農村土地兩個三權分置的法律意義

李曙光

中國政法大學教授

兩個“三權分置”，實際上是有“兩個分離”：第一個分離是承包權和經營權的分離；第二個分離是資格權和使用權的分離。但是，承包權和資格權都是一個不清晰、不完整的權利，因此，當它在分離過程中進入交易環節時就會產生不確定性。

無論是使用權還是經營權，在交易過程當中都會產生很大的交易成本，且估值困難，因為概念不清晰，如果這些權利要進入市場環節，因為確定性不強，依據這樣一個模糊的基礎來建構一個明確的法律秩序是比較困難的。

導言

對我國農村土地制度的研究始于農業專家，他們且主導了我國農村土地政策的演變、土地立法及修正。這種法學專家參與程度較少的立法，不可避免地出現了一些模糊地帶，使土地政策與立法的實際效果與預期效果有一定差距。2013年中央農村工作會議中，提出關于堅持和完善農村基本經營制度，土地承包經營權主體同經營權主體發生分離，加強土地經營權流轉的管理和服務，推動土地經營權等農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。1關于堅持和完善農村基本經營制度，會議指出，堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度。堅持農村土地農民集體所有，這是堅持農村基本經營制度的“魂”。堅持家庭經營基礎性地位，農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。堅持穩定土地承包關系，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權利。土地承包經營權主體同經營權主體發生分離，這是我國農業生產關系變化的新趨勢，對完善農村基本經營制度提出了新的要求，要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。土地經營權流轉、集中、規模經營，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。要加強土地經營權流轉管理和服務，推動土地經營權等農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要在我國農村承包經營制度中建立土地所有權、承包權、經營權分置的法律制度。2根據第（20）項加快構建新型農業經營體系。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。2014年1月，中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，其中“深化農村土地制度改革”部分提出支持農村土地承包權、經營權及其抵押融資的發展。3根據政策第17條，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規。切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）發布，指出“規范農村土地流轉程序和行為，實現所有權、承包權、經營權三權分置”。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《“三權分置”意見》），4根據《“三權分置”意見》第一部分“重要意義”相關規定，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。明確三權分置是指“農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權分置并行”。

我國土地政策、立法變遷具有明顯的行政色彩，呈現以農村土地為核心的改革思路。回顧我國土地改革的歷史，自改革開放至今，對我國農村、農業、農民（簡稱“三農”）問題解決有著重要貢獻的生產要素就是農村土地。政策是調整經濟的工具，法律是具有最高法律效力的調整工具。我國與土地有關的法律包括物權法、民法總則、農村土地管理法、農村土地承包法、草原法、森林法及相關司法解釋等。此外，還包括行政法規、法規適用解釋及復函、部門規章、國務院文件等。為了提高政策的確定性，2018年12月第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》（第二次修正），對三權分置進行了較為詳盡地法律規定。立法的變化對農村土地產權的性質、內涵、價值作出回應，5潘俊：《農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范》，載《中州學刊》2014年第11期。但仍然存在“土地經營權存續期間爭議、土地經營權產生與交易規則、農民家庭或個人的保障措施等問題”，6孫憲忠：《推進農地三權分置經營模式的立法研究》，載《中國社會科學》2016年第7期。引發法律研究者的反思與擔憂。這種回應不應是單一的、局部的，至少通過配套司法解釋予以輔助實施，方可為我國高質量推進農業發展提供法律支持、保障與指引。

一、我國基本農村土地制度改革的歷史價值

農村土地制度對于中國改革具有“初原性”意義，如鄧小平同志所說，中國的改革是從農村開始的。安徽鳳陽小崗村被稱為“中國改革開放第一村”，也是從農村承包制開始的。按照時間序列與經濟發展水平，土地改革可以分為五個階段：第一個階段是1949年土改以前，第二個階段是土改以后到1978年改革開放，第三個階段是1978年至20世紀90年代末，第四個階段是2001年至今，未來可能受到土地政策變化與經濟發展的互動，進入第五個階段，也就是現代農村階段。第一個階段的小崗村是全國著名的貧困縣，特點是地權分散且分配平均；7林光祺、高玉強：《土地制度·卡里斯瑪·村社經濟：困境與反思——來自小崗村的經濟社會調查》，載《蘭州商學院學報》2013年第1期。第二個階段受到政治、經濟等因素的影響，在曲折中付出了一定的社會、經濟、政治成本；從第三個階段開始至今，呈現出“螺旋式”上升狀態。2016年4月，習近平總書記在小崗村農村改革座談會強調“新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系”，進一步肯定了小崗村土地改革的積極意義與示范效應。其中，不乏第一階段、第二階段積累的經驗教訓。

以“小崗村”為典型代表的土地承包經營制度系列改革，為我國有效推進農村改革、處理好農民個體與集體、平衡不同地區農業發展水平、關注土地在農業發展中的重要意義等，奠定了基礎。農村土地因承載政治、經濟和社會保障功能而成為我國經濟社會發展的基礎性資源。8潘俊：《農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范》，載《中州學刊》2014年第11期。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》中指出，建立現代化農業產業體系應當推動農業資源產生“最大效率”。上述內容，為“小崗村”等千萬農村提供了發展現代化農業產業體系的方向性指引。

自1975年至今，我國經濟先后受到1997年亞洲金融危機、2008年美國次貸危機引發的全球金融“海嘯”、2017年深化供給側結構性改革等影響，但始終呈現出高質量發展態勢。與之對應的是，我國農村土地制度改革呈現出自上而下、從分戶到集中再到高質量分戶的螺旋上升狀態。“農村土地”一方面作為稀缺資源影響著糧食安全、工業生產、全面小康等國家根本性問題；另一方面作為關鍵生產要素對發展現代農業等未來發展性的問題，同樣影響深遠。

二、農村土地兩個“三權分置”的制度設計

《農村土地承包法》是調整農村土地承包基礎關系的法律，2018年12月修訂，相比修法以前的版本，新法較為突出的變化是：立法目的中增加了“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”的條款、擴展保護范圍至任何組織和個人不得侵犯“土地經營權人的合法權益”以及關于承包權、經營權的具體規定。農民對農村承包土地的權利從原來的“兩權”（所有權、承包權）到現在的“三權”，多了一個“經營權”，該詞始現于2014年中央提出的新土地制度，目的是讓農民不失地。2017年，提出宅基地“所有權、資格權和使用權”三權分置，與承包地“三權分置”不同，宅基地“三權分置”的主要目的是活用農村宅基地，讓農民能夠將閑置的宅基地變成可以直觀感受到的財產性收入，另一個深層含義則是讓農民不失所。這種自上而下的設計適應了農村經濟發展現狀并為未來發展提供了基本思路。

在2018年《農村土地承包法》修訂以前，農村土地承包經營權已經普遍適用但無明確法律地位。結合最新立法來看，所謂農村土地承包經營權是指土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權利。9王文革：《土地法學》，復旦大學出版社2011年版，第129頁。土地承包經營權人有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。農村土地承包經營權的法律特征表現為：（1）主體法定，呈現出承包人、發包人、經營權人三元主體的基本模式，未來可能繼續延伸到更多主體；（2）三主體法律地位平等，平等受到法律保護、合同約束；（3）三主體權利義務對等，主要表現為承包經營合同的相對性，發包人不得隨意解除承包合同或調整土地基本信息等；（4）土地經營權具有確定性、可預測性，該法第二章第五節單獨設置“土地經營權”，并且經營方式增加，如出租、入股或其他方式向他人流轉，只需要給發包人備案而非同意，保護經營人合法權利并提高了土地作為資源的流轉效率。

（一）經營權流轉的必要性

從兩權分離到三權分置的演進并非跳躍式政策裂變，而是基于我國農村經濟要素需要創新或重新組合以推進農村經濟振興。“放活土地經營權就是要鼓勵符合條件的承包地以多種形式流轉，發展適度規模的農業產業化經營。”10高圣平：《承包土地的經營權抵押規則之構建——兼評重慶城鄉統籌綜合配套改革試點模式》，載《法商研究》2016年第1期。經營權流轉的必要性主要來自兩個方面：一是三權之間的辯證關系；二是經營權的自身特點。

首先，“三權”之間缺一不可、彼此獨立，流轉相對自由。此前，學界在《農村土地承包法》的修改過程中因是否使用“流轉”一詞發生過爭論：“三農”專家認為只能用“流轉”以傳承過去農業文明的語言系統，法學家認為土地的流通方式為“買賣、出讓、擔保”，上述概念均是民商法律制度中的法律詞匯。然而，本次新修訂的《農村土地承包法》使用了“流轉”一詞，該詞并非法律詞匯而是農學詞匯。所謂流轉，即流轉方可以利用承包土地出租、入股，或以其所享有經營權的土地對外流轉，且流轉土地接收方不受城鄉居民身份的限制。這種流轉模式是以土地“三權分置”為前提，通常集體土地所有權屬于農村集體所有，承包權屬于單個農戶、農民，經營權或為第三方法律主體，從合同法律關系的角度來看，構成了發包方、承包方、第三方的三方法律關系。從主體到土地流轉的相對獨立性，為立法、司法適用與法律實施效果評估奠定基礎性研究框架。

其次，過去的農村土地集體所有、個別農戶承包經營，具有分散性、個體性與風險性，新修法律所規定的“三權分置”所確定基本結構為土地集體所有權、農戶承包權、農戶多元經營權。基于法學視角，除了上述農村土地承包經營中的一般特征，經營權自身有以下特征：（1）經營主體多元化，以《民法總則》規定的民事主體為基準，存在自然人、法人、非法人組織、合伙等不同形式的“自由組合”。（2）從法律經濟學的角度來看，以經營權為核心，提高農村土地作為生產要素在生產、經營等經濟活動中的經濟價值，注重要素投入與產出。（3）以上述兩點為基礎，一方面，土地上的農業產出或“非農業性”產出增加，農村從原始材料的供應擴展到直接面向消費者的產品深加工；另一方面，農村勞動力的生產率、工資待遇、就業能力等，得到提高與完善，為農村發展保留必要的高素質勞動力，為回流農民提供有效激勵。

（二）經營權基礎屬性

本次修法關于土地承包經營權的學術爭鳴暫告段落，修訂后《農村土地承包法》的核心內容是：經營權的流轉制度；經營權的確認登記制度；經營權的融資擔保制度。所有權、承包權和經營權的“三權分置”建構在法律承諾的基礎上，具體而言，經營權的期限更加靈活，可以通過意思自治、合同約定，確定經營權期限，或可續期的，或永久經營，但受到《合同法》《民法總則》等民商部門法律約束。這種約束并非明確，或即便明確也并不絕對受到法律保護。土地經營權本應“與其他物權一樣，具有對世性和排他支配性”，11高圣平：《承包土地的經營權抵押規則之構建——兼評重慶城鄉統籌綜合配套改革試點模式》，載《法商研究》2016年第1期。但由于承包權、經營權主體的不同，尤其國家對農民宅基地、農業的制度性剛性保護，經營權作為物權的權利受到一定“中性意義”的限制。

首先，經營權并非憲法性權利而是行政法意義的承諾。“在社會經濟生活中，農村集體所有制度主要是一種政治上的產權安排，更多意義在于意識形態而非實際的經濟利益。”12趙陽：《共有與私用：中國農地產權制度的經濟學分析》，三聯書店2007年版，第67頁。轉引自高飛：《農村土地“三權分置”的法理闡釋與制度意蘊》，載《法學研究》2016年第3期。憲法性權利具有確定性、固定性、法定性特征，如政治權利、教育權利、婦女兒童權利保護等，經營權是本次立法創新法律權利，不為憲法所規定。其次，經營權具有行政屬性。行政法律制度的基本法律概念因受其調整對象與制定主體的影響，具有一定的政策性、臨時性特征，受到行政機關或國家政策影響可以發生變更以適應現實需要。

農村土地經營權的出現與發展匹配了上述特征，且屬于行政法意義上的“模糊承諾”制度。本次法律修正中新增了“前款規定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長”的規定，這種承諾相比于《物權法》《民事訴訟法》等部門法律對于權利保護期限，體現出以下特征：（1）權利主體不明確。承包期屆滿后再延長的權利屬于承包人、發包人，還是第三經營方？法律直接擬制再延長三十年，是否干預當事人之間的意思自治？且土地權利流轉過程中的價值本身難以確定，三十年之久是否會發生情勢變更，難以預測。（2）這種承諾來自法律的修改，若法律再次修改，因行政承諾產生的糾紛將會大量出現，司法如何形成統一的裁判標準？如何避免同案不同判的司法困局？（3）承諾是“個人、法律、政府之間為了保證自己利益并滿足對方需求實施的承諾行為”，13高鴻：《行政承諾及其司法審查》，載《人民司法》2002年第4期。不同于訴訟時效制度是為了避免“權利人躺在權利上睡覺”而進行的強制性規定，“三十年”不應也無法成為行政承諾，否則將會干預農村土地流轉市場的自由選擇，以及立法、司法、基層政府難以解決的權利沖突與保護問題。反之，如果給予經營權人、承包人、發包人更自由的選擇空間，將會增加承諾對于多方主體的有效約束，而非行政屬性的立法“對外界就特定的事項作出承諾”。14高鴻：《行政承諾及其司法審查》，載《人民司法》2002年第4期。對比之下，憲法規定的基本權利是根本性的，以“人類人格尊嚴與人性尊嚴為基本價值取向”，15周永坤：《論憲法基本權利的直接效力》，載《中國法學》1999年第1期。因此，憲法“落實的核心在于直接效力”，16周永坤：《論憲法基本權利的直接效力》，載《中國法學》1999年第1期。如公民受教育權就得到了國家九年制義務教育的全面支持。

進一步而言，所有交易的前提是“產權界定”。但是，“三權分置”的法律基礎是不清晰的：一方面，土地集體所有權制度弱化了產權的主體，盡管農村土地為集體所有，但集體是否具備有效決策機制、內部治理與監督制衡機制、問責機制等，成為掣肘產權主體合法化、法治化的重要因素；另一方面，經營權流轉秩序存在不確定性，概念、規則、經驗的缺乏，使法律本身的秩序意義和效率意義在短期內難以有效建構，土地經營權即便流轉也難以獲得有效的法律保障與制約機制，利益受損害方難以在現有法律制度中尋求一般意義上的體系化法律救濟。

此外，承包土地經營權抵押分為“土地承包經營權抵押權和土地經營權抵押權”，17高圣平：《承包土地的經營權抵押規則之構建——兼評重慶城鄉統籌綜合配套改革試點模式》，載《法商研究》2016年第1期。這兩種權利盡管都是抵押權，但適用的法律規則以及合同約束具有差異，如果不能夠從法律上給予平等的保護，對于獲得不同性質抵押權的權利人而言，法律保護或為缺位或為失衡。

（三）宅基地的“三權分置”

宅基地“所有權、資格權和使用權”三權分置也是發端于頂層、自上而下的創新制度設計，系中央政府結合經濟發展實際尤其是鄉村振興，所出臺的政策。宅基地相對于普通的農村土地具有身份限定性、流通有限性以及“兜底”保護性。結合所有權、資格權與使用權來看，主要適用法律為我國《土地管理法》《物權法》，上述法律與《農村土地承包法》之間的關系是一般法與特殊法的關系，但由于2018年僅修訂《農村土地承包法》，一般法與特殊法之間的法律適用存在一定沖突，或可能影響了宅基地三權分置的后期實施效果。

1.宅基地所有權

根據《土地管理法》第9條第2款規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。宅基地所有權為農民集體所有為法律所規定，這種權利以及與之有關的重大事項決定有著限制性法律規定。

2.宅基地資格權

宅基地的“資格權”以權利人享有農民/農戶的身份作為條件，具有相對性，是農村集體與其成員之間的相對法律關系，集體與成員基于宅基地形成所有與利用的關系，形成了事實上的特殊總有關系。這種法律關系的核心特征在于具有人身權和財產權的雙重屬性。資格權是集體成員宅基地分配中的一種資格，具有相對獨立的權利內涵。根據《土地管理法》（2004年第二次修正）、《物權法》的關于宅基地相關規定，農民村戶只能擁有一處宅基地，且出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準；宅基地不能出讓、轉讓；宅基地不能用于抵押，但法律另有規定的除外。

根據上述法律規定，《土地管理法》《物權法》對于宅基地使用權的流轉有一定限制，而在“三權分置”最新立法中鼓勵農村土地用益物權的流轉，《土地管理法》和《物權法》尚均缺乏配套修改。反之，如果對宅基地的基礎資格進行修改，又會與國家對農民基本財產保護制度存在沖突。在缺乏與集體經濟、農民破產問題配套的破產法律制度環境中，如何在保護集體所有權利的基礎上，讓資格權與使用權結合起來發揮土地價值，是下一步“三農”法律問題研究的重要問題。

3.宅基地使用權

宅基地使用權看似是一種相對獨立并具有他物權特質的用益物權，實質上它不只是物權法意義上的地上權，還可以是土地租賃權。宅基地使用權的流轉、交易范圍，關系到未來農村宅基地的產權界定。

（四）小結

《農村土地承包法》與《物權法》等對于農民基本權利的保護框架，可謂一把“雙刃劍”：一方面保護農民基本權利不得撼動，另一方面又給農村土地自由流轉埋下障礙。例如，發包人的權利和經營權人的權利是否平等受到法律保護，難以預測。

我國宅基地的資格權和使用權不單純是物權法所規制的地上權、用益物權，更可能創設出新的法律概念。但是，在當前土地法律系統中，缺少具體的法律，僅為具有一定時效性的政策予以框架性指導，是否能為司法認可、民商事主體是否愿意行使有待實證研究持續跟進。宅基地的“三權分置”和《農村土地承包法》修訂后的“三權分置”基本原理是相通的，都是建構在模糊的、不確定政策上。例如，“流轉”這一以“三農”為淵源的詞匯，內涵過于豐富；承包權與資格權不是一個完整、清晰的權利；承包權與經營權分離，資格權與使用權分離，兩權分離之后的產權界定較難，估值過程復雜，增加了不確定性。這種基礎性法律概念的缺失會造成市場交易中的不確定性，也會沖擊當前的法律體系，或過于創新以至于難以在法律系統中尋找到“連結點”。

三、法律對經濟發展的回應

法律對于經濟的回應并非是滯后的、不健全的、零散的，法律以其慎重、穩定、確定性彌補了經濟發展過快給環境、社會、政治、經濟發展帶來的負面影響，能夠保護在信息、經濟、社會中處于相對弱勢的主體，實現各方利益的平衡，維護政策與法律之間的平衡。有學者研究發現，“所謂的承包權并沒有對土地承包經營權流轉造成負面效應”。18高飛：《農村土地“三權分置”的法理闡釋與制度意蘊》，載《法學研究》2016年第3期。但隨著流轉鏈條的增加、交易的復雜與多元，這一情況可能變得復雜。例如，信息不對稱帶來的投機行為；經濟創新階段所面臨的高昂試錯成本，尤其是不可逆失敗造成的經濟失敗。例如，承包地經營權一旦流轉，農民因缺乏投資知識而違約，不僅面臨高昂的違約金和長期失地的風險，而且難以通過從事農業生產活動維系生存。

（一）“三權分置”需要什么樣的制度性保障

“三權分置”是國家為了振興農村經濟所提出的創新政策，其目的在于讓外出的農民能夠回到農村，以維護社會結構的穩定、提升保護農民水平、土地市場化，上述三點需要包括法律在內的綜合制度性保障。

首先，維護中國社會整體結構的穩定。城鎮吸收的勞動力是有限的，核心創造經濟價值的崗位需要較高專業知識的人才，農民因其相對落后的教育水平，在進城后多從事商業、服務業等經濟活動。農民的長期貧困、土地非資本化、融資困難，以及城市設施的便利化、消費多元化，使農民“用腳投票”，離開農村。而農村經濟發展需要發揮自身內在活力，19陳錫文：《從農村改革四十年看鄉村振興戰略的提出》，載《上海農村經濟》2018年第8期。“三權分置”為回流農民提供了重要的制度保障。土地作為農民主要生產資料，農民通過利用該資源成為出資人、承包人，或讓與經營權獲得對價等多種靈活方式，增加經濟收入。

其次，提升農民保護水平。由于中國農村土地制度設計由憲法層面所規定，即憲法確定農村土地是集體所有，但提升農民保護水平僅靠憲法、中央政府、地方政府并不能保障絕對好的效果。上下級信息不對稱風險、道德風險、地方政府政績考核壓力、政府不合理干預經濟、營商環境與司法環境層次不齊等因素，均影響農民保護的實際效果。故如何保障政策的實施，需要以法律為核心的配套制度。“三權分置”給農民帶來的經濟收入，將會給農民“帶來積累自身資產的可能性”，20陳錫文：《從農村改革四十年看鄉村振興戰略的提出》，載《上海農村經濟》2018年第8期。除了土地之外，農民可購買、交換或取得其他資產的所有權、用益物權等，全面提升價值創造能力，增加個人與家庭收入。

再次，加快中國農村土地市場化。土地市場化是提升GDP的重要動力。一方面，供給側結構性改革中淘汰了“僵尸企業”、產能過剩企業，而創新型企業、高科技企業需要一定時空以創造較高的經濟價值來增加社會財富；另一方面，土地市場化將從城市消費、城市建設中分流資源到農村，催生農村消費市場，如基礎設施、金融機構、醫療、教育等，打開生產經營者的新市場。

最后，綜觀我國近十年的貨幣發行與經濟之間的互動關系，大量貨幣在市場中未能有效“消化”，加之中美貿易戰對全球市場、中國市場產生的沖擊，影響中國產品的出口，增加了生產成本與企業收入，貨幣貶值、物價抬頭的可能性極大。農村土地“三權分置”的流轉為我們過去十年超發的貨幣建立一個新的“蓄水池”，促進國內生產要素的流通，延緩通貨膨脹的爆發。這是“三權分置”迅速落地的重要因素。但高速發展并不等于高質量發展，歷史的經驗教訓中出現過“豆腐渣”工程、民間金融的非法集資、民營企業之間因連帶責任保障導致的坍塌式破產等問題，必須要防微杜漸。

（二）經濟關系與經濟法律

我國農村土地承包本質上屬于經濟問題，經濟法是以調整經濟關系為內容的部門法律，土地管理法、土地承包法律是調整土地關系為內容的經濟部門法律，彌補了經濟法在土地關系調整中的不足。“三權分置”中的經濟關系主要為農民與國家、地方政府、投資人、融資人、土地承包人、土地承包經營權人之間的關系，具有空前的復雜性，觸及國家“三農”問題的根本。法律與經濟的關系并非靜態的，而是動態的、相對可預測的、互動的，相比于經濟活動的收益性、風險性與靈活性，立法、司法與執法均應保持法律自身的穩定性、可預測性以及確定性。

農村集體土地“三權”的落地是創新農業經濟的產物，具有較為強烈的政策屬性。在當前物權法與其他經濟法律部門法律之間缺乏有效的法律原則與法律規則銜接的背景下，這種獨特的政策屬性、法律適用不足的問題，將會直接影響自由市場主體基于商業回報的考量，選擇更加穩定與保守的投資策略，以避免投資失敗；或者投機者利用自身渠道，以“特殊”方式獲取暴利后退出農村市場。這種交易的社會風險、系統性金融風險非常大，必須嚴加防范。

關于土地經營權的融資擔保，依照新修改后的《農村土地承包法》第47條規定，一方面，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保。另一方面，土地經營權流轉的受讓方，通過流轉取得的土地經營權，經過承包方的書面同意并向發包方備案，也可以向金融機構融資擔保。融資擔保以后，就發生了擔保物權的效力，當事人可以向登記機構申請登記；作為擔保物權人的金融機構，有權就土地經營權優先受償。

（三）法律對于交易成本的回應

農村土地使用權、經營權的估值主要面臨兩個問題：一是由于權利屬性、合同約定、當事人因素等限制，在交易過程中產生的交易成本，難以估值；二是使用權、經營權的價值估值成本較高。在這種情況下的土地流轉，多是基于流轉年限的限制。根據相關法律規定，不同性質的土地流轉年限不同。但新修訂的《農村土地承包法》新增了第41條，規定經營權的確權以簽訂五年以上書面流轉合同為前提。所以，每一個交易者都會來計算，而且計算的基礎就是年限。如果期限過短，投入大于產出則投資失敗，預估后投資者會拒絕取得經營權；反之，經營權人繼續經營，獲得投資收益。

科斯提出企業是“一系列的契約被一個契約所替代的結果……由于組合在企業內的各生產要素，不必彼此簽訂一系列的買賣合約，原來用于簽訂和執行這些市場合約的費用，因此被節約了”。21Ronald Coase, "The Nature of the Firm", 4 Economica (1937), pp.390-397.但這種經典的契約理論體現在“三權分置”中，由于不同權利之間的組合需要不同的保護，加之土地行政登記的約束等，反而加重了契約成本與風險。

此外，根據《農村土地承包法》第38條第3款規定，流轉期限不得超過承包期的剩余期限。流轉期限受到承包期限的限制，一方面降低了流轉的效率與經營權人對于土地資源的可預測性，但另一方面如果沒有限制將會損害發包人的合法權利。土地流轉以集體經濟組織同意為前提，如果鄉鎮政府或村委會強制流轉，22唐藝娟：《新農村建設中的有關土地問題》，載《科技風》2018年第30期。可能存在一塊土地多次發包或重復發包的問題，增加了善意相對人的交易成本、失敗風險。盡管根據法律，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記，但這種登記保護是否可以取得預期效果，依賴司法、土地主管部門的裁判、解釋等，制度的源發性保護不足。

較為現實且緊迫的做法是在民法典修訂或司法解釋的出臺中，關注農村土地的出讓、流轉和租賃、擔保等基礎概念的界定，尤其是“三權分置”下土地承包權、經營權、資格權、使用權的界定。否則，“三權”的基本保護無從談起。

四、結語：土地改革帶來的驚喜與憂思

農村集體土地的兩個“三權分置”改革，是新時代中國經濟高質量發展的必然要求。隨著時代發展，農民在大宗作物生產上的勞動強度逐步降低、勞動時間不斷減少，為勞動力獲得更多就業時間奠定基礎。23陳錫文：《實施鄉村振興，走出一條中國特色的農業現代化道路》，載《中國人大》2018年第16期。“三權分置”帶來的土地、資金、技術、人才、政策等資源將為農村經濟發展注入活力，農村的“剩余勞動時間”和土地的物權屬性，將以更有經濟效率、社會效率、環境效率的方式促進農民增收。無論立法自身的完善，還是配套制度的供給，都需要法律部門、農業部門等配合做好法律宣傳、24陳錫文：《緊緊圍繞黨和國家工作大局，積極推進涉農立法監督工作》，載《中國人大》2019年第4期。實施監督與評估等。要在最大限度降低創新失敗風險的同時，實現資源優化配置，作出有價值的經濟創新。產權模糊界定、“流轉”一詞的“片面化”存在、配套制度的缺位等，均為“三權分置”政策落地埋下隱患。

綜上所述，第一，兩個“三權分置”，實際上是有“兩個分離”：第一個分離是承包權和經營權的分離；第二個分離是資格權和使用權的分離。但是，承包權和資格權都是一個不清晰、不完整的權利，因此，當它在分離過程中進入交易環節時就會產生不確定性。

第二，無論是使用權還是經營權，在交易過程當中都會產生很大的交易成本，且估值困難，因為概念不清晰，如果這些權利要進入市場環節，因為確定性不強，依據這樣一個模糊的基礎來建構一個明確的法律秩序是比較困難的。