管窺《羅馬規約》修正案中侵略罪的管轄

摘要：《羅馬規約》修正案完善了國際社會對侵略罪的懲治機制，對世界和平發展具有重要意義。從國家管轄豁免和國家官員管轄豁免兩個方面闡述了侵略罪的國家管轄權，指出了啟動管轄的三種方式，即：由締約國向檢察官提交、由檢察官依職權自行調查、由安理會提交情勢，最后強調安理會與國際刑事法院都享有對侵略行為的認定權，但安理會的認定效力更高。

關鍵詞：《羅馬規約》;侵略罪;國際刑事法院;安理會

中圖分類號：D997.9? ? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）12-0060-03

2010年《羅馬規約》的審議會議在烏干達通過了“侵略罪修正案”，明確了多年來爭論不止的侵略罪相關內容。這一修正案對國際社會具有重要意義：首先，它是定義侵略罪、確定國際刑事法院管轄侵略罪的正式法律文書，也是國際刑事法院判斷罪與非罪的界線;其次，威懾了國際社會上潛在的侵略者，也為可能受侵略行為侵害的國家與人民提供了法律保護;最后，也意味著各締約國對于侵略罪的主要問題達成一致，顯示各國對公平正義的一致追求。

一、侵略罪的國家管轄權

補充性原則是《羅馬規約》的核心原則之一，表明國際刑事法院是國內法院對相關罪行管轄的補充而不是國內管轄的替代[1]157。“這一原則是用來調整國際刑法直接或間接適用的工具。”[2]22因此，國際刑事法院對于侵略罪的管轄將優先考慮締約國的國家管轄權，未滿足規約中例外情形的規定，國際刑事法院不得對侵略罪進行管轄，而在此過程中，有兩個障礙不可避免，即國家管轄豁免和國家官員豁免。

（一）國家管轄豁免

一個獨立的主權國家不受他國管轄，且未經其明示同意，他國法院不得受理對該國行為或財產提起的訴訟，這就是國家管轄豁免[3]123。“平等者之間無統治權”是國家管轄豁免這一公認的國際法原則的法律根據[4]201。對于世界上任何一國而言，想要享有獨立自主的主權而不被他國法院管轄，就不得對他國的國家行為或財產進行管轄，這來源于權利義務的相對性。可以看出，國家管轄豁免是受到世界各國廣泛認同的國際法重要原則。

正是因為國家管轄豁免，使得國際刑事法院或國內法院在追究國際罪行時都僅能追究自然人的責任而無權審理一國的犯罪行為。侵略罪的特殊在于，它以國家侵略行為的存在為前提。法院在審理過程中，必須先審查一國的行為是否屬于侵略行為，再審查行為人的行為是否構成侵略行為。但由于國家管轄豁免原則的存在，由一國國內的司法機關認定另一國是否存在侵略行為的問題，違反了平等者之間無管轄權的基本原則①。

（二）國家官員管轄豁免

在傳統國際法上，國家官員有外國刑事管轄豁免，它是指一國特定官員（一般是高級官員）在本國領土外有免于當地法院刑事管轄的外交特權。侵略罪的主體是一國的國家領導人，也就是國家高級官員。就目前國際法規則來看，“官員豁免”的規則大多存在于國際習慣法中，僅有少部分特殊的國家官員（國家元首、政府首腦和外交部長）在任時享有屬人豁免，卸任時享有屬事豁免，而其他國家官員在任時享有屬事豁免[5]。屬事豁免僅適用于國家官員在任期間的“以官方身份從事的行為”[6]，是對行為人代表國家做出的行為豁免，只對國家官方行為生效，如果行為人的行為屬于私人行為，就不再享有屬事豁免。屬人豁免適用于對特定的高級國家官員，當他們在任時可以免于外國法院刑事管轄的行為不限于國家官方行為，還可以包括私人行為，但是他們卸任后不享有對私人行為的豁免。

在侵略行為中，做出侵略決定的人應當享有屬事豁免，并且侵略罪的主體必須是一個能夠有效控制或指揮一個國家的政治或軍事的人，他們通常就是該國的領導人，即國家元首或政府首腦，他們在任期間犯下侵略罪也享有屬人豁免。

因此，國家官員豁免使得一國的官員免予受到國外法院管轄，而本國法院出于政治等原因很難對本國官員進行刑事審判，因此，國內管轄很難真正的對侵略罪進行司法裁判，這也是成立國際刑事法院以審判國內法院難以審判的嚴重國際罪行的重要原因之一。

二、國際刑事法院的管轄啟動機制

國際刑事法院是政府間國際組織，管轄權來自于各締約國管轄權的讓渡[7]34。根據規約中的補充性原則，當該國不愿意或不能夠進行調查或起訴時，國際刑事法庭可以管轄。啟動管轄的方式有三種：由締約國向檢察官提交、由檢察官依職權自行調查、由安理會提交情勢。

（一）締約國提交和檢察官自行調查

規約15條之二第5款規定法院不得對非締約國國民或在其領土上實施的侵略罪行使管轄權。因此，以“締約國提交和檢察官自行調查”的方式啟動管轄權時，法院必須同時滿足兩項條件。一是必須取得締約國的明示同意。締約國批準加入侵略罪修正案，且未向法院提出排除管轄的聲明。二是締約國符合規約中規定的實體條件。明示同意的要求使侵略罪被國際刑事法院審理的可能性被進一步壓縮。同時安理會享有斷定侵略行為的優先權，國際刑事法院檢察官調查侵略罪時，應先與安理會聯系并報告秘書長，給予安理會一定時間斡旋調停以避免矛盾激化。若安理會在六個月內沒有認定侵略行為是否存在，也沒有提出中止或延遲管轄，那么檢察官可以獨立展開調查活動。這也是修正案對于法院獨立斷定侵略行為的肯定。

（二）安理會提交情勢

安理會可以依據憲章第七章，通過向國際刑事法院檢察官提交情勢以啟動國際刑事法院管轄，它的決定對所有國家都具有強制力，所以無需考慮當事國是否加入《羅馬規約》及修正案，也無需考慮是否做出明示同意。規約第15條之二是締約國提交和檢察官自行調查方式管轄，該條款規定締約國可以做出排除聲明和不得對非締約國進行管轄，這兩項規定也僅適用于非安理會提交情勢方式啟動的管轄。

締約國提交或檢察官自行開始調查這兩種啟動方式所需要滿足的條件較為苛刻，而安理會提交情勢則打破了這一限制。安理會提交情勢的決議本身并不能對國際刑事法院產生強制拘束力，但安理會做出提交情勢的決議是基于《聯合國憲章》的效力對于任何聯合國的會員國都能產生拘束力，而規約締約國都是聯合國成員，因此理論上國際刑事法院的成員國都受到安理會決議的約束，因而國際刑事法院在涉及非締約國的侵略罪事項時就產生了管轄權。這一機制使得法院擴大了管轄范圍，避免對非締約國的國民在其本國或其他非締約國境內實施的犯罪行為束手無策。安理會提交情勢一方面擴大了國際刑事法院的管轄范圍，以防止有罪不罰的情形出現，另一方面，為安理會履行職責提供穩定的司法途徑，為維護國際社會和平穩定做出貢獻，以實現規約宗旨。這一方式在一定程度上使侵略罪受到國際刑事法院審判的機會變大，也增強了對侵略行為的威懾力[8]。

但問題在于，當安理會通過決議向國際刑事法院提交情勢，需要大會至少九個國家的同意，包括五大常任理事國的否決票，但中美俄都未加入《羅馬規約》。一旦五大國反對，它們的任何一張否決票都將直接否決這一決議的通過，尤其是未加入規約的三國，可能會為本國利益投出否決票。如果國際刑事法院無法通過締約國提交或檢察官自行調查啟動侵略罪的管轄，也無法通過安理會提交情勢行使管轄權，這無疑是侵略罪管轄制度中的一大漏洞。

三、侵略行為的認定權

聯合國憲章第39條賦予安理會認定一國是否存在侵略行為的權力，但安理會對于侵略行為的認定十分謹慎，甚至盡可能避免這樣的認定。這是因為若安理會明確認定一國實施了侵略行為，將可能激化國際矛盾，不利于該國接受安理會提供的和平解決爭議的方案。當安理會想要實現的和平發展與公平正義兩項追求發生沖突時，顯然維護和平安全的宗旨更為重要。

“想要實行國際刑事法院對侵略罪管轄關鍵是侵略行為的認定”。據侵略罪修正案的規定，只有先做出存在國家侵略行為的認定后，國際刑事法院才可以追究侵略行為的領導人個人刑事責任。侵略罪修正案規定安理會在六個月內對于認定侵略行為具有優先權，但如果安理會在通知日后的六個月內沒有做出認定，而預審庭根據規約第15條規定的相關程序進行授權，檢察官就可以開始對侵略罪進行調查。此外，修正案也規定了除法院以外的其他任何機構都不能影響本院依據規約自行得出的結論，即使是安理會決定也不能影響。因此，即便安理會不對侵略行為是否存在做出認定，國際刑事法院也可以依職權做出獨立認定。

安理會與國際刑事法院都享有對侵略行為的獨立認定權，但他們可能會得出不同的結論。如果安理會認定侵略行為存在，國際刑事法院的檢察官開始啟動調查程序，但檢察官認定不構成侵略行為，規約的締約國，也是聯合國會員國，它們都負有遵守《羅馬規約》和安理會決議的義務。但根據《聯合國憲章》第103條，安理會決議的法律拘束力將優先于聯合國會員國的其他條約義務。因此，由于安理會決議優先于其他條約義務，對于全體締約國而言，侵略行為是存在的。同時國際刑事法院有獨立于安理會的認定權，國際刑事法院對于侵略罪的審判程序會因認定侵略行為不存在而終止，但國際刑事法院審判程序的終止并不能表明國際社會都認定行為國的行為不是侵略行為，安理會也可以做出新的決議進行制裁。

若安理會認定侵略行為不存在，而國際刑事法院得出了侵略行為存在的相反結論，檢察官依然可以對案件進行起訴。但根據上文可知，聯合國憲章規定了憲章義務優先于其他條約義務，國際刑事法院的各締約國都應當優先遵守安理會決定，這使得國際刑事法院對侵略罪的管轄難以得到締約國的支持，在實際審判、執行程序中，也無法得到締約國的配合。

若安理會未在規定的通知日后六個月內做出侵略行為存在與否的認定，且預審庭已經按照規約規定的程序授權檢察官，他可以自行調查。按照規約第15條規定，預審庭授權是檢察官自行開始調查的前提條件，檢察官在依職權調查通過締約國提交的情勢啟動的、涉及除侵略罪以外的罪行無需預審庭授權;但涉及侵略罪，當安理會未在規定期限內做出對侵略行為明確肯定與否的決定，即使檢察官調查的是原本無需預審庭授權的以締約國提交情勢方式啟動的侵略罪，也應當先行經過預審庭授權，這是侵略罪修正案對檢察官調查權進行的限制。

安理會與國際刑事法院都享有對侵略行為的認定權，但安理會的認定效力更高。修正案規定了國際刑事法院的司法獨立性，使其擁有獨立于安理會的認定權，但一旦其認定結果與安理會相沖突，就會產生難以繼續開展侵略罪審判活動的問題。因此，這一規定并沒有很好地解決安理會與國際刑事法院就侵略行為的認定權力的沖突，而是為盡可能實現國際刑事法院對侵略罪管轄妥協的產物，不足以使國際刑事法院真正獨立地對侵略罪進行管轄。

四、結語

通過上述分析可以得出：第一，根據補充性原則的規定，國家管轄優先于國際刑事法院的管轄。但事實上，由于國家管轄豁免和國家官員管轄豁免這兩個制度的存在，國家管轄實施的空間幾乎不存在。第二，締約國提交和檢察官自行調查啟動國際刑事法院管轄的適用條件極為苛刻，這是因為這兩種啟動管轄的方式取決于締約國的明示同意，不僅要求各締約國加入侵略罪修正案，還要求各加入修正案的締約國未曾向法院書記處提交不接受國際刑事法院對侵略罪的管轄的聲明。第三，以安理會提交情勢的方式啟動管轄，也存在使得五大常任理事國中的非締約國因規約漏洞而不會受到國際刑事法院對于侵略罪的管轄的可能性。第四，國際刑事法院與安理會都享有對侵略行為獨立的認定權，但當國際刑事法院的認定結果與安理會相沖突時，就難以繼續開展侵略罪的審判活動。

侵略罪修正案的產生，開啟了國際法對侵略罪實質管轄的重要一步，有威懾潛在犯罪者、維護國際社會和平穩定的作用。但從實踐角度看，不管是由侵略國或被侵略國國內法院管轄，還是由國際刑事法院管轄，都存在諸多限制。可以說，未來很長一段時間侵略罪都將面臨“有罪難罰”的情形。但無論如何，侵略罪修正案的出臺，標志著國際社會對世界和平安全的一致追求和世界人民為公平正義所作出的不懈努力。

注 釋：

①Report of the International Law Commission on the work of its forty-eighth session，6 May-26 July 1996，Of?ial Records of the General Assembly，Fifty-first session，Supplement No.10，UN Doc.A/51/10，p.30.

參考文獻：

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[8]薛茹.論安理會在國際刑事法院管轄侵略罪中的作用——兼論國際刑事法院與安理會的關系[J].中國國際法年刊，2014（1）.

作者簡介：徐夢倩（1993—），女，漢族，浙江嘉興人，單位為華東政法大學，主要研究方向為國際法。

（責任編輯：馮小衛）