論我國食品安全責任的承擔

李啟寧（北京師范大學刑事法律科學研究院）

俗話說“民以食為天，食以安為先”。隨著社會的進步和發展，人們在飲食方面也越來越多樣化，不再僅僅追求溫飽，更多的是注重食品的品質和健康。隨著各種食品安全問題被媒體曝光，我們在關注食品安全的同時，也在思考食品安全責任承擔、如何承擔的問題。政府應承擔食品安全的監管責任并改善當前的食品安全監管漏洞，完善各項與食品安全責任相關的法律法規，企業在創造利益的同時要把食品質量安全放在第一位，承擔保障消費者生命健康的法律責任。

我國的食品安全問題及相關原因分析

食品安全是指食品的生產經營銷售等活動符合國家強制標準和要求，食品中不存在危害人體健康的物質。食品安全是指食品生產和經營過程中可能存在的安全問題，既包括食品生產安全，也包括食品經營安全；既包括結果安全，也包括過程安全；既包括現實安全，也包括未來安全。

國家發達程度有所區別導致不同發達程度的國家在面對食品安全問題上的側重點也有所不同。在發展中國家，食品安全面臨的主要是市場經濟發展不完善、食品生產量大但安全監管不到位的問題，如食品添加劑含量超標、假冒偽劣產品泛濫、食品摻雜有毒有害物質進行非法經營等。而在發達國家，食品安全的側重點在于科技的發展帶來的種種問題，如轉基因技術生產的食品是否對人體健康有害。

我國當下大量出現的食品安全問題是由多種原因引發的：

（一）生產者和經營者道德敗壞，唯利是圖。一些生產者在食品生產過程中，為了使食品成本低銷量好而添加了大量化工原料甚至是有毒物質。而一些經營者則只看價格不關注生產日期、商標、合格證等內容，只要價格低廉，不論產品質量好壞，是否對人體健康有不良影響，都進行銷售販賣并從中獲得高額利潤。道德和良心最終沒有抵得過金錢的誘惑。

（二）消費者自我保護意識不強，食品安全宣傳力度不夠。許多消費者只看重食品的價錢是否便宜而不重視食品的內在質量、保質期、食品的生產商等，從而“吃”出了健康問題。尤其是農村群眾文化水平較低對食品安全認識不夠，自我保護意識低下，對有機綠色這些食品概念不甚了解，所以就談不上生產綠色無公害食品。還有一些群眾認為市面上大多商家使用的就是合格的無害的就跟風使用，而不去自行了解這些原料的成分和對人會產生怎樣的影響。

（三）執法者監督不嚴，執法不利，食品安全監管執法難度大。食品安全分屬多個部門監督，由于這些部門的職責不同，應當承擔主要責任的部門卻沒有承擔起相應的責任，本末倒置，導致監管職能分散，難以協調，使不法生產經營者有了一定的生存空間。再者，隨著城市規模的擴大，許多農村人口涌入，加之目前下崗人數增多，就業壓力越來越大，而小規模的食品經營投資少，收效快，使許多待業人員紛紛從事小吃店、小作坊和流動攤點的經營。這些人中有一些不懂法律和營業流程，沒有辦理任何經營執照就進行經營活動，所以在執法中會遭遇這些商販的抵觸甚至是暴力阻撓行為。而一些流動攤點沒有正規的進貨渠道，食品來源不明且沒有正規發票，給食品安全帶來了嚴重的隱患。

（四）食品安全相關的法律還不夠完善。隨著經濟和社會的發展，食品產業也在不斷發展，新型食品產業鏈出現，而食品安全法沒有進行具體的規定，因此監管部門和企業的責任無法進行明確劃分。比如“三聚氰胺”牛奶和奶粉事件，奶源收購站是整個事件的根源所在和主要肇事者，但是如此重要的根源站點竟處于無部門監管的狀態，因為奶源收購站沒有歸類在現有的食品安全監管體系中。

政府的食品安全監管職責及監管現狀

目前政府在食品安全問題上主要承擔行政監管責任，食品安全問題的不斷出現要求政府承擔起相應的責任，否則民眾的健康權將會受到更大的侵害，這不僅會使經濟秩序混亂，更有可能導致政府公信力下降，人才資金外流，從而帶來更嚴重的社會問題。

那么什么是行政監管？有學者認為，政府的監管是一種由第三方強制實施的機制，主要目的是為了規范交易的順利進行，它與法庭等合約執行機制有相似的地方，但也有自己獨有的特點，是市場經濟制度體系的重要組成部分。從這個方面來說，監管的本質問題可以看作是政府與市場的關系，是將監管與市場經濟活動緊密聯系在一起，突出了監管的重點在于市場經濟秩序的維護。也有學者認為，盡管市場經濟秩序千姿百態，但公共安全等社會秩序并不包含在內，監管的對象和重點主要是公共安全等因素。由此可以認為，食品安全的行政監管是指，為了保障和維護食品安全，政府監管部門及其他組織通過制定并執行食品安全有關的行為準則，對有關主體的活動進行控制和干預的行為。而食品安全監管就是國家有關行政部門對食品的生產、加工、流通等進行監督和管理的活動。

我國大量出現的食品安全問題，從某種程度上講與政府沒有盡到必要的監管職責有一定關系，當前政府在食品監管方面主要存在以下一些問題。

（一）責任承擔主體不明確，缺乏統一的監管機制。我國食品安全法的監管體系以分段監管為主，分類監管為輔，食品生產流通和餐飲行業的監管職責雖然在表面上看起來權責分明，但在實際問題的執行中確有一定的問題和難度。食品安全監管的涉及范圍廣、難度大，安全監管鏈條長，難免會存在一些職能邊界不清、監管重疊或監管空白的情況。分段監管的形式下，各食品安全監管部門多頭監管，權力交叉，各自為戰，只負責自己本部門的事項監管，對有職能重疊或者規定比較模糊的事項采取互相推諉、視而不見的態度，一味的避免對這種事項承擔責任。由于食品安全的各個環節之間存在連續性，上游的監管環節顯示食品安全無問題，那么下游的環節就有可能只是形式上走一遍，并沒有實質的檢查監督，導致食品安全監管的漏洞、責任不明確等問題。

（二）食品質量標準不完善，配套法規滯后。我國的食品體系由多個標準構成，數量雖多但隨之出現的問題也多。據有關數據統計，我國的食品安全質量標準大多不及國際標準。我國食品產品的行業標準互相矛盾，指標不統一，落后于當前生產發展，已經遠遠不能適應食品行業的快速發展。最新修訂的食品安全法于2015年10月1日已經實施，但目前為止食品安全管理辦法依舊沒有出臺，導致食品生產小作坊和食品流動攤販具體哪個部門負責、如何管理還處于空白狀態，加大了食品安全監管的難度。

（三）責任追究缺乏力度，監管過程不透明。在近年來發生的食品安全事故的責任處置中，政府往往只是以一個監管者的身份出現，似乎只有生產企業要承擔責任，而政府相關部門的責任與企業責任相比則變得微乎其微。比如“三鹿奶粉”事件，制造銷售三聚氰胺的責任人、企業法人等均承擔了刑事責任，確是罪有應得，但“國家名牌”“國家免檢產品”等榮譽稱號三鹿品牌都曾獲得過，并且正是這些看似令人安全放心的榮譽稱號使得三鹿奶粉銷量口碑一直名列前茅，這些國家頒發的榮譽稱號正是國家公信力的體現。當國家公信力保障的產品出現問題的時候，國家理所應當維護消費者的權益，對消費者進行賠償，然而整個賠償過程不公開不透明，結果并不令人滿意。且政府監管部門對內部責任人員大多懷有憐憫之心，認為過錯是難以避免的，被追究的都是兢兢業業的好干部，而被追究者也不會真正認識到自己肩負的責任和是由于自己的過錯而產生的不利后果，他們往往會有自認倒霉的心態。這種意識的形成不僅是因為傳統的公務員體制，行政機關自律能力不強，更深層次的原因在于崗位職責不清，權責不夠分明，責任意識沒有很好地深入人心，因此難以有效發揮對政府部門的警示作用。

食品企業的食品安全責任

食品安全是一個企業的法律責任、社會責任也是道德責任，食品安全是一個企業能否被消費者接受和認可的基礎和關鍵，只有被消費者認可和接受企業才有發展的空間，否則只能被市場所淘汰。

食品企業社會責任缺失的原因主要有以下幾個方面：

（一）食品企業生產經營觀念落后，承擔責任的能力薄弱。在市場競爭日益激烈的環境下，一方面食品生產者一味追求利潤最大化，過度相信傳統的經營理念，即企業生存和發展的唯一動力和目標是追求最大利潤，企業的唯一責任就是對股東的責任。一些食品企業為獲得高額利潤不擇手段，在食品中添加有害成分，從而損害消費者權益，并引發食品安全問題。另一方面許多經營者認為小型民營企業由于規模小，經營不易且收益有限，承擔社會責任能力不足，所以社會責任應當由政府或者國有大型企業承擔。

（二）企業制度建設不到位，制度執行力度弱。企業社會責任缺失的主要因素是企業制度建設不完善，主要表現在：企業內部缺乏完整統一的社會責任管理體制。企業如果要履行責任，必然要花費大量的資金，這就增加了企業的負擔和成本，而企業往往只追求利潤，不會因為履行沒有利潤的社會責任而白白增加經營成本。即便是一些大型企業，如果沒有社會的外在壓力，大多不會專門建立社會責任管理部門，因此許多企業都沒有一套完善的社會責任管理制度，即使企業履行了社會責任也往往是隨機的、被動的。食品企業的社會責任沒有嚴格的法律規定和約束。目前只有產品質量法、消費者權益保護法有一點關于企業社會責任的規定，并沒有專門法律法規對企業要承擔的社會責任進行詳細的規定。企業應當承擔的社會責任沒有切實執行使企業存在僥幸心理，是近年來頻頻發生食品安全事故的重要因素之一。

（三）經營者素質有待提高。經營者的素質不僅指知識水平，而且包括經營者的道德修養。許多經營者企業經營的有聲有色，企業盈利屢刷新高，但也正是利潤的驅使使得經營者往往在利潤和道德之間選擇前者，在食品安全上表現的漠不關心麻木不仁，只要不對自己和家人的健康造成影響，其他的便事不關己，更有一些企業不但不承擔社會責任，甚至為了逃避責任做出違法的行為。

我國食品安全責任的落實

我國食品安全責任的有效落實要從多方面多角度共同推進，完善食品安全相關的法律法規，政府要承擔起相應的監管責任，食品生產企業履行其食品安全責任，社會要加大對政府和食品生產企業的監督力度。

（一）制定統一的食品安全標準，完善法律法規，建立健全食品安全法律體系。我國不僅要制定綜合性的食品安全法，更要具體分類，制定肉、蛋、奶、水產品以及禽產品的具體法律法規，既要從微觀解決食品行業的具體問題，又要從宏觀調整食品安全，從而使我國的食品安全法律法規達到更高層次的國際化標準。

（二）明確各監管部門責任，整頓執法力量，避免多頭執法。食品監管部門應當盡快適應新形勢下的法律職責，在餐飲監管與衛生監督方面進行資源整合，監管執法主體要明確分配。同時監督部門的人員編制也應當合理增加，錄用有專業知識和相關工作經歷的多方面人才，而不是僅僅收錄食品安全方面的人員。

（三）建立企業社會責任機制。首先在制度上要完善相關行業標準和執行標準。我們應該立法來強調企業的食品安全責任，進而完善企業社會責任的具體內容和具體執行方法，既使得企業明確自己的責任，也有利于政府的監管。與食品安全有關的規章制度應當逐步圍繞食品安全法建立起一個具體的框架并逐漸充實，形成一個完整的法律體系。再者要加強政府監管，加大群眾的監督力度。僅靠政府抽查樣品很難確保食品完全安全，企業責任也可能被忽視，因此應當加強政府監管，制定完整的監管制度。

（四）增強權力機關的監督，確保消費者權利，建立消費者監督的利益驅動機制。近些年以來，我國食品安全問題多發，瘦肉精、地溝油、蘇丹紅等有毒有害物質引發了民眾對食品安全的擔憂。全國人大常委會以及地方各級人大常委會也高度關注食品安全，通過開展執法檢查、聽取工作報告等方式，對食品安全監管工作的監督大大增強。但從總體看，人大的監督還存在許多問題，事后監督較多、監督手段力度不足、督辦不及時、不透明不公開等，大大削弱了人大的監督作用。因此應當完善監督方式，加強監督力度，聽取匯報，明察暗訪等多種手段運用，深入了解當前食品安全監管中存在的問題，提出有針對性的意見和建議。

食品是人民群眾每天都必不可少要消費的，食品安全關系到每個公民的生命健康，甚至關系到整個國家民族的未來和下一代的健康。屢屢發生的食品安全事故暴露了政府部門公權力的局限性，而作為公民權利的重要補充，職業打假者便是應當被允許的存在。不僅能對食品生產者經營者起到一定的威懾作用，更有利于公民自我保護意識的提高，同時也加強了食品安全宣傳力度。在食品安全方面加強對消費者安全意識的培養，鼓勵消費者對食品生產企業的監督，且獲得相應報酬，建立一套消費者監督的利益驅動機制。這種制度的建立不僅會大大提高消費者監督舉報的積極性和主動性，更會使食品生產企業在食品安全上不敢懈怠，更加注重消費者權益的保護。