我國財政資金績效審計工作存在的問題及對策建議

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一、引言

財政資金是國家參與社會產品分配的一種以價值形式體現的方式，歸國家集中或非集中支配，體現以國家為主體的分配關系，由國家指定用途，是專款專用的資金。其存在形式一般分為財政收入和財政支出，兩者相輔相成不可分割，各級單位都十分重視財政資金的積聚發展與使用。而績效審計的目的是對某一行為實施后的經濟性情況進行考核、評價，具體是對該行為的效率性與效果性進行獨立審查和業績評價，根據審查與評價結果，對不足之處提出改進方案，保證行為的合法性與有效性。因此，對財政資金實施績效審計一方面可以保證資金使用的合法性與合理性，另一方面還可以提高資金使用的效率性與效果性。相比于國外，我國開始實行財政資金績效審計較晚，理論基礎不夠深厚，且我國財政資金涉及面更廣，目前暫無統一體系，不同種類的財政資金也具有不同的特點，要在未來形成一套完善、統一的審計體系，亟須理論界與實務界進一步探索研究。

二、我國財政資金績效審計實施過程中存在的問題

(一)財政審計人員尚未建立起財政資金績效審計知識體系

我國實施財政資金績效審計較晚，知識體系的建立還不夠成熟，部分審計人員知識體系不夠完善，知識層面單一，在實施審計前沒有對所審計行業進行充分了解，可能導致在審計過程中產生主觀判斷失誤。

(二)財政資金績效審計環節尚無完善的標準體系

財政資金績效審計包括實施與評價兩大環節，每一環節都應有統一的標準，以確保審計活動的可比性與有效性。財政資金績效審計是對財政資金使用的經濟性、效率性、效果性、公平性進行綜合評價的審計活動，但從目前績效審計實施情況來看，我國目前仍無適用性較強的統一評價標準。財政部雖然已經推行相關管理辦法，但是尚存在標準不夠明確，內容較為繁雜，缺乏針對性等問題，且評價內容較為單一，主要集中于資金使用的經濟效益評價，缺乏對社會效益、生態效益方面的評價。

(三)財政資金績效審計程序與方法仍需完善

實施財政資金績效審計的重點在于資金的撥付、管理與使用等環節，并針對不同環節采用不同方法。通常采用的方法大致分為三種：第一種是較為傳統的審計方法，如審核財務賬簿和有關記錄、查閱相關檔案、實地考察項目等；第二種是數據分析法，如對經濟活動、數量進行分析、技術經濟論證、對比分析法等；第三種是采用面對面交流或對相關人員進行問卷調查的方法，如召開業務座談會、問詢或訪談、專家咨詢、調查問卷等。我國目前缺少關于績效評價方法的操作指南與手冊來規范審計活動，已經出臺的如《財政支出(項目支出)績效評價操作指引(試行)》(中評協〔2014〕70 號)等，對財政支出類績效評價制定了要求，但該指引并不能使用于所有種類的財政資金。

(四)財政資金績效審計模式偏重于事后審計

我國現行財政資金績效審計模式為事后審計，即根據某筆專項資金的使用情況進行審查、評價，找到出現問題的原因。這種模式能夠較為準確地發現資金在使用過程中出現問題的環節與原因，為同類型的資金提供經驗，但缺點是無法及時發現正在實施中的資金活動存在的問題，可能會造成資金的浪費。

(五)財政資金績效審計結果的運用缺少保障體系

在績效審計活動結束之后，按照審計最終程序審計機構會出具審計報告。在審計報告的基礎上，審計機構為審計單位提供整改意見，至此，審計活動便已結束。但審計單位是否會按照整改意見進行調整、問責，公眾很難得到反饋，如若沒有對出現問題的環節進行整改，那么審計活動便失去了意義。但在現行體制中，并未對績效審計之后的政府工作整改環節進行實時關注，真實整改效果無從得知。

三、完善財政資金績效審計的對策建議

(一)健全財政資金績效審計人員專業知識體系

我國財政資金種類繁雜，行業覆蓋范圍較廣，進行財政資金績效審計的人員不但要具有審計專業知識和判斷能力，而且還應了解財政資金特殊之處并具備所審計資金涉及的行業層面知識，具體包括該行業現狀以及相關法律法規，將績效審計知識體系與財政資金、行業特點相結合，形成較為完備的審計知識體系，保證審計工作高效進行。因此，在進行審計工作之前，應對審計人員進行行業知識培訓，了解行業背景，掌握行業現狀，在此基礎上結合績效審計理論，設計適用性強且有效的審計方案。

(二)完善財政資金績效審計法律法規

建立完善的法律體系能夠督促審計人員依法辦事，切實履行實體法與程序法，讓審計工作在合法的條件下進行，保障審計監督功能的合法有效性。財政部目前已經出臺一些相關規章以規范審計工作的開展，但這些還遠遠不夠。應進一步加快建設對不同類別的財政資金績效審計指標體系標準、財政資金績效審計實施管理辦法、財政資金績效審計評價標準指南、審計報告應披露的內容、格式示例等。

(三)構筑財政資金績效審計多維目標

財政資金績效審計的實施已經越來越普遍，它通過對政府公共部門履行職責和使用公共資源的經濟性、效率性、效果性三方面目標進行評價，從而達到改進工作模式、完善單位管理、提高資金經濟性的目的。隨著近些年生態文明環保意識的增強，在財政資金績效審計原有的三方面目標基礎上增加公平性與環保性兩方面目標，逐步完善財政資金績效審計模式，使之更加適應我國國情。

(四)健全財政資金績效審計評價標準

在進行績效審計時需要一個統一的評價標準保證審計結果的有效性與可比性。在這個標準下，審計人員或管理人員執行審計活動，對財政資金實施的經濟性進行評價，出具審計意見，規范審計活動。以我國省域為例，現行財政資金績效審計主要標準依據可分為兩級，見圖1。各省已具有完善績效審計評價標準的意識，并逐步構建成一套評價標準體系的雛形。

圖1 國家及地方審計評價標準依據

后續需進一步完善該體系，在績效審計指標體系設計中，應針對不同行業制定不同的指標設置標準，明確指標設計標準；績效審計出具的審計報告應具有統一的格式，便于報告使用者使用；績效審計應有統一的評價標準，評價內容應針對財政資金的特點開展。

(五)全面推進財政資金績效審計程序與方法標準化

在審計程序與方法方面，應構建適用于不同種類的財政資金的審計程序與方法，并逐步實現標準化。同時，各部門應建立績效評價方法的操作指南與手冊以規范審計活動。以某救災資金為例，其績效審計流程設計框架見圖2。

圖2 財政資金績效審計流程設計框架

(六)構建貫穿資金活動始終的績效審計模式

財政資金績效審計活動應包含事前、事中、事后三種形式。事前審計可以從資金活動流程入手，找到風險點，提出幾種不同的解決方案，以備在風險發生時，可以采取有效措施減少風險帶來的損失。事中審計是對資金活動中各項行為進行實時監督，及時控制資金浪費情況的發生，以保證該項活動按照預先設計的流程進行。最后，再對資金進行事后審計，對資金的使用情況做出客觀評價。這樣，在三個時間點對資金活動進行有效審計，將審計的被動性轉化為主動性，不僅能發揮審計活動的評價功能，還能體現審計活動的監督功能。

(七)建立財政資金績效審計問責制

績效審計不僅僅是一個發現問題并解決問題的過程，還需要關注問題出現的源頭，造成問題的責任人是否得到了相應懲戒。因此，應建立財政資金績效審計問責機制，根據資金績效審計結果，依法追究沒有履行職責甚至存在違法違規行為的單位或個人的責任。同時，也應對認真履行職責、使財政資金發揮最大效用的單位和個人給予一定表揚及獎勵，提高工作人員的責任意識與參與工作的積極性，減少違規行為的出現。審計機構應在審計工作結束后定時對審計單位進行改進結果審查，確保審計結果的合理運用。