群眾體育政策工具選擇評估
——基于省級全民健身實施計劃的內容分析

韓永君

1 問題的提出

政策工具又稱政府工具或治理工具[1]，指達成政策目標的手段[2]，政策工具選擇評估指測度工具選擇對政府績效標準的可能影響[3]。群眾體育政策工具選擇評估對優化政策執行、提升政府績效及達成政府既定目標都具有重要影響[4]。因而有必要對群眾體育政策工具選擇預期績效進行評估，即探討當前群眾體育政策工具選擇偏好如何?該偏好可能對政府績效標準產生何種程度影響?

如何全面而合理的對政策工具選擇進行評估?目前學界圍繞這一問題的兩個方面形成了兩種研究路徑[3]。第一，標準路徑。學者們注重從工具選擇評估標準角度考察工具選擇對政府績效的影響，如效率、公平、合法性、政治可行性、適應性和可管理性等[4]。第二，維度路徑。學者們關注從工具選擇評估維度考察工具對政府績效的影響，如強制性維度[5]、可見性與自治性維度[6]、政府管理資源維度[7]、物品提供方式維度[8]、部門任務維度[9]等。

上述探討極大拓展了本研究視野，然都有其局限性。一方面，就標準路徑而言，盡管評估標準是進行評估的必備要素，但如果忽視了評估基于的維度，據此去評估政策工具選擇難免會招來對評估是否合理的質疑；另一方面，就維度路徑而言，維度路徑可以較全面的評估政策工具選擇“是什么”的問題(如特性等)，但很難評估政策工具選擇“怎么樣”的問題(如優劣等)。因此政策工具選擇評估須借助一種將評估標準與評估維度耦合起來的框架，才能達到全面與科學的評估政策工具選擇。學者萊斯特·M·薩拉蒙(Lester M.Salamon)的政策工具選擇評估理論基本符合這一要求[10-11]。

文章借鑒相關研究的成熟思路[11]，基于我國省級《全民健身實施計劃(2016-2020年)》(下述簡稱《計劃》)政策文本，采用內容分析法，通過軟件NVivo 11 pro統計各種政策工具主要標志詞的頻數，并依學者薩拉蒙的政策工具評估理論作為分析框架，評估當前群眾體育政策工具選擇。

2 方法與數據

2.1 研究方法

2.1.1 內容分析法

內容分析法“是通過一系列的轉換范式將非結構化文本中的自然信息轉換成為可以用來定量分析的結構化的信息形態”[12]。內容分析法一般包括六個步驟：第一，確立分析目的；第二，抽取信息樣本。第三，確定分析單元；第四，制定分析體系；第五，定量處理與計算；第六，分析匯總[12]。文章主要依此步驟進行研究。

2.1.2 NVivo 11 pro軟件的應用

在研究中，借助NVivo 11 pro軟件整理、分析和呈現質性資料。筆者主要應用了NVivo 11 pro軟件提供的四項功能。首先，應用詞頻功能繪制詞云；其次，應用文本搜尋功能編碼；再次，應用案例節點分類功能歸類統計政策工具；最后，應用圖表向導功能可視化分析結果[13]。

2.2 理論框架

學者薩拉蒙依“特定維度的工具選擇與一定的價值標準聯系在一起，工具選擇偏好的變化反映了價值標準的變化”[4]的理論預設，在融合學界已有研究的基礎上，提出了以關鍵維度體系與評估標準體系為核心的整合性分析框架，該框架在兩大體系間建了清晰的對應關系，不僅有助于全面評估政策工具選擇，而且有助政策工具選擇評估的操作化。

首先，維度體系包括強制性 (Coerciveness)、直接性 (Directness)、自治性 (Automaticity)和可見性(Visibility)[10，14]。其一，強制性衡量的是政策工具施加鼓勵或懲罰手段而對行為主體活動的干預程度(見圖1-a)[10，14]。其二，直接性涉及集體行動實體的復雜程度(見圖1-b)[10，14]。其三，自治性測量的是政策工具在何種程度上利用現有行政機構來運作(見圖1-c)[10，14]。其四，可見性考察的是工具的隱蔽性(見圖1-d)[10，14]。不難發現，基于不同維度的工具分類會較大影響工具間的相似度，因此僅憑單一分類維度考察工具有較大局限性。

圖1 基于4個“關鍵分類”的政策工具屬性圖譜Figure1 A policy tool attribute map based on four"key categories"

其次，評估標準體系包括有效性(Effectiveness)、效率(Efficiency)、公平性(Equity)、可管理性((Manageability)、合法性和政治可行性((Legitimacy and Political Feasibility)[10，14]。 其一，有效性指一項公共活動在何種程度上實現了其目標[10，14]；其二，效率與有效性不同，有效性關注工具對政策目標的達成程度，而效率注重對工具應用所帶來成本與收益間比率的權衡[10，14]；其三，這里的公平包含兩層不同意涵，即分配的公平和再分配的公平；其四，可管理性是對工具應用所帶來管理難易程度的考察[10，14]；其五，合法性與政治可行性關注公眾對工具的認可和支持程度[10，14]?？傊撛u估體系具有合理性。一方面，評估標準既包含事實評估(如對有效、效率等的考察)，又包含價值評估(如對公平、合法性等的考察)，較為全面；另一方面，評估維度即堅持價值理性與政治理性的統一(如依強制性和自治性維度考察工具選擇)，又堅持工具理性與權術理性的統一(如依直接性與可見性維度考察)，較為深刻?？勺鳛樵u估政策工具選擇預期績效的分析框架(見表1)。

應用該框架有助對兩方面問題的回答，實現政策工具選擇評估。一方面，通過探討政策工具在4種維度上的分布趨勢，可回答群眾體育政策工具選擇偏好如何；另一方面，通過探討不同維度選擇傾向對績效標準的影響，可回答這些偏好對政府績效標準產生哪些可能影響。進而實現群眾體育政策工具選擇評估。

表1 工具選擇評估框架Table 1 Tool selection assessment framework

2.3 樣本來源

筆者分別登錄全國省級政府網站共搜集到31份省級《計劃》文本，對文本中涉及到政策工具應用內容分析法進行編碼統計。文章之所以選擇省級《計劃》作為研究樣本，主要出于三點考慮：其一，省級《計劃》是針對《全民健身計劃(2016-2020年)》的執行方案。一方面，《計劃》通篇規定幾乎涵蓋了群眾體育政策作用的全部領域，以全面而豐富的制度規范構成了相對完整的群眾體育政策體系；另一方面，其文本內容涉及政府體育管理方式或手段較為集中，這為全面評估政策工具提供了可能。其二，各級政府出臺的群眾體育政策類型多與數量大，對工具評估的操作化帶來一定困難。省級《計劃》不僅是對國家層面《全民健身計劃(2016-2020年)》文件的細化與分解，也對制定和執行市、縣二級《計劃》起著統領作用，由于其在全民健身或群眾體育工作布局中的樞紐地位，為評估群眾體育政策工具提供一個理想的切入口。其三，多年來我國不斷推進群眾體育社會化發展，正逐步破除以行政干預為主的傳統體育管理方式[15]。在群眾體育事業發展中，當前政府有哪些政策工具選擇偏好?這些偏好又對政府績效標準產生了哪些影響?這些問題是學界與實務界較為關注，但研究又相對較少。《計劃》作為群眾體育政策的重要組成，為評估群眾體育政策工具選擇提供了一個較為合適的切口[11]。

2.4 分析單元與編碼

內容分析方法中，“需要確定分析單元，即挖掘研究所需考察的各項因素，這些因素應都與分析目的有一種必然的聯系，且便于抽取操作”[16]。文章以每份文本內容為分析單元。為了確保編碼信效度，采用學者薩拉蒙對政府常用政策工具的定義，制作了編碼表(見表2)，并基于編碼表，借助NVivo 11中的關鍵詞搜尋功能對31份文本內容中的593個參考點進行編碼，生成14個政策工具節點。

表2 “政策工具”的編碼規則Table 2 Coding rules for policy tools

注：此表參照韓永君著：《社會體育政策工具的績效特征——基于31個省級《全民健身實施計劃(2016-2020)》的內容分析》.武漢體育學院學報，2017年，51卷，10期，第18-24頁的相關內容，自行設計.

2.5 編碼信度檢驗

文中兩位編碼員基于同樣資料獨立編碼，應用NVivo 11中的編碼比較功能對他們的編碼結果進行一致百分比驗證，衡量兩人對14種政策工具編碼的一致性程度。結果顯示(見圖2)，14個節點的一致百分比都在0.89以上?！耙话阏J為，計算結果達到0.8 以上，便符合信度檢驗標準(Holsti，1969)”[17]。文中編碼符合要求。

圖2 編碼一致性比較Figure 2 Coding consistency comparison

3 結果與分析

3.1 群眾體育政策工具選擇偏好的總體特征

依文本內容與編碼節點兩個維度概觀群眾體育政策工具選擇偏好的總體特征。一方面，應用NVivo 11 pro中的詞頻功能，生成《計劃》文本內容的詞云顯示(見圖3)，雖政策工具的標志詞類型較多，但“管理”“政府”等詞顯示較為突出；另一方面，借助NVivo 11 pro生成的政策工具與各省的交叉列表顯示，直接行政、標準規定、公共信息、責任法和社會規制等工具的選擇頻數相對較高。表明當前群眾體育治理領域中，政府偏好于選擇管控型工具，同時也反映出政府治理能力有限，社會發育程度較低[11，18]

3.2 群眾體育政策工具選擇偏好分析

對群眾體育政策工具選擇偏好的考察，可納入學者薩拉蒙提出的“四個關鍵維度”體系，即強制性、直接性、自治性和可見性中探討。

圖3 《計劃》內容的詞云圖Figure 3 Word cloud diagram of the plan

3.2.1 強制性維度分析

基于強制性的群眾體育政策工具選擇偏好，NVivo 11生成的層次圖通過總體與具體兩個層面來顯示(見圖4)?？傮w看，中強制性工具在層次圖中所占面積最大，所以該維度工具選擇偏好中強制性；具體看，中強制性工具主要包括：標準規定、矯正稅和合同等。

群眾體育政策工具選擇的中強制性偏好可作如下成因分析。中強制性偏好反映了政府逐漸重視“授權技術”而非“管理技術”[4，10]。 一方面，依經濟學視閾，工具強制性揭示了政府治理脫離依靠市場機制配置資源的程度[4，10]，中等程度的強制性表明政府在群眾體育治理中，除了應用傳統的行政手段外，并注重發揮市場化工具與社會化手段的作用(比如政府在群眾體育服務供給中采用的合同外包、特許經營、志愿服務和自我服務等工具)，但鑒于目前我國市場、社會發育還不完全成熟，政府向市場轉移職能的過程必定是一個漸進的過程。另一方面，就政治學視閾，強制性是測量政策工具對個人自由的違背程度[4，10]，中強制性表明“治理”而非“統治”逐漸成為政府當前的執政理念，政府的群眾體育治理由以“命令和控制”為主要特征的方式逐漸向以“協商和勸服”為主要特征的方式轉變，即治理方式變革正處于解構與重構的交織期?？傊?，該偏好是由轉型期中國特有國情與社情等所決定。

圖4 強制性政策工具層次圖Figure 4 Hierarchy diagram of mandatory policy tools

3.2.2 直接性維度分析

基于直接性維度的群眾體育政策工具選擇偏好，NVivo 11生成的層次圖通過總體與具體兩個層面來顯示(見圖5)?？傮w看，高直接性工具在層次圖中所占面積最大，所以在該維度工具選擇偏好高直接性；具體看，高強制性工具主要包括：直接行政和公共信息等。

群眾體育政策工具選擇的高直接性偏好可作如下成因分析。高直接性偏好反映了加入群眾體育治理的實體復雜程度較低[4，10]。一方面，從政府職能看，高直接性偏好與傳統的全能型政府角色定位有關，即政府既是群眾體育產品或服務的生產者，又是提供者，表現為民營化工具施展空間有限，直接性工具大行其道[8，11]。另一方面，從政府管理方式看，高直接性偏好與社會發育程度低和政府治理能力低有很大關聯[11，18]。社會發育程度低，表明參與群眾體育管理的主體相對偏少，即多元主體協同治理模式還沒完全形成[19]。政府治理能力低表明直接行政、經濟管制和政府企業等傳統的直接手段仍是現階段政府在群眾體育管理中的主導政策工具[15]?？傊撈门c當前中國政府群眾體育管理職能與方式密切相關。

圖5 直接性政策工具層次圖Figure 5 Hierarchy diagram of direct policy tools

3.2.3 自治性維度分析

基于自治性維度的群眾體育政策工具選擇偏好，NVivo 11生成的層次圖通過總體與具體兩個層面來顯示(見圖6)?？傮w看，低自治性工具在層次圖中所占面積最大，所以在該維度工具選擇偏好低自治性；具體看，低自治性工具主要包括：直接行政和公共信息社會等。

群眾體育政策工具選擇的低自治性偏好可作如下成因分析。低自治性偏好反映了當前我國群眾體育管理處于“大政府，小社會”的發展階段[20]。一方面，就政府而言，盡管從整體上看，政府傳統的全能體制與機制有很大松動，但在群眾體育管理領域中，由于對組織路徑的依賴，政府職能仍是“無限政府”，而非“有限政府”[11]；另一方面，盡管市場有一定發展，公民意識開始覺醒，社會團體逐漸壯大，但市場、社會等主體參與群眾體育治理的能力仍需進一步提高，顯然以市場、社會參與為特征的自治性工具選擇相對偏少[3，11]?？傊?，該偏好與當前中國群眾體育管理的發展階段相關。

圖6 自治性政策工具層次圖Figure 6 Hierarchy diagram of autonomous policy tools

3.2.4 可見性維度分析

基于可見性維度的群眾體育政策工具選擇偏好，NVivo 11生成的層次圖通過總體與具體兩個層面來顯示(見圖7)?？傮w看，高可見性工具在層次圖中所占面積最大，所以在該維度工具選擇偏好高可見性；具體看，高可見性工具主要包括：直接行政和矯正稅等。

群眾體育政策工具選擇的高可見性偏好可作如下成因分析。高可見性偏好反映了當前我國群眾體育管理更加重視問責與追求公平目標。一方面，就問責而言，政策工具越可見，便越易監督和問責[4，10，11]。 2014 年十八屆四中全會以來，法治理念越發深入人心，公共部門愈加強調依法行政、依法治體的重要性，表現在政策工具選擇方面，就是更加重視對可見性較強工具的選擇[21]。另一方面，就公平目標而言，工具越可見，就越可能被用于再分配[4，10]，而再分配是追求公平目標的體現[11]。為了構建和諧社會，政府在治理的價值導向上不僅重視效率目標，而且也更加重視公平目標。因此這種價值導向體現在政策工具選擇方面，就是政府偏好再分配工具選擇，即可見性較強工具的選擇?？傊撈门c當前中國群眾體育管理的制度環境密切相關。

圖7 可見性政策工具層次圖Figure 7 Visibility policy tool hierarchy diagram

3.3 群眾體育政策工具選擇偏好對政府績效標準的影響

群眾體育政策工具選擇偏好對政府績效標準影響的分析，可將以上4種維度上的政策工具選擇偏好，納入學者薩拉蒙提出的分析框架中探討(見表1)。

3.3.1 強制性工具選擇偏好對政府績效標準的影響

依評估框架中強制性維度與績效標準間的對應關系挖掘政策工具選擇的績效特征。整體看，在強制性之維上，群眾體育政策工具選擇偏好中等程度，因此基于中強制性對應的績效標準等級可大致廓清當前群眾體育政策工具選擇在該維度的績效特征。中強制性工具對這幾個績效標準影響差異較大。一方面，貢獻較為顯著的是效率標準，另一方面，貢獻一般的是公平、易管理性、有效和合法等標準[10]。

中強制性政策工具績效特征的成因分析。第一，這類工具(包括標準規定、合同和矯正稅等)本質上是依靠市場機制發揮作用，即遵循成本收益原則，故選擇該類工具對效率標準貢獻顯著[11]；第二，由于這類工具運行中，是以成本與收益的比率作為行動指南，此類工具選擇有時不免帶來公益性目標遭到逐利目標排擠，有效與公平等目標可能會打折扣，甚至也可能遭忽視[11]；第三，盡管該類工具選擇一般對公眾體育需求有較好回應性，但由于治理主體較多，彼此間欠缺協作治理經驗，加之目標多元等，相比政府直接提供等傳統工具，該類工具對易管理性目標的貢獻十分有限[11]。

3.3.2 直接性工具選擇偏好對政府績效標準的影響

依分析框架中直接性維度與績效標準間的對應關系挖掘政策工具選擇的績效特征。整體而言，群眾體育政策工具選擇在直接性之維上偏好最高程度，因此基于高直接性對應的績效標準等級可大致廓清群眾體育政策工具選擇在該維度的績效特征。高直接性工具對績效標準影響差異較大：其一，貢獻較為突出的是有效、公平和易管理性標準；其二，貢獻一般的是效率標準；其三，標準貢獻有限的是合法等標準[10-11]。

高直接性政策工具績效特征的成因分析。第一，高直接性政策工具意味著在群眾體育服務中競爭機制引入不充分[10]，政府通過強制方式提供服務，因而該類工具對有效性目標有優勢，而對效率目標貢獻一般；第二，高直接性工具也意味著政府壟斷了群眾體育管理，在管理中，主體單一，行動目標一元，因而對易管理性等目標有優勢；第三，保障公平是政府合法性的體現，高直接性工具選擇偏好表明政府對群眾體育服務公平的高度重視，因而該類工具對公平等目標有優勢；第四，高直接性工具同時也意味著排斥非政府團體參與群眾體育管理，因而不具有政治優勢，對合法性/政治支持等目標貢獻較小。

3.3.3 自治性工具選擇偏好對政府績效標準的影響

依評估框架中自治性維度與績效標準間的對應關系挖掘政策工具選擇的績效特征。整體而言，群眾體育政策工具選擇在自治性之維上偏好最低程度，因此基于低自治性對應的績效標準等級可大致廓清群眾體育政策工具選擇在該維度的績效特征。低自治性工具對績效標準影響差異較大：其一，貢獻較突出的是公平、政治支持和有效等標準；其二，貢獻一般的是易管理性等標準；其三，貢獻較為有限的是效率等標準[10]。

低自治性政策工具績效特征的成因分析。第一，低自治性工具意味著當前群眾體育治理更多依賴科層官僚體制[10]，有強權作保障，所以對有效、公平和合法等目標貢獻較大；第二，由于該類工具更多依賴官僚體制，不可避免的帶來了回應性低、信息不靈敏等現代政府常常被詬病的缺陷，在面對具有復雜性與異質性的目標群體時，這類工具在易管理性目標上表現一般；第三，這類工具依賴行政機制，在公共行動并非只遵循成本收益準則，政治追求與價值判斷常常是首位考慮因素，因而對效率目標沒有優勢[10]。

3.3.4 可見性工具選擇偏好對政府績效標準的影響

依評估框架中可見性維度與績效標準間的呼應關系考察當前群眾體育政策工具選擇的績效特征。整體而言，群眾體育政策工具選擇在可見性之維上偏好最高程度，因此基于高可見性對應的績效標準等級可大致廓清群眾體育政策工具選擇在該維度的績效特征。高可見性工具對5個績效標準影響差異較大：一方面，對公平性、效率標準貢獻顯著；另一方面，對合法性/政治支持和易管理性標準貢獻極為有限[10-11]。

高可見性政策工具績效特征的成因分析。第一，高可見性工具往往是一些成本和收益比較清晰的工具，也經常是政策辯論的焦點，這樣就能保證效率[4]；第二，對公平目標有優勢，主要緣于高可見性工具一般意味著其越接近再分配的公平目標[10]；第三，選擇高可見性工具也意味著政策項目列入了預算，諸多利益相關者關注度高，加入公共行動的實體較多，且行動目標多元，因而該類工具對易管理性目標表現較差；第四，該類工具對合法性/政治支持目標貢獻較為有限，主要緣于其可見性高，易導致問責，相對不易獲得政府青睞[10，11]。

4 結論與建議

4.1 結論

鑒于以上分析，得出兩方面結論，一方面，群眾體育政策工具選擇呈現出中強制性、高直接性、低自治性和高可見性偏好；另一方面，不同維度工具選擇偏好帶來不同績效特征：第一，中強制工具選擇偏好對效率等目標貢獻顯著，而在公平、有效性、政治支持和易管理性等目標方面貢獻較為有限；第二，高直接工具選擇偏好對公平性、有效性和易管理性等目標貢獻顯著，但在效率和政治支持等目標方面貢獻較為有限；第三，低自治工具選擇偏好對公平、有效性和政治支持等目標貢獻顯著，但在適應性和效率等目標方面貢獻較為有限；第四，高可見工具選擇偏好對公平和效率等目標貢獻顯著，卻在政治支持和易管理性等目標方面貢獻十分有限。

4.2 建議

基于上述結論與群眾體育事業發展目標，對我國群眾體育政策工具選擇優化提出三點建議：首先，工具選擇順應治理模式主導化趨勢；其次，工具選擇堅持優化統合原則；再次，工具選擇樹牢“公平首位，兼顧其它”理念。

具體措施有四點：其一，基于中強制性工具選擇的績效特征，需進一步推動政府體育管理方式由傳統公共行政模式向現代治理模式徹底轉變，扭轉政府長期以來習慣指揮與控制的體育管理方式，改變該類工具的績效劣勢；其二，基于高直接性工具選擇的績效特征，需進一步推動政府治理技術培養由重管理技能向重賦權技能深入轉變，切實減少對市場與社會能有效治理領域的干預，完善該類工具的績效不足；其三，基于低自治性工具選擇的績效特征，需進一步推動對政府治理關注重點由政府機構內部轉向治理網絡，不斷培育市場與社會的自治能力并積極引導其參與治理，補齊該類工具的績效短板；其四，基于高可見性工具選擇的績效特征，需全面深入推進依法行政、依法治體，實現群眾體育治理科學化和規范化發展，彌補該類工具的績效欠缺。

盡管任何工具只要應用得當，都會發揮不錯的效果，但如果預先對工具選擇有一個理性預期，勢必會減少僅憑經驗或直覺選擇工具帶來的風險，有益于政策執行。文章采用多理性視角，基于無絕對完美政策工具的理論預設，經分析提出應秉持多維、多元和整體的政策工具選擇觀，同時提出具體措施，旨在為當前政府進一步優化群眾體育政策工具選擇提供借鑒。