行政復議法實施二十周年回顧與展望

許安標

全國人大常委會法制工作委員會副主任

行政復議法實施二十周年，“回顧所來徑，蒼蒼橫翠微”；展望法律修改，弓已拉滿，箭已在弦。我們堅信，通過各方堅持不懈的共同努力，行政復議制度必將取得長足的發展，為完善中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家發揮更加重要的作用。

在新中國七十華誕之際，行政復議法實施迎來二十周年。立足這一重要時間節點，回顧總結行政復議法實施以來的實踐歷程，展望行政復議制度的完善，正當其時，意義重大。

一、充分認識行政復議法頒布實施的重要意義

回顧行政復議，可以追溯到1950年1月15日政務院批準、財政部公布的《中央人民政府財政部設置財政檢查機構辦法》，其中第6條規定：“被檢查的部門對檢查機構之措施認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構申請復核處理。”這里的“申請復核處理”，實質上已具有行政復議的性質，被認為是行政復議制度的雛形。1950年12月15日政務院政務會議通過的《稅務復議委員會組織通則》，第一次在法規中正式出現了“復議”二字。此后，行政復議制度逐步發展至海關、出入境、商標、專利等多個領域。行政訴訟法頒布后，為配合該法的施行，1990年年底國務院通過了《行政復議條例》，行政復議制度得到進一步規范、健全和發展。1999年4月29日，在總結條例實施經驗的基礎上，第九屆全國人大常委會第九次會議以125票全票贊同表決通過了《行政復議法》，該法自1999年10月1日起施行。1參見張春生主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，法律出版社1999年版，第8—10頁。

行政復議法的頒布實施是我國民主法治建設進程中的一件大事，對防止和糾正違法或者不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權發揮了重要作用，對法治國家、法治政府、法治社會一體建設產生了深遠影響。

1.解決行政爭議，維護當事人合法權益。行政訴訟法為解決行政爭議提供了司法救濟途徑，行政復議法則在此之外，為當事人提供了另外一種免費、便捷、高效的選擇。行政復議申請程序簡便，申請方式多樣，可以書面申請，也可以口頭申請，可以當面遞交申請書，也可以通過郵寄、傳真、電子郵件等方式遞交；復議期限短，一般為60日，且為一級復議；不向申請人收取費用。據統計，2018年全國辦理行政復議案件25.7萬件，辦結22.4萬件，2參見《新聞辦就2018年全國行政復議、行政應訴總體情況舉行發布會》，載中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/26/content_5376998.htm，2019年9月20日訪問。與同年全國各級法院審結一審行政案件25.1萬件3參見2019年《最高人民法院工作報告》，載中華人民共和國最高人民法院網：http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-146802.html，2019年9月20日訪問。相比，數量大致相當。行政復議已成為解決行政爭議的重要途徑，是當事人維護其合法權益的重要選擇。

2.監督行政行為，促進依法行政。監督是權力規范行使的根本保障。行政復議作為行政機關自我糾錯的內部監督制度，對行政行為進行有力監督，不僅對行政行為合法性進行審查，還對合理性進行審查；不僅對具體行政行為進行審查，還可以根據申請對行政行為所依據的規范性文件進行審查；在確認行政行為違法的同時，還可以決定依法給予賠償。同時，針對辦案中發現的共性問題、重點問題，復議機關還可以采用制發意見書、約談等方式，提醒、督促行政機關重視有關問題，積極予以改進，達到“糾正一個，規范一片”的效果。行政復議“刀刃向內”，及時有效糾正違法或者不當行政行為，通過一個個案件、一次次糾錯，強化對行政權力的監督和制約，將權力關進制度的籠子，促進行政機關依法行政。

3.強化法治觀念，助推法治政府建設。法令行則國治，法令弛則國亂。行政機關是法律實施的重要主體，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，關鍵在于各級行政機關能否厲行法治、依法辦事。通過對違法或者明顯不當的行政行為予以撤銷、變更或者確認違法，一方面，對行政機關形成警示，促使行政機關工作人員特別是領導干部這個“關鍵少數”不斷增強依法行政意識，提升運用法治思維和法治方式思考問題、解決問題的能力，從源頭上預防和減少違法和不當行政行為；另一方面，倒逼各項行政管理制度、體制機制以及具體程序不斷完善，如深化行政審批制度改革，推行權力清單、責任清單制度，全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度等，把行政行為全面納入法治軌道，規范政府權力行使，有力推動法治政府建設。

4.規范復議行為，推動復議制度完善。在此前《行政復議條例》的基礎上，行政復議法進一步擴大了復議范圍，明確對規范性文件進行附帶性審查，延長申請復議期限，程序更為便利，行政復議制度得到進一步發展。2009年、2017年行政復議法兩次修改，將“征用”改為“征收”，增加行政機關中初次從事行政復議的人員應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格的規定。同時，為貫徹實施行政復議法，2007年國務院頒布了《行政復議法實施條例》，公安、稅務、海關、住房建設等部門也根據實際工作需要制定了配套規章、規范性文件，北京、江蘇、海南等地制定了貫徹實施行政復議的具體規定、行政復議聽證規則等地方規章、規范性文件，對行政復議法的規定作出進一步細化，推動復議制度不斷發展完善。

二、深刻把握行政復議制度改革完善的必要性

行政復議法實施以來到2018年年底，全國共辦理行政復議案件226萬件。4參見《新聞辦就2018年全國行政復議、行政應訴總體情況舉行發布會》，載中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/26/content_5376998.htm， 2019年9月20日訪問。從復議案件所涉領域來看，幾乎涵蓋了公安、土地、食品藥品、房屋拆遷、勞動和社會保障、城鄉規劃等所有行政管理領域；從所涉事項來看，涉及行政處罰、政府信息公開、行政征收、行政許可、行政強制等多種行政行為；從案件處理情況來看，“絕大部分都達到了公平公正這個標準”。5參見《新聞辦就2018年全國行政復議、行政應訴總體情況舉行發布會》，載中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/26/content_5376998.htm，2019年9月20日訪問。二十年來的實踐充分證明，行政復議已成為解決行政爭議的重要途徑、維護當事人合法權益的重要渠道、監督行政機關依法行政的有效手段，行政復議法立得住、行得通、真管用。但隨著我國社會經濟的發展，全面深化改革的深入推進，經濟基礎和上層建筑都發生了深刻變化，在百年未有之變局中，行政復議制度不適應實踐發展的問題逐漸凸顯，亟須進一步改革完善。行政復議法修改連續列入十二屆、十三屆全國人大常委會立法規劃一類項目，已經成為一項重要的立法工作任務。

1.完善行政復議制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在需要。習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善。行政復議制度，從總體上看是適應我國國情和社會發展要求的，但在一定程度上也存在復議職能分散、效率不高、監督力度不夠、缺乏公信力等問題，導致制度優勢沒有得到充分發揮、爭議解決主渠道功能尚未實現。以2018年為例，在當年的行政訴訟案件中，有68.4%的案件未經行政復議，直接進入行政訴訟程序；在當年辦結的行政復議案件中，又有34%進入了行政訴訟程序。6參見《新聞辦就2018年全國行政復議、行政應訴總體情況舉行發布會》，載中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/26/content_5376998.htm，2019年9月20日訪問。這些數據表明行政復議定分止爭的功能尚未得到充分發揮，行政復議制度的科學性、合理性還需進一步改革完善。

2.完善行政復議制度，是落實深化黨和國家機構改革成果的客觀要求。2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，十三屆全國人大一次會議通過了關于國務院機構改革方案的決定。深化黨和國家機構改革，對機構職責進行調整優化，是貫徹落實黨的十九大決策部署的一個重要舉措，是全面深化改革的一個重大動作，同時落實改革成果也對行政復議制度完善提出了新課題。一是，根據機構改革方案，司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部，地方也進行了相應的改革。新組建的司法行政部門既有行政管理職責，又有行政復議職能，在復議中不可避免地會出現既是被申請人又是復議機關的情況，司法行政部門如何在復議中保持中立、樹立權威，有效發揮監督和糾錯功能，打消公眾對其“做自己法官”的不信任，是機構改革后行政復議制度完善需要回答的現實問題。二是，根據機構改革方案，中共中央宣傳部統一管理新聞出版工作，將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中宣部，對外加掛國家電影局的牌子；海警隊伍轉隸武警部隊，將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。中國海警局等國家機關，承擔行政職責，但性質上與行政機關有所不同，能否對這些機關申請行政復議以及如何確定復議機關等問題，需作統籌考慮。三是，改革方案指出，改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合并。根據行政復議法規定，對國稅等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。國稅地稅機構合并后，對原地稅機構的復議工作如何安排，也需進一步明確。

3.完善行政復議制度，是與行政訴訟法修改相銜接的迫切需要。2014年全國人大常委會審議通過了關于修改行政訴訟法的決定。在立法工作安排上，曾設想行政復議法修改緊隨其后，緊密銜接配合。但由于各方面原因，行政復議法修改未能實現，兩法不銜接的問題日漸突出，主要表現在以下幾個方面：

一是，行政訴訟法修改確定了共同被告制度。修改前的行政訴訟法規定，行政復議機關作出維持復議決定的不當被告，作出改變復議決定的當被告。這一規定借鑒了德國等國家的規定，符合“原處分主義”法理，但在中國卻遇到了水土不服的問題，行政復議案件決定維持率一直維持在較高水平，2013年為55.84%、2014年為59.73%。7參見2013年、2014年全國行政復議和行政應訴案件統計數據，載中華人民共和國司法部、中國法制政府信息網：http://www.moj.gov.cn/government_public/node_634.html，2019年9月20日訪問。2013年全國人民代表大會常務委員會執法檢查組《關于檢查〈中華人民共和國行政復議法〉實施情況的報告》中指出，實踐中有些行政復議機關不能嚴格依法審查和公正裁決案件，不能及時撤銷和糾正行政機關違法或者不當的行政行為。為解決這一問題，倒逼行政復議更好地發揮作用，行政訴訟法修改確立了復議機關作共同被告制度，即“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告”。從實施效果來看，這一制度發揮了較好的作用，2015年以來行政復議機關作出糾錯決定（撤銷、變更、確認違法和責令履行等）的復議案件數量明顯增多，糾錯率由此前的8%左右大幅上升，2016年為16.8%，2017年為14.6%，8參見2015年、2016年、2017年全國行政復議和行政應訴案件統計數據，載中華人民共和國司法部、中國法制政府信息網：http://www.moj.gov.cn/government_public/node_634.html，2019年9月20日訪問。2018年為15.1%，9參見《新聞辦就2018年全國行政復議、行政應訴總體情況舉行發布會》，載中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/26/content_5376998.htm，2019年9月20日訪問。同時復議決定維持率則相應下降。但這一規定也對復議制度運行產生了巨大影響，增加了復議機關的應訴壓力和應訴成本。如何在共同被告制度下優化行政復議工作，需要在行政復議制度完善中予以回應。

二是，行政訴訟法修改擴大了受案范圍，如將“具體行政行為”修改為“行政行為”，增加 “征收征用決定及其補償決定”“政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議”等內容。因此，行政訴訟法修改后，實踐中出現有些案件屬于行政訴訟受案范圍，但卻不屬于復議范圍的問題。有意見提出，行政復議作為行政機關內部監督制度，其受理范圍理應寬于訴訟范圍，應當在訴訟范圍的基礎上，進一步擴大行政復議范圍。

三是，行政訴訟法修改明確了最長訴訟保護期限，如該法第46條第2款規定，“因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”行政復議法及其實施條例均未對最長復議申請期限問題作出規定。實踐中，有的地方、部門參照行政訴訟法的精神規定了最長復議申請期限，相關規定雖具有一定的制度合理性，但也受到與行政復議法規定不一致、減損復議申請人權利的質疑。

四是，行政訴訟法修改增加了判決處理形式，如確認違法但不予撤銷、確認無效等。行政復議的處理方式與此相比，較為簡單，已不能滿足復雜的行政復議實踐需要。

行政訴訟法與行政復議法不銜接的問題，有些是執行中的問題，有些是制度設計的問題。有意見提出，對不銜接的問題，可直接參照行政訴訟法精神予以執行。但考慮到行政復議是重要的權利救濟制度，相關內容應由法律作出統一規定，兩法不銜接的問題應在行政復議法修改中一并研究解決。

三、積極推進行政復議制度的完善

修改行政復議法，完善行政復議制度，既是回應實踐需求、解決現實問題的必然要求，也是推動法治政府建設的重要任務。黨中央決策部署為行政復議法修改指明了方向，相關改革試點和理論研究也為此奠定了深厚的實踐和理論基礎。

1.堅決貫徹黨中央重大決策部署。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為”，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中提出“改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責”。黨中央決定部署明確了行政復議制度改革的方向，是行政復議法修改工作的遵循。行政復議法修改就是要通過法定程序使黨中央關于行政復議的重大改革決策成為國家意志。

2.堅持以人民為中心。民之所盼,法之所向。行政復議法修改要恪守以民為本、立法為民的理念，進一步發揮行政復議高效便捷地解決行政爭議、維護當事人合法權益的作用。一方面，要暢通復議申請渠道，優化復議工作流程，加強信息化建設，讓數據多跑路，讓當事人少跑路，為當事人申請、參加復議提供便利；另一方面，要切實糾正違法或者不當行政行為，在基層、在爭議初始階段、在行政機關內部實質性化解爭議，解決群眾的煩心事、操心事、揪心事，增強群眾的獲得感、幸福感、安全感，努力讓人民群眾在每一個復議案件中都感受到公平正義。

3.總結試點經驗，進一步發揮行政復議制度優勢。2008年9月，原國務院法制辦印發《國務院法制辦公室關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，改革試點由此拉開帷幕。2010年11月，國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》再次提出，“探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點”。目前，全國已有二十余個省（區/市）進行了改革試點，各地具體情況不一。有的地方,除國家實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的行政復議案件外，對以政府工作部門及其依法設立的派出機構等為被申請人的行政復議申請，原則上由本級政府統一受理，一級政府只設一個行政復議機構，“一個口子”對外；有的地方將部分政府部門的復議權限進行集中；有的地方設立行政復議委員會，作為本級政府行政復議案件的審理機構；有的地方吸收專家、律師等外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，形成案件處理建議意見，供行政復議機關在裁決時參考。從試點情況來看，集中復議審理，實行行政復議委員會制度，一方面有利于增強復議機關的獨立性、權威性，提高復議決定的公信力；另一方面能夠整合復議職責，優化復議機構和人員配置，提高復議工作效能。但同時試點過程中也產生了一些新的問題，需要認真總結試點經驗，對實踐證明可行的、有利于發揮行政復議制度優勢的，通過立法的形式固定下來。

4.完善行政復議程序，進一步促進案件審理公開、公正、公平。與訴訟程序不同，行政復議程序在設定之初，就強調專業、便捷、高效，如由上級對下級進行審查、原則上采取書面審查等，但也導致復議審查強度不夠、公開性不足，容易引起當事人對復議機關“護短”的質疑，影響了復議決定的公信力。完善行政復議程序，關鍵在于保障效率優勢的同時，通過強化聽證、專家參與案件審理、復議決定書公開等，進一步提升案件審理的公開、公平、公正。

5.理順行政復議與行政訴訟的關系，避免同質化。行政復議和行政訴訟是解決行政爭議的兩大重要途徑，兩者相互獨立、各成體系，又前后銜接、相互配合。在當前復議工作案多人少、司法審查力度大的情況下，為避免案件在訴訟階段被“糾錯”，復議機關傾向于參考法院的審查標準和判例來處理復議案件，復議制度的特點以及專業、便捷、高效的優勢難以充分發揮。避免同質化，實現無縫銜接，充分發揮兩大制度的合力，是行政復議法修改過程中需要妥善解決的一個重要現實問題。

6.完善行政復議與行政裁決的有機銜接。目前，我國尚未制定統一的行政裁決法，有關內容分散于土地管理法、森林法、草原法、礦產資源法、商標法、專利法、政府采購法等法律法規中，通常表述為出現糾紛后，由有關政府或者部門“處理”。《行政復議法》第8條第2款規定，不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。一般認為這里的“其他處理”主要是指行政裁決，但由于法律中未作明確規定，實踐中也存在不同理解。2018年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》指出，行政裁決是行政機關根據當事人申請，根據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。同時強調，起草、修改法律法規時，對行政機關通過行政裁決化解民事糾紛事項作出規定的，應當明確使用“作出行政裁決”的表述。行政復議法修改，應當對有關行政裁決的內容作統籌考慮，進一步完善行政復議與行政裁決的有機銜接，充分發揮各自的制度優勢，及時有效化解爭議，保障當事人的合法權益。

7.密切關注行政處罰法修改。行政處罰直接對當事人權益造成消極影響，在被申請行政復議的行政行為類型中，行政處罰一直占有較高比例。行政處罰法修改已列入十三屆全國人大常委會立法規劃一類項目，正在積極推進之中。完善行政處罰類型、對擴大地方行政處罰設定權的意見作出回應、推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉等是此次法律修改的重要內容，同時也將對行政復議制度產生重要影響，應當對此予以密切關注，并在行政復議法修改中對有關問題予以妥善處理。

行政復議法實施二十周年，“回顧所來徑，蒼蒼橫翠微”；展望法律修改，弓已拉滿，箭已在弦。我們堅信，通過各方堅持不懈的共同努力，行政復議制度必將取得長足的發展，為完善中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家發揮更加重要的作用。