無錫地鐵TOD開發引領城市發展的實踐及前瞻

文/徐政

作為高造價、高成本運營的城市軌道交通系統，在其誕生以來，就與TOD開發緊密交織。在國內掀起的城市軌道交通建設高潮中，各地鐵城市無一例外地熱衷開展TOD開發和探索，其內在原因正是以軌道交通為支點，通過TOD開發這一杠桿，能夠高效撬動城市發展，從而給城市發展帶來新的活力。可以說，積極推進地鐵TOD開發，是每一個地鐵城市的必然趨勢和必然選擇。

在地鐵建設持續深入之際，無錫也同樣面臨著新的城市發展命題：如何運用好地鐵這一紐帶，充分發揮TOD開發的協同作用，拉動城市轉型與格局優化，切合時代發展脈搏，又好又快推動城市發展。

推進TOD開發與地鐵建設伴生發展

國內地鐵TOD開發趨勢明確，但整體仍處于“拓荒期”。香港地鐵公司（編者注：在本文中香港地鐵公司和香港地鐵，均指香港鐵路有限公司）自1975年成立以來，發展成為世界上運營效率最高、盈利情況最為理性的地鐵公司，其核心模式可總結為“地鐵＋地產”的組合。內地約從二十年前開始TOD的探索和實踐，一些先行先試城市如北京、上海、廣州、深圳等都進行了相關前期規劃、土地收儲、開發模式等方面的實踐，并取得了相關突破,但總體上仍處于學習和“拓荒階段”。

地鐵TOD開發是地鐵引領城市發展中不可或缺的“催化劑”。作為“出行難”問題并不突出的二線城市，無錫發展地鐵的深層次用意就在于推動城市再次轉型發展。地鐵TOD開發在引導城市發展戰略中，具有舉足輕重的推動意義，具體表現為：一是再造優質資源。有效將因地鐵建設造成的地鐵用地和周邊地塊碎片重新整合打包，形成TOD優質和高價地產資源。二是培育TOD商圈。形成以車站為核心的站點商業，與周邊商業的協同互補，打造更具人氣的城市新商圈。三是整合城市格局。逐步形成以站點周邊商業辦公為主高效集中開發，周邊住宅為主開發強度逐步降低的疏密有致開發格局。

無錫的城市特點有利于助推地鐵TOD開發在品牌化道路上異軍突起。一是無錫正加快推進的城市轉型，除了創造優美生活環境和完善硬件建設外，需要與交通更加緊密融合的居住條件、商業配套來提供更良好的生活設施。二是在城市大量的棚戶區、城中村亟待改造升級，最佳的方式是結合城市交通主干——軌道交通的建設同步規劃、同步建設、同步投入使用。三是伴隨新城建設而發生的城市外拓需要成規模的開發跟進,通過地鐵項目的延伸同步開展TOD開發建設將成為新城快速興起的有力推動。

無錫地鐵TOD開發的初期實踐

因地制宜，整合站點場段與周邊閑散用地。無錫地鐵第一輪TOD開發始于2009年，特點是原生自發性和場地適應性，結合地鐵與周邊地塊既有條件進行開發。伴隨著1、2號線的建設，整理出雪浪停車場、青龍山停車場、劉潭站等上蓋開發地塊計18個，開發面積約100萬平方米。代表項目是位于太湖新城腹地的雪浪坪項目（項目占地16萬平方米，總建筑面積達45萬平方米），聚合立體交通、商業居住、文化廣場、生態公園等于一體，將TOD城市模式再升級。

聯動開發，整合地鐵建設與TOD開發。在第二輪建設規劃過程中，無錫地鐵有意識在線路設計初期開展物業開發規劃。通過對整條線路的前期策劃和資源梳理，根據站點所處的不同區位條件，結合其未來發展定位和現狀周邊土地資源狀況，將沿線站點周邊的土地開發分類，針對各土地開發類型以及周邊土地資源的現實情況，明確每種土地開發類型及經營方式，形成TOD開發方案。另一方面，通過與土地資源所在行政區進行聯合，整合地鐵建設需求和城市改造需求對站點周邊可開發地塊進行土地整理，共同出資成立平臺公司，同股同權、共擔風險、共享收益、互惠互利。

目前正在運作的項目有具區路場段上蓋、天河場段上蓋、永樂東路站點上蓋等。

在場段上蓋開發中，無錫地鐵充分研究一體化開發模式的先進性，推出了TOD開發配建車輛段的一體化出讓模式，通過一體化的投資、設計、施工、管理，可以有效降低建設成本、工程實施難度，促進規劃設計的統一性、提高建設開發效率、風險管控水平，控制建設時序。

無錫地鐵TOD開發的未來探索

推進TOD工作是事關城市可持續發展的大事。2015年住建部發布的《城市軌道沿線地區規劃設計導則》明確要求在線網規劃階段開展城市層面的《軌道交通引導城市發展專題研究》、以及配合建設規劃報批進行線路層面的《軌道沿線用地調整規劃》。2016年至2018年，國家發改委副主任胡祖才在中國城市軌道交通高層論壇三次提出要“繼續深化投融資改革”和“深度推進綜合開發”，“基于軌道、始于物業、重在開發、構建社區、打造小鎮、拓展新城”。基于此，無錫地鐵嘗試從更高的層面、更廣的范圍、更深的層次開展和推進城市地鐵TOD開發建設。

規網協同，把TOD開發推向更高的層級。依托城市總體規劃，深層次解讀區域整體發展戰略、結構、功能定位，梳理產業、商業、交通等相關上位規劃，分別從規劃、交通和產業等維度，就地鐵能夠給予城市帶來的變革進行研判。梳理全市軌交線路沿線物業現況，分析站點周邊土地市場與物業市場，用來支撐開發定位、業態策劃研究以及土地和開發物業的市場價值評估，明確開發定位。同時對線站位設置與城市總體規劃的耦合度進行研判，提出線站位設置優化及綜合開發用地范圍調整建議。

地鐵TOD開發利用需全市上下互動共創。國內外的案例證明，要做好TOD開發、反哺地鐵、推動城市發展的美好初衷，僅憑借地鐵公司一家之力是難以實現的。香港地鐵的成功離不開港府給予港鐵土地、資源、定價和保障等四方面的政策支撐。目前，國內關于地鐵開發的相關政策尚未完善，給地鐵開發帶來許多制約因素。地鐵事業是推動城鄉交通一體化、城市設施現代化、市民生活生態化、城鎮建設區劃化的重要紐帶。要實現地鐵的良好運營、TOD開發的繁榮發展，需要地方政府動用多種資源，形成全市上下的多元互動和共建氛圍，從而實現城市、社會、地鐵的多贏局面。