淺析國內PPP模式實施現狀以及存在的問題

朱丹

摘要：本文通過界定PPP模式的定義和分類，對PPP模式的不同內涵進行了總結，并分析國內PPP模式的發展現狀，借鑒國內外經驗對其所存在的問題進行了歸納，對今后PPP模式的應用提出了意見和建議。

關鍵詞：PPP模式;現狀;問題;建議

1PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership，是指政府與私人組織為了建設城市基礎設施項目，或提供某種公共物品和服務，在雙方簽訂特許權協議的基礎上所形成的一種伙伴式的合作關系。雙方為確保合作的順利完成，通過簽署合同來明確權利和義務，最終使合作各方都能達到比預期單獨行動時更為有利的結果：政府的財政支出更少，企業的投資風險更輕。

2PPP模式的分類

（1）外包類

由私人部門承擔整個項目的建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供產品或服務的費用。在外包類的PPP項目中，私人部門對政府提供的服務是單純的商業價值交換行為，不參與項目的運營以及項目的收益，因此項目投資和經營的風險也是由政府承擔。

（2）特許經營類

私人部門被授予特許經營權，涉及的項目環節要比外包類多，一般包括項目的投資或運營。在特許經營類PPP項目中，風險由公共部門和私人部門共同承同擔。私人部門在項目的特許經營期限之后需要把項目移交公共部門。

（3）私有化類

私人部門負責項目的全部投資，同時也要承擔項目的全部風險。這類項目的所有權永久歸私人所有。為了不會由于私人部門的權利過大進而損害公共福利，在項目定價和服務質量等方面，私人部門必須接受政府部門的監督管理。

3國內PPP模式的實施現狀

目前國內PPP模式在政府的支持下也得到了快速的發展。2002年12月，建設部發布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，意見中允許外資和民資進入城市基礎建設項目，如2003年的杭州灣跨海大橋，浙江省沿海鐵路。2003年，黨的十六大報告首先肯定了非公有制經濟的作用，并指出仍要鼓勵支持非公有制經濟的發展，允許私營企業對基礎設施以及公共事業等進行投資。

4PPP模式在實施過程中存在的問題

（1）PPP模式沒有完善的法律法規支撐

目前我國對于PPP模式的研究還仍處于理論引進階段，不健全的法律制度是PPP模式發展的主要障礙之一。

（2）政府在公共設施建設中占主導角色

在建設公共設施的過程中，政府扮演者投資、監管和經營三種角色，這使得政府容易在行使其職能的過程中產生混淆，將會給公共事業的發展帶來很多不利。

（3）私營部門的融資存在困難

相對于其他投資主體，私營部門在融資方面存在融資渠道窄、融資成本過高以及規模較小等問題，因此在參與公共設施的建設中往往處于不利地位。

5國外PPP項目的經驗借鑒

（1）英國

在公共設施建設中，英國采用PPP模式取得了較好的成績。將近80%的項目按時完成，20%的項目雖未按期完成，但其最長拖延時間最長未超過四個月。隨著政府和銀行等金融機構的伙伴關系發展密切，雙方的信任度增加，從1997年開始，政府的債務成本每年都在慢慢下降，21世紀以來，英國幾乎所有的PPP項目都按時完成并將成本控制在預算之內。

（2）美國

美國作為一個法制比較健全的國家，各項法律條款成為美國運用PPP模式進行公共設施建設的工具和武器。政府通過合同將建設公共設施的項目承包給私營部門，由私營部門負責生產與經營，并由政府回購。其中合同管理是PPP模式實施的核心所在，依據合同來確定利權責的劃分以及利益的分配，運用合同條款明確各方的訴求，進而達到減少紛爭，簡化流程的目的，使項目的實施具有法律保障。這些經驗對于我國在如何完善合同法等方面都有著重要的借鑒意義。

6國內PPP模式實施過程中的改善與建議

通過分析目前PPP模式在我國實施中存在的問題以及國外的先進經驗，關于PPP模式的實施應從以下幾個方面進行改善。

（1）完善法律制度體系

完善的法律制度環境是PPP模式賴以生存的基礎，它能增強投資者信心，降低項目風險。PPP模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許經營權等諸多方面，內容復雜。作為項目運作的監督者和指導者，公共部門應保護和促進公共利益，形成一套在PPP項目實施過程中的規范化交易流程。

（2）政府正確定位，合理界定職責邊界

政府長期在公共基礎設施建設中扮演主導角色，應轉變為與社會本合作提供監督指導的角色。政府應改革公共基礎設施建設的投融資體制，創新管理制度，更好地發揮其監督指導以及合作者的職能。

（3）形成有效的監管體系

政府監管在項目實施過程中發揮著極為重要的作用，這要求我們應該建立適合項目長期發展的監管體系，制定相應的監管規則。在PPP模式實施過程中，所有涉及的利益相關方須確立一套良好的審計、監督評價體系和方法，以確保PPP項目健康有效的實施。

摘要：本文通過界定PPP模式的定義和分類，對PPP模式的不同內涵進行了總結，并分析國內PPP模式的發展現狀，借鑒國內外經驗對其所存在的問題進行了歸納，對今后PPP模式的應用提出了意見和建議。

關鍵詞：PPP模式;現狀;問題;建議

1PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership，是指政府與私人組織為了建設城市基礎設施項目，或提供某種公共物品和服務，在雙方簽訂特許權協議的基礎上所形成的一種伙伴式的合作關系。雙方為確保合作的順利完成，通過簽署合同來明確權利和義務，最終使合作各方都能達到比預期單獨行動時更為有利的結果：政府的財政支出更少，企業的投資風險更輕。

2PPP模式的分類

（1）外包類

由私人部門承擔整個項目的建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供產品或服務的費用。在外包類的PPP項目中，私人部門對政府提供的服務是單純的商業價值交換行為，不參與項目的運營以及項目的收益，因此項目投資和經營的風險也是由政府承擔。

（2）特許經營類

私人部門被授予特許經營權，涉及的項目環節要比外包類多，一般包括項目的投資或運營。在特許經營類PPP項目中，風險由公共部門和私人部門共同承同擔。私人部門在項目的特許經營期限之后需要把項目移交公共部門。

（3）私有化類

私人部門負責項目的全部投資，同時也要承擔項目的全部風險。這類項目的所有權永久歸私人所有。為了不會由于私人部門的權利過大進而損害公共福利，在項目定價和服務質量等方面，私人部門必須接受政府部門的監督管理。

3國內PPP模式的實施現狀

目前國內PPP模式在政府的支持下也得到了快速的發展。2002年12月，建設部發布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，意見中允許外資和民資進入城市基礎建設項目，如2003年的杭州灣跨海大橋，浙江省沿海鐵路。2003年，黨的十六大報告首先肯定了非公有制經濟的作用，并指出仍要鼓勵支持非公有制經濟的發展，允許私營企業對基礎設施以及公共事業等進行投資。

4PPP模式在實施過程中存在的問題

（1）PPP模式沒有完善的法律法規支撐

目前我國對于PPP模式的研究還仍處于理論引進階段，不健全的法律制度是PPP模式發展的主要障礙之一。

（2）政府在公共設施建設中占主導角色

在建設公共設施的過程中，政府扮演者投資、監管和經營三種角色，這使得政府容易在行使其職能的過程中產生混淆，將會給公共事業的發展帶來很多不利。

（3）私營部門的融資存在困難

相對于其他投資主體，私營部門在融資方面存在融資渠道窄、融資成本過高以及規模較小等問題，因此在參與公共設施的建設中往往處于不利地位。

5國外PPP項目的經驗借鑒

（1）英國

在公共設施建設中，英國采用PPP模式取得了較好的成績。將近80%的項目按時完成，20%的項目雖未按期完成，但其最長拖延時間最長未超過四個月。隨著政府和銀行等金融機構的伙伴關系發展密切，雙方的信任度增加，從1997年開始，政府的債務成本每年都在慢慢下降，21世紀以來，英國幾乎所有的PPP項目都按時完成并將成本控制在預算之內。

（2）美國

美國作為一個法制比較健全的國家，各項法律條款成為美國運用PPP模式進行公共設施建設的工具和武器。政府通過合同將建設公共設施的項目承包給私營部門，由私營部門負責生產與經營，并由政府回購。其中合同管理是PPP模式實施的核心所在，依據合同來確定利權責的劃分以及利益的分配，運用合同條款明確各方的訴求，進而達到減少紛爭，簡化流程的目的，使項目的實施具有法律保障。這些經驗對于我國在如何完善合同法等方面都有著重要的借鑒意義。

6國內PPP模式實施過程中的改善與建議

通過分析目前PPP模式在我國實施中存在的問題以及國外的先進經驗，關于PPP模式的實施應從以下幾個方面進行改善。

（1）完善法律制度體系

完善的法律制度環境是PPP模式賴以生存的基礎，它能增強投資者信心，降低項目風險。PPP模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許經營權等諸多方面，內容復雜。作為項目運作的監督者和指導者，公共部門應保護和促進公共利益，形成一套在PPP項目實施過程中的規范化交易流程。

（2）政府正確定位，合理界定職責邊界

政府長期在公共基礎設施建設中扮演主導角色，應轉變為與社會本合作提供監督指導的角色。政府應改革公共基礎設施建設的投融資體制，創新管理制度，更好地發揮其監督指導以及合作者的職能。

（3）形成有效的監管體系

政府監管在項目實施過程中發揮著極為重要的作用，這要求我們應該建立適合項目長期發展的監管體系，制定相應的監管規則。在PPP模式實施過程中，所有涉及的利益相關方須確立一套良好的審計、監督評價體系和方法，以確保PPP項目健康有效的實施。