宅基地規(guī)劃權上收到生產(chǎn)大隊，并限定了宅基地使用面積；同時為非集體經(jīng)濟組織成員取得集體經(jīng)濟組織的宅基地開了一個口子。

1986年通過、1988年修訂的《土地管理法》仍維持了1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》的規(guī)定，只是將有權取得農(nóng)村宅基地使用權的“集鎮(zhèn)內非農(nóng)業(yè)戶口”擴大為“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口”。

1995年，為保障農(nóng)民的居住權，《擔保法》規(guī)定：宅基地使用權不得抵押。

1998年修訂《土地管理法》。為了保護耕地、控制建設用地，對宅基地配置制度加強了政府管制，取消了集體經(jīng)濟組織對宅基地的處分權，以法律規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃確定土地用途，在村級規(guī)劃中按上級規(guī)劃下達的建設用地指標，規(guī)劃農(nóng)村村民宅基地的規(guī)模和位置；新增宅基地列入年度土地利用計劃指標，由縣級政府審批；涉及農(nóng)地轉用的，由市縣政府批準。就是把生產(chǎn)大隊（村集體經(jīng)濟組織）配置宅基地的權力收歸政府，由政府規(guī)劃、計劃配置宅基地。同時，對宅基地使用權作了嚴格限制，以法律規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過省定面積標準的宅基地；農(nóng)村村民出賣、出租住房的，不得再申請宅基地。

隨著城鄉(xiāng)接合部炒賣集體土地盛行和耕地大量流失，1999年國辦發(fā)《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》更強化了宅基地的管制，規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》重申嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地建房或買房，完全禁絕了城鄉(xiāng)間宅基地使用權的流轉。

2007年《物權法》明確宅基地使用權是集體土地法定的用益物權。宅基地使用權人只有占有和定限的使用權（建造住宅及附屬設施并居住的權利），沒有處分（轉讓）權和收益權；宅基地使用權因自然災害等滅失的，應重新分給宅基地；宅基地使用權須要登記；宅基地使用權的取得、行使、轉讓則仍按《土地管理法》的規(guī)定辦理，沒有突破。

至此，形成了與城市國有住宅建設用地截然不同的農(nóng)村宅基地制度，可概括為：“集體所有，政府計劃配置；無償分配，長期使用；一戶一宅、面積限定；地隨房走，但不得買賣、出租，更不得賣給城鎮(zhèn)居民。”

2019年8月全國人大常委會第十二次會議審議通過《土地管理法》修正案，此次修法增加了宅基地戶有所居的規(guī)定，下放宅基地審批權到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。但是如何有償退出宅基地、如何盤活利用閑置宅基地尚無相應的法律條款。《物權法》也沒有修改宅基地使用權的權能，上述農(nóng)村宅基地制度基本上沒有改變。

二、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的問題

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度行之二十年，對保障農(nóng)民居住權和節(jié)約用地起到積極作用，但其負面作用也不小，具體表現(xiàn)在：

1.宅基地福利分配、無償無限期使用。村民不要白不要。于是一待子女成年結婚便申請宅基地，并想方設法多要地，爭搶村頭好地，形成特種形式的“公地悲劇”，不利于節(jié)約用地。

2.宅基地集體所有，政府計劃配置，剝奪了集體土地所有權人對自己土地的處分權（土地利用決策權和權屬轉讓權）和自主設定宅基地使用權的權利。但政府并不清楚各地村民的宅基地需求，自上而下的規(guī)劃脫離實際，一些村莊還沒有宅基地規(guī)劃，許多村莊多年得不到宅基地指標，不能分配宅基地，造成村民建房難，不得已違法占地建房。國土部調查，農(nóng)民建房違法用地宗數(shù)占違法用地總宗數(shù)近八成，而且監(jiān)管困難。

3.由于按習慣法宅基地使用權可以隨房繼承取得，加上農(nóng)房建新不拆舊，造成普遍性的一戶多宅。江西余江試點調查，40%的農(nóng)戶一戶多宅。又據(jù)西南財經(jīng)大學調查，在城市，近1/4城市居民有兩套以上住宅，而《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民一戶卻只準有一處住宅，違背平等保護物權的法則。

4.各地資源稟賦、居住習慣、生產(chǎn)方式不同，其宅基地使用面積差異很大，而且隨著收入增加、生活水平提高，農(nóng)民有擴大宅基地的要求。以1982年省定的宅基地使用面積標準對宅基地使用面積進行管制不能適應這些情況，造成普遍性的面積超標，違法用地。反觀城市住宅建設用地使用權并無面積限制，這也不公平。

5.宅基地使用權是財產(chǎn)權，但沒有處分、收益權，不能流轉。雖政策允許在村內流轉，但按一戶一宅的法律規(guī)定，社員已有一宅，就不能再要他人的宅基地；需要新增宅基地的，可以申請無償取得宅基地，但一般不會去要他人的老宅基地，實際上還是不能流轉。宅基地使用權不能流轉，其財產(chǎn)價值不能資本化，宅基地就是一種“死資產(chǎn)”，損害農(nóng)民的財產(chǎn)權益。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大潮中，上億農(nóng)民進城打工，新一代農(nóng)民工更是離土離鄉(xiāng)不回村，人去樓空，宅基地閑置。2013年九三學社調查，農(nóng)村宅基地面積每年以1%的速度增加，卻有1/4的住房常年無人居住。自然資源部不完全統(tǒng)計，全國至少有7000萬套農(nóng)房和3000萬畝宅基地閑置。1《讓閑置農(nóng)房成為促農(nóng)增收的“黃金屋”》，載《人民日報》2018年7月8日。宅基地閑置，又沒有退出機制，只好任其荒廢，導致村莊衰敗。

2019年8月新修改的《土地管理法》允許進城落戶的農(nóng)村村民有償退出宅基地，鼓勵盤活利用閑置宅基地，打破了宅基地不得出租和買賣的禁令，但宅基地使用權如何有償流轉還是沒可操作的規(guī)則和法律規(guī)定，也沒有修改《物權法》對宅基地使用權權能的規(guī)定。宅基地的流轉仍是困難重重。

宅基地使用權不能順暢流轉，不能作為銀行抵押物，使農(nóng)民失去一條融資渠道，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

宅基地缺乏合法的流轉機制，造成隱性流轉和灰色交易大量發(fā)生，“小產(chǎn)權房”屢禁不止，產(chǎn)生大量違法用地，政府監(jiān)管困難。

6.為節(jié)約農(nóng)村宅基地，政府提出“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”的政策。2005年以來，各地大規(guī)模拆村并點。“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”的提法本身就有問題。已經(jīng)不務農(nóng)的“農(nóng)民”可以集中到城鎮(zhèn)居住，尚在務農(nóng)的農(nóng)民則必須居住在與其經(jīng)營的農(nóng)地保持一定“耕作半徑”的村莊里，不能都集中到城鎮(zhèn)居住。同為務農(nóng)農(nóng)民的整村整組搬遷也須要注意“耕作半徑”問題。許多政府主導的拆村并點沒有考慮此點，損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

7.為解決村莊、宅基地閑置問題，2005年推出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。在拆舊區(qū)進行村莊土地整理，建設新村、新社區(qū)，將騰退出的閑置宅基地復墾為耕地，得到與復墾耕地面積相等的節(jié)余指標（或稱置換指標或地票、集地券等），出售給城郊需要建設用地指標的開發(fā)商或土地儲備中心，所得款項返回拆舊區(qū)，支付村莊整理、新村建設和土地復墾的成本。

這項制度創(chuàng)新的成功之處：一是消滅了村內閑置宅基地和低效利用的建設用地，提高了村莊用地的集約利用水平；二是耕地面積不減少，增加了城市建設用地指標，填補了城鎮(zhèn)發(fā)展需要的建設用地指標缺口，促進了城市發(fā)展；三是閑置地變現(xiàn)，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入；少數(shù)農(nóng)戶實現(xiàn)了有償退出宅基地，推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化；四是使遠郊農(nóng)民也能分享城市近郊的土地增值收益進行新村建設。隨著節(jié)余指標流轉范圍的逐步擴大，從跨縣域擴大到可以跨省域流轉，惠及貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)和扶貧搬遷。

這項制度創(chuàng)新尚有些問題需要解決：一是整個增減掛鉤需要經(jīng)過整理、復墾、驗收、交易、使用五道程序才能完成，交易成本很高。二是節(jié)余指標（地票）定價難。定低了，低于賣方宅地整理和復墾的成本；或者定高了，高于買方區(qū)位地租/地價的增值，都會使節(jié)余指標（地票）交易不能進行。擴大節(jié)余指標流轉范圍，可以緩解指標定價困難，但不能在根本上解決問題。三是調出地節(jié)余指標的數(shù)量必須與調入地節(jié)余指標的需求相平衡。一旦供需失衡，節(jié)余指標（地票）賣不掉，就會造成資金鏈斷裂，使增減掛鉤不能進行。四是這個制度是建立在土地計劃配置制度基礎上的；一旦集體土地入市，實行市場配置，沒有了指標控制，增減掛鉤便不能運行。

8.隨著鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)興起和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大量多余、空閑的農(nóng)房和宅基地轉用為零售商、電子商務、餐館、民宿或“老年公寓”“藍領公寓”等工商業(yè)用途。對這些新事物，目前尚無法可依，存在確權困難和規(guī)劃管理缺位等亂象，亟須制定規(guī)章和加強規(guī)劃管理。

三、農(nóng)村宅基地制度的改革創(chuàng)新

針對以上問題，2015年啟動宅基地制度改革試點，創(chuàng)造了許多成功的經(jīng)驗，如以村民自治修編村級規(guī)劃配置宅基地；村集體經(jīng)濟組織成立理事會分配宅基地；2魏西云：《農(nóng)村宅基地管理村民自治的路徑選擇》，載《中國土地》2015年第12期。改無償福利分配為超標宅基地有償取得，區(qū)位好的宅基地可以競標取得；3徐忠國、譚榮、蔣明利、邱蘭：《農(nóng)村宅基地有償分配改革探索》，載《中國土地》2015年第9期。承認宅基地使用權繼承取得；允許宅基地使用權跨村、跨鎮(zhèn)有償流轉，4趙光強、彭小云：《瀏陽“土改”故事》,載《中國自然資源報》2018年5月29日。甚至提出“共享村莊”的概念，允許任何外村人在村內取得宅基地，建房定居，5葉紅玲：《探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑——陜西高陵農(nóng)村土地制度改革試點觀察》，載《中國土地》2018年第10期。等等。但這些經(jīng)驗尚待總結、提煉、上升為法律。

2018年“中央一號文件”提出探索實現(xiàn)宅基地“三權分置”的改革思路：“落實宅基地集體所有權、保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地和房屋使用權”；同時立下嚴格的限制：“不得違規(guī)違法買賣宅基地、嚴格實行土地用途管制、嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會所”。6董祚繼：《“三權分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，載《中國土地》2018年第3期；宋志紅：《宅基地“三權分置”的法律內涵和制度設計》，載《法學評論》2018年第4期。但是如何落實宅基地“三權分置”和實現(xiàn)用途管制，還有許多具體問題需要探索。

農(nóng)村宅基地制度改革不能就宅基地論宅基地，而要遵循十八屆三中全會決定和十九大報告精神，放在完善市場經(jīng)濟體制、城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的大背景下來設計。改革方向要符合中央提出的處理好政府和市場的關系、完善產(chǎn)權制度、要素市場配置的要求。改革目標既要保障農(nóng)民的居住權、增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，又要提高農(nóng)村宅基地配置和利用效率，節(jié)約用地。

據(jù)此原則，總結黨的十八大以來改革試點的成功經(jīng)驗和眾多宅基地制度改革的合理化意見，對實現(xiàn)宅基地“三權分置”提出以下制度改革建議。

（一）平等保護產(chǎn)權，落實集體土地所有權

“三權分置”第一條是落實集體土地所有權。落實集體土地所有權并不是要解決集體土地所有權主體虛置問題。集體土地所有權主體在《土地管理法》第11條、《物權法》第60條已有明確規(guī)定。現(xiàn)在集體土地所有權登記發(fā)證工作已基本完成。這個問題已基本解決。

現(xiàn)在的問題是集體土地所有權殘缺，與國有土地所有權不平等。物權法規(guī)定所有權包含占有、使用、收益、處分四種權能，這對國有土地、集體土地應該都是相同的，但實際上集體土地所有權人對集體土地沒有處分權（土地利用決策權和權屬轉讓權）。新《土地管理法》仍規(guī)定，農(nóng)村宅基地要由政府規(guī)劃、計劃來確定，農(nóng)民建房要有政府給計劃指標，集體經(jīng)濟組織所有權人沒有配置宅基地的決策權。

宅基地宗小、量大、面廣，而且隨著農(nóng)村人口和收入增長及城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)村人口進城就業(yè)，宅基地需求無時無刻不在變動中。政府不可能掌握農(nóng)村宅基地需求的完全信息，制訂出切合實際的規(guī)劃、計劃，配置好近3億農(nóng)戶的宅基地。農(nóng)村建設用地指標計劃單列、規(guī)定5%用于農(nóng)民建房也無濟于事。規(guī)劃、計劃脫離實際是造成普遍性的“建房難”和農(nóng)民建房違法用地的根源。這是計劃經(jīng)濟不可克服的先天性痼疾。以政府規(guī)劃、計劃來配置農(nóng)村宅基地，命中注定不會成功。

最清楚農(nóng)民宅基地需求的是集體土地所有權人。因此，必須將集體土地的處分權還給集體土地所有權人，由他們行使土地利用決策權，自主編制村級集體經(jīng)濟組織的土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排本村的土地用途，確定宅基地規(guī)模和布局，分配宅基地以及安排存量宅基地的改造和轉用。這樣才能真正做到農(nóng)民“住有所居”。

所以，落實集體土地所有權，首先要落實《物權法》第3條、第39條，平等保護集體土地所有權，賦予集體土地完全的所有權，包括處分權；落實《物權法》第40條，賦予集體土地所有權人在自己的土地上設定用益物權的權利，即恢復集體土地所有權人配置和分配宅基地使用權的權利。所謂“夯實村民自治的基礎”就是要把處分權還給集體土地所有權人。集體土地所有權人沒有處分權，就不是自己土地的主人。

目前，自然資源部和住建部在全國各地部署開展村土地利用規(guī)劃（或稱村莊規(guī)劃）。村委會是基層群眾性自治組織，不是一級政府行政組織；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（或資產(chǎn)股份公司）是農(nóng)業(yè)企業(yè)。村土地利用規(guī)劃是一個社區(qū)或農(nóng)業(yè)企業(yè)內部安排土地用途的規(guī)劃，應該由集體土地所有權人行使土地處分權，根據(jù)本集體經(jīng)濟組織的發(fā)展需要和市場需求，自主編制規(guī)劃，配置和分配宅基地。所謂編制規(guī)劃“以村民為主體”，不僅是尊重農(nóng)民意愿，而且是要賦予農(nóng)民集體土地處分權——土地利用決策權。

政府可以編制上位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃（或土地分區(qū)規(guī)劃），劃定出必要的生態(tài)用地和基礎設施用地等公益性用地，指導村級規(guī)劃留出這些土地；可以立法制定必須遵守的分區(qū)用途管制規(guī)則，約束各類型分區(qū)的土地用途和開發(fā)強度；政府可以委派規(guī)劃師輔導村集體經(jīng)濟組織編制規(guī)劃，但不可以政府規(guī)劃作為管制工具，下達指令性規(guī)劃指標，替代集體經(jīng)濟組織編制村級規(guī)劃，直接干預集體經(jīng)濟組織的宅基地配置、分配和管理。這樣才能徹底解決農(nóng)民建房難和建房違法用地的問題。為此，應當修改新《土地管理法》第19條第2款“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應當劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地用途，并予以公告”的條款，修改為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃應劃分土地利用區(qū)，制定分區(qū)的土地用途管制規(guī)則，指導村級規(guī)劃安排土地用途”。

拆村并點向城鎮(zhèn)、中心村集中，涉及土地所有權的調整，也要尊重集體土地的所有權，根據(jù)自愿原則，由農(nóng)民集體和農(nóng)戶做出決定，政府不能強迫命令。

村級規(guī)劃一經(jīng)上級政府批準，村集體經(jīng)濟組織就可以按規(guī)劃自主分配宅基地，而無須農(nóng)戶申請、市縣政府批準，這樣才能真正做到簡政放權。

要相信集體土地所有權人有能力分配好宅基地。多地宅基地改革試點，組織村民事務理事會編制村莊規(guī)劃和分配宅基地，很好地完成了任務，便是證明。7劉圣華：《村規(guī)民約也能破解宅基地管理難題》，載《中國土地》2010年第1期；魏西云：《農(nóng)村宅基地管理村民自治的路徑選擇》，載《中國土地》2015年第12期。集體土地所有權人獲得土地利用決策權，權責明確，也激發(fā)了他們經(jīng)營土地取得最大效益的積極性，他們自會在法定的分區(qū)土地用途管制規(guī)則約束下，因地制宜地合理組織土地利用，而無須政府用計劃指標和多重審批。

宅基地使用權從集體土地所有權中分離后，土地所有權并未失滅，所有權人還保有對集體土地的最終處分權，所以宅基地使用權要由土地所有權人來分配；宅基地有償退出，土地所有權人有優(yōu)先購買權；宅基地使用權入市流轉或轉用，必須經(jīng)土地所有權人同意或許可。這樣才是落實集體土地所有權，也是宅基地使用權流轉或轉用時必須遵守的一條法則。

（二）明確農(nóng)戶宅基地資格權

“三權分置”第二條是保障宅基地農(nóng)戶資格權。設置資格權是為了保障農(nóng)民的居住權，但有些法理問題需要厘清。

1.資格權的定義。資格權，顧名思義，是取得宅基地使用權的權利。它是人役權性質的財產(chǎn)權，不是物的財產(chǎn)權——物權，不是使用權，不需要進行不動產(chǎn)登記。資格權不是從宅基地所有權、使用權中分離出來的，而是在設定宅基地使用權時，就已隱形地存在了。1962年人民公社化，把1.3億農(nóng)戶的宅基地轉為集體所有，不言而喻，他們都擁有取得宅基地使用權的資格權。1982年《村鎮(zhèn)建房管理條例》，允許回鄉(xiāng)落戶的離退休職工、軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑等集鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶經(jīng)過批準，取得農(nóng)村宅基地使用權。在批準其取得宅基地使用權時，自然認定了他們也有資格權，且無須辦理資格權認定手續(xù)。

現(xiàn)在把資格權顯化為一種獨立的財產(chǎn)權，其意圖顯然不是為保障一般村民（戶口在村，但不屬于集體經(jīng)濟組織成員的居民）的居住權。對于他們，可以用繼承、租賃等方式取得宅基地使用權，不用分配取得，不需要事先取得資格權；而是為了保障集體經(jīng)濟組織成員的居住權，保障他們可以分配取得宅基地使用權的權利。所以，資格權應明確定義為“集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地使用權的權利”。

2.集體經(jīng)濟組織成員的認定。集體經(jīng)濟組織成員是流動的。一些婚嫁人員、戶在人不在的“空掛戶”、超生子女、離村的大中專學生、服役人員、服刑人員是否有成員資格？一些生態(tài)移民戶、扶貧搬遷戶是否可認定為集體經(jīng)濟組織成員？誰來認定？認定標準是什么？目前各地做法不一，因此發(fā)生許多糾紛。需要有一部統(tǒng)一規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員認定標準的法律、法規(guī)，或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法中予以明確。

目前，一些農(nóng)戶取得宅基地難、建房難，不是因為沒有資格權，而是因為沒有建房指標，顯化資格權對解決農(nóng)戶建房難作用不大。

（三）適度放活宅基地使用權

“三權分置”第三條是適度放活宅基地使用權。這是一篇大文章，為此需要做好以下五件大事。

1.賦予宅基地使用權完整的權能

放活宅基地使用權，除刪除原《土地管理法》第63條外（2019年修法已刪去），還要修改《物權法》第152、153條，明確賦予農(nóng)村宅基地使用權與城市住房建設用地使用權同樣的、定限的占有、使用、收益和處分權權能。《物權法》規(guī)定物權法定，有了法定的產(chǎn)權，才能發(fā)揮產(chǎn)權的效能。這是盤活宅基地使用權的前提條件。

2.改宅基地使用權福利分配、無償取得為有償取得、有償使用

農(nóng)村宅基地使用權的取得方式原來就不止無償福利分配一種，而是有多種取得方式。人民公社化時宅基地所有權收歸集體，其宅基地使用權是社員自然取得。按《繼承法》子女可以繼承取得去世父母遺留下來的房屋，地隨房走，其宅基地使用權自然是繼承取得。按《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案），1962年后新增宅基地才是無償福利分配取得。分配宅基地應當首先承認已存在的多種取得方式。

宅基地使用權無償福利分配取得乃是造成宅基地“公地悲劇”、村莊用地有增無減的主要原因。改無償福利分配為有償取得，是避免“公地悲劇”、節(jié)約宅基地的不二法門。為解決宅基地有償退出的回購資金來源，也需要實行宅基地使用權有償取得。實現(xiàn)宅基地使用權的處分、收益權能，首先要做的是像1998年城市住房制度改革那樣，改宅基地福利分配、無償使用為有償取得和使用。

1990—1993年依據(jù)《國務院批轉國家土地管理局關于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》在28個省、自治區(qū)、直轄市，1200個縣市、6600個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約13萬個行政村，試行了宅基地有償使用，對打破宅基地的“公地悲劇”，剎住早占、多占、亂占宅基地歪風，騰退閑置宅基地，節(jié)約宅基地起到明顯的積極作用。2015年開展的多個宅基地制度改革試點，如浙江德清、義烏、臺州、富陽，江蘇武進，安徽金寨，湖南瀏陽，云南大理等地，都創(chuàng)造了宅基地有償使用的成功經(jīng)驗。事實證明宅基地有償使用，對于節(jié)約宅基地，比“一戶只能有一處符合省定面積標準的宅基地”的硬性法律限制，有效得多。總結這些經(jīng)驗，可以提煉為一套宅基地有償使用制度如下：

“對集體經(jīng)濟組織內部有資格權的村民，考慮到農(nóng)民收入水平低和無償福利分配宅基地的習慣，可以由市縣規(guī)定一個最低保障面積標準（不同于1982年省市自治區(qū)確定的面積標準，應由市縣政府根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民居住習慣和生產(chǎn)方式的需要，征求集體經(jīng)濟組織意見，自行規(guī)定）。最低保障面積以內的宅基地仍舊無償分配取得或收取少量使用費；超過最低保障面積的宅基地（包括繼承取得的宅基地）則要有償取得。對于非集體經(jīng)濟組織成員，則要全價有償取得。

有償取得宅基地使用權的價格由集體土地所有權人自定，可以累進計價（按超過最低保障面積大小累進計費）和級差計價（按宅基地區(qū)位等級差異收費）；地段位置好的宅基地，競地者多，也可以競價取得。有償取得所收費用全部留村使用，用于閑置宅基地回購和村內公共服務設施、基礎設施建設。這是集體經(jīng)濟組織的公共積累。政府可以收取與出讓國有住房建設用地使用權同等的稅費，但不得額外截留。”這個農(nóng)村宅基地有償使用制度，若認為切實可行，則應列入《土地管理法》第62條，成為法律。

實行宅基地使用權有償取得，一戶多宅、面積超標、登記難的問題自然迎刃而解，就可以刪除新《土地管理法》第62條第1款“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”這一不切實際、不公平、難以執(zhí)行的法律規(guī)定。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放有序的建設用地市場

放活宅基地使用權需要有一交易平臺。目前已有重慶等地的農(nóng)村產(chǎn)權交易所、浙江上虞“鄉(xiāng)路網(wǎng)”、新昌“共享小院”等多種形式的交易平臺，但不規(guī)范。需要與建設用地使用權交易平臺對接、整合為一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放有序的建設用地市場。

為此需要修訂《城市房地產(chǎn)管理法》，制定一部《城鄉(xiāng)土地市場管理法》，明確規(guī)定供需兩方的市場準入條件、土地使用權交易方式（轉讓或租賃等）、交易規(guī)則、定價機制、中介機構職責、交易合同范本、納稅和登記程序以及市場監(jiān)管責任等。

另有一種交易方式是宅基地共建共享，即由集體經(jīng)濟組織提供宅基地，社會主體一方提供資金并負責建造住宅樓和商業(yè)樓，建成后按協(xié)議分配，集體經(jīng)濟組織得到一部分新建住房，社會出資方得到一部分房屋所有權和宅基地使用權。這種宅基地使用權轉讓方式在城市中常用。浙江義烏和四川瀘縣將其移植到農(nóng)村宅基地制度改革中，也是可行的。

4.宅基地使用權入市的限制和管制

“三權分置”政策在“放活宅基地使用權”之前，有“適度”兩字的前置詞，意味著宅基地使用權入市需要有一定限制、管制。那么，對放活宅基地使用權應有哪些限制、管制呢？

（1）宅基地使用權是一種定限的用益物權，按用益物權的法理，其用途是限定的，只能用于建造住宅及其附屬設施。目前已有大量宅基地轉用為商店、飯店、民宿或作坊等第二、第三產(chǎn)業(yè)用地，其宅基地使用權已轉為建設用地使用權。這種用途轉變是鄉(xiāng)村振興必需的、必然的，不能禁止。因此，不必改變宅基地使用權法理規(guī)定的用途限制，但要允許用途的轉用，允許宅基地使用權轉變?yōu)榻ㄔO用地使用權。這種用途轉換不需要政府批準，但必須經(jīng)集體土地所有權人（集體經(jīng)濟組織）許可、同意。因為物權法規(guī)定：所有權人有設定用益物權的權利。

此外，要不要設定使用期限？按用益物權的法理，宅基地使用權應有使用期限的限制。但這也不是絕對的。日本、意大利的永佃權可以有20年至50年期限，也可以是無限期的，由當事人協(xié)商決定。考慮到農(nóng)村宅基地有一半是人民公社化時帶進集體經(jīng)濟組織的，不是集體經(jīng)濟組織分配取得的，而且當時政策已允諾社員可長期使用，不宜再設定使用期限的限制。至于非集體經(jīng)濟組織成員通過市場以租賃、轉讓等方式取得宅基地使用權，則必須設定使用期限的限制。

（2）2015年啟動宅基地制度改革之前，為保障農(nóng)民居住權，在政策上一直禁止宅基地使用權入市。2019年5月中央發(fā)布《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》開了口子，“鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置房屋”，“允許依法把有償收回的閑置宅基地……轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市。”那么，是否要在市場準入條件中規(guī)定一條“只準閑置宅基地入市”呢？

筆者認為，房屋、宅基地是否多余、閑置，是否愿意入市，要由宅基地使用權人（農(nóng)戶）自己來決定，不能由政府來判定。現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障已覆蓋全農(nóng)村，誰也不會因貧病交迫或貪圖錢財，賣掉自己居住的房屋和宅基地，睡到大街上。愿意入市的必定是農(nóng)戶多余和閑置的房屋和宅基地，所以不必將“閑置宅基地”列為市場準入標準，可以完全開放宅基地使用權入市。

（3）對于宅基地使用權的受讓人，現(xiàn)行政策是只允許宅基地使用權在村內流轉，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住房或“小產(chǎn)權房”。那么，是否要在市場準入標準中規(guī)定一條：外村人和城市居民不能入市？

一些宅基地改革試點允許宅基地使用權跨村、跨鎮(zhèn)流轉，外村人不能購買本村宅基地使用權的規(guī)定已然突破。城市居民不能到農(nóng)村置地建房的政策還在堅持，這就出現(xiàn)了政策的前后矛盾：一方面為城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鼓勵人才下鄉(xiāng)、城市居民異地養(yǎng)老；另一方面卻不準在農(nóng)村工作的技術人員、教師、醫(yī)師和意欲葉落歸根的離退休人員等城市居民在農(nóng)村置地建房定居。因此，應當吸收陜西高陵“共享村落”的經(jīng)驗：8趙光強、彭小云：《瀏陽“土改”故事》,載《中國自然資源報》2018年5月29日。凡是我國境內法人、其他組織、具有完全民事能力的自然人均可承租“共享村落”的宅基地，并新建改建房屋；同時要取消城鎮(zhèn)居民不準在農(nóng)村購買宅基地建房或買房的政策禁令。

（4）對受讓宅基地使用權后的用途是否要有所管制？現(xiàn)行政策出于保障農(nóng)民居住權的考慮，嚴格禁止城市居民攜巨資下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會所。

現(xiàn)實情況是我國貧富差距很大，富人有了錢就要消費，住宅消費是其一大項，與其禁止其消費，不如讓他們在國內消費更好。在城市房地產(chǎn)市場上，高檔別墅的建造盡管一直限制，卻供地不斷，而且賣得很好。開放農(nóng)村宅基地使用權入市流轉后，可以采取與城市房地產(chǎn)同樣的調控辦法：禁止修建獨棟別墅、限制聯(lián)排別墅的建造；也可以立法制定分區(qū)土地用途管制規(guī)則加以約束。

（5）放活宅基地使用權可以有效盤活城市近郊農(nóng)村閑置的宅基地。城市遠郊農(nóng)村，人口凈遷出，閑置宅基地沒有買主，怎么辦？目前是用城鄉(xiāng)建設增減掛鉤的政策，以置換指標（或地票）為媒介，利用城郊土地增值收益來進行遠郊農(nóng)村的村莊整理和土地復墾，消滅閑置宅基地。在土地制度改革、集體建設用地入市、實行市場化配置之后，指令性的建設用地置換指標不再起作用。這時消滅閑置宅基地唯有兩個辦法：一是農(nóng)村富起來之后，由村集體經(jīng)濟組織或家庭農(nóng)場主自行進行村莊整理和土地復墾；二是由政府使用土地稅費收入形成的公共財政補貼村集體經(jīng)濟組織進行村莊整理和土地復墾。

5.賦予農(nóng)村宅基地抵押權

在開放宅基地使用權入市的同時，抵押權人（銀行）能順利處置其抵押財產(chǎn)（房屋所有權和宅基地使用權），實現(xiàn)其抵押權，便可以修改《物權法》第184條、《擔保法》第37條，賦予農(nóng)村宅基地抵押權，使農(nóng)民多一條融資渠道，進一步盤活農(nóng)村宅基地，促進鄉(xiāng)村振興。

四、結語

每一項經(jīng)濟制度的運行都需要有相應的法律作保障。制度和法律都是動態(tài)的，不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段需要有不同的制度和法律為其發(fā)展服務。宅基地制度也是這樣。而今我國已從計劃經(jīng)濟轉型為市場經(jīng)濟體制，并進入以提高經(jīng)濟效益為主的高質量發(fā)展新時期。宅基地制度也應當進行相應的改革，建立一個既能保障農(nóng)民的居住權并不斷改善其居住條件，又能提高土地配置和利用效率的宅基地制度。以上為實現(xiàn)宅基地“三權分置”提出的各項改革建言，提供政學兩界有識之士討論，希望能達成共識，順利推進農(nóng)村宅基地制度改革。