農村公共體育服務政策工具評價體系研究

熊祿全，張玲燕，陸元兆，孔慶波

政策學將政府治理公共事務向政策目標方向發展的各種手段或方式統稱為政策工具[1]，是政府履行公共服務職能或實現政策目標的基本途徑[2]。“政策工具評估”指評估主體依據某種標準對政策工具的產出和影響進行檢測和評價，以判斷政策工具實施結果與預期目標偏差程度的活動過程[3]，是檢驗政策工具科學性、查漏政策工具執行問題、保障政策工具效益產出及完善政策工具的基本依據。政府治理農村公共體育服務的系列手段(方式)屬于典型的政策工具，目的在于履行公共體育服務職能、保障農村居民基本的體育權益和實現農村體育發展的政策目標。顯然，開展農村公共體育服務政策工具評估領域的研究具有重要意義。而目前學界有關研究則主要從理論或事實邏輯維度，建構和分析農村公共體育服務政策工具，以其評價而展開的研究主題卻鮮有報告。基于上述，本研究依據政策評估理論，結合農村公共體育服務政策工具的特點探索其評價體系的構建與應用問題。

1 農村公共體育服務政策工具評價的理論依據

20世紀50年代，美國學者拉斯韋爾提出“政策科學”概念后，政策研究備受各國重視，研究范疇由初始的政策分析拓展至政策工具制定、評價和執行等領域。政策評估作為政策科學研究的重要內容，最初依據經濟學的“市場失靈”理論，以闡釋政府干預市場經濟活動的合理性[4]。評估目的在于檢驗政府采取的政策工具能否有效的治理市場調節經濟的“失靈”問題，能否通過彌補市場調節經濟的缺陷。其實質是對政府干預經濟活動效率的關注，這源于政策工具效益產出的正負性。即科學的政策工具以適宜的干預則能促進矛盾問題的消解，而不合理的政策干預和政策工具則易導致矛盾的惡化。農村公共體育服務政策工具作為政府治理農村體育事務的基本手段，基于其效益產出的正負性質自然需要借助科學的政策評估以保證政策目標的實現。

現階段，可從兩個維度理解政策工具評估[5-6]。從評估過程看，即事前對政策工具執行方案(內容)科學性的評價，對政策工具內容、執行過程和效益產出的全過程評價。從方法論維度看，政策工具評估分為實證主義和后實證主義兩種范式，前者所指評估路線為事實評估，后者指事實評價與價值評估相結合。基于上述理論，農村公共體育服務政策工具的評價體系建立應以綜合評價理論模型為基礎，對其內容、執行過程和實施效益展開全過程評價。即構建“事前、事中和事后”的全過程評價理論模型，確保農村公共體育服務政策工具評價標準的全面性和系統性。此外，評價標準的制定要遵循定性與定量相結合的原則，體現農村公共體育服務及其政策工具的特征，提升其適應性和靈活性。

2 農村公共體育服務政策工具的評價指標

基于政策評估理論，從宏觀、中觀與微觀視角剖析農村公共體育服務政策工具評價指標的選擇，即將其分為政策工具制定(內容)、政策工具執行和政策工具效益3部分。在此基礎上，圍繞農村公共體育服務及其政策工具和農村居民體育需求的特點，按照系統性、科學性、可操作性、動態性、定性與定量相結合的原則討論相應評價標準的制定，形成我國農村公共體育服務政策工具評價體系建構的理論模型。

2.1 農村公共體育服務“政策工具制定”評價

“政策工具制定”評價指對農村公共體育服務政策工具內容或方案的評價，主要涉及政策工具的合理性、可行性和協調性等3方面(如表1)。我國農村面積廣大、農村人口眾多，村域經濟社會水平呈現明顯的地域差異，各地農村公共體育服務需求和發展水平的非均衡性特點決定了農村公共體育服務政策工具制定的復雜性。加上受政策制定主體利益關系、業務水平和農村居民體育認知行為不足的牽制，農村公共體育服務政策工具在促進村域體育發展和滿足居民體育需求方面極易出現政策錯位的現象。所以，有必要對農村公共體育服務政策工具本身展開合理性、可行性和協調性的事前論證，及時發現、修正和避免其存在的系列問題。作為“自評估”的重要方式，“政策工具制定”的自我評價顯然對提升農村公共體育服務政策工具評價體系的科學性具有重要意義。

表1 農村公共體育服務政策工具內容的評價指標Table 1 Composition of indicators for policy tool evaluation of rural public sports services

“政策工具”合理性。合理性指農村公共體育服務政策工具的方案是否符合農村體育發展實際水平，能否滿足農村居民體育權利需求。換言之，“政策工具”內容須以滿足農村居民體育需求和促進農村體育發展水平提升為政策目標。具體而言，對體育權利需求的滿足應在平等的體育權利價值觀內實現農民對體育場地設施、體育文化活動、體育健身指導、體質健康監測及體育訴求表達等內容的需求意愿，而對應的則是農村體育基礎設施、體育文化氛圍、居民體育思想認知、體育權利實現等公共體育服務水平的提升。

“政策工具”可行性。可行性指農村公共體育服務政策工具可實踐性的整體水平。由于各地社會結構、經濟水平、文化成分、居住特征、交通條件、地理地形、人口素質等自然、人文環境的地域分異，區域農村居民的體育文化、體育需求、體育行為與認知等呈現出差異性。農村公共體育服務政策工具的制定應考慮村域環境，尊重農村體育發展的內在規律，方能融于農村體育土壤以實現農村體育高效發展的政策目標；同時，政策工具執行依賴于相應的成本投入。面對我國農村人口龐大、體育事業落后的復雜國情，農村公共體育服務政策工具的執行必定涉及較大的投入成本(諸如政治、經濟、文化、科技、人力等資源要素)，所以有必要考察其政策成本要素的投入能力或配套水平。

“政策工具”協調性。農村公共體育服務政策工具是由各類制度、規劃、意見、辦法等要素構成的系統整體，涉及多元內容、部門(組織)及個人的協同聯合。如促進農村體育設施建設的政策工具，牽涉各層級的體育、財政、發改、國土、司法等部門，又需要村委會、農民及其它社會組織的參與協助。此外，如“農民健身工程”“全民健身計劃”“公共體育服務發展規劃”等綜合性政策工具與農村體育基礎設施建設、體育文化發展、體育指導員配置之類的單項政策工具之間，不僅涉及到各部門的協同合作，而且要求各政策工具方案之間互相銜接。以避免政策功能的重疊和分化造成政策效益的抵消，從而以多元政策工具的合力實現農村體育發展的政策目標。所以，農村公共體育服務政策工具涉及部門的協調性和內容的協同性是其科學性的基本體現。

2.2 農村公共體育服務“政策工具執行”評價

“政策工具執行”指對農村公共體育服務政策工具落實環節的評價，是驗證其科學性、發現其問題、實現其政策目標的關鍵。農村公共體育服務政策工具的執行意味著影響逐漸產生，推動農村體育發展的效益開始出現，其存在的問題亦逐漸暴露。誠然，對農村公共體育服務政策工具的執行過程考核是其修正和完善的重要依據，是其評價體系的核心要素。本研究“政策工具執行”的評價，建議涵蓋主體職責履行、主體協同合作、系統保障性、回應力、實效性及影響力6個二級指標(見表2)。

執行主體職責履行。農村公共體育服務政策工具的執行主體，主要包括政府部門、社會力量和受益對象。其中，政府部門有中央和地方的層級之分及部門職能之別，中央部門起著督促和引導地方政府執行政策工具的職能，地方政府(省市縣)設計政策工具執行的方案、辦法及監督考核形式，農村基層(鄉鎮)部門則擔負著轄區公共體育服務政策工具的具體實施工作。基于上述，考察各級政府的職責履行情況是農村公共體育服務政策工具執行評價的基本內容，具體涵蓋主體角色、主體事權分配與實施、主體履職力度及意識等內容；社會力量是農村公共事業建設的補充力量，各類企事業單位、公益組織及個人為農村體育事業建設的重要參與者，在農村公共體育服務政策工具執行環節起著重要作用。如農村的各類體育志愿服務、農村體育設施贊助、村委會及各類組織舉辦的農民體育文化活動等，為繁榮農村體育文化作了重要貢獻。因此，農村公共體育服務政策工具執行評價應考慮到社會力量的參與情況；農民是農村體育發展的受益者，也是直接親歷者和參與者。落實農村公共體育服務政策工具離不開農民的配合，對其問題認識、反饋、修正需要農民的積極參與。

執行主體協同性。如前所述，針對農村公共體育服務政策工具執行主體的多元性和復雜性，保證其高效執行需要政府、社會、農民的協同合作。所以，對農村公共體育服務政策工具執行過程展開評價，自然應考核各層級執行主體之間的配合度和各職能執行主體之間的契合度。

表2 農村公共體育服務政策工具執行的評價指標Table 2 Composition of indicators for policy tool implementation evaluation of rural public sports services

執行力度。公共體育政策工具的有效執行需要較強的執行力度和決心為保證。相比一般性公共政策，農村公共體育服務政策工具的落實需要更加強大的執行力度，這根源于現階段體育事業在農村公共事務中的“邊緣化”事實。即農村經濟社會發展整體仍較落后，社會各界對體育事業的重視程度要遠低于交通、醫療、衛生等基礎公共事業。因此，農村公共體育服務政策工具執行須以嚴格權威的執行力作為保障，而催生其執行力最有效的形式則是制度性規范，如督促執行的長效推動機制、監督機制和信息反饋機制等制度建設。

執行回應。政策工具執行牽涉復雜的利益群體，故有必要掌握政策工具執行利益主體的反饋情況，以及時把握、修正和完善政策工具內容及其執行的問題。農村公共體育服務政策工具的執行(參與)主體由政府、社會組織和農民構成，農村基層部門全程參與和負責具體執行工作，較為熟悉轄區內“政策工具”執行的信息，有反饋執行困難的優勢。社會力量參與執行的過程中，不斷接觸農村體育事務和了解農民體育需求，對“政策工具”在農村的適宜情況及后期的完善工作較有話語權。農民作為農村公共體育服務政策工具執行的親歷者和受益主體，既有感知政策工具制定和執行問題的經驗優勢，又具備了解周圍居民體育真實需求的條件，所以農民的意見應為評價的基本依據。總而言之，可從農村公共體育服務政策工具執行的參與主體和受益主體兩類進行評價，具體包括各級各類政府、企業、組織及個人。

執行時效性。政策工具執行的效率受行動時間的約束，體現為政策工具執行的及時性和政策工具效率考慮的前瞻性。農村公共體育服務政策工具的效益產出屬典型的高投入型和長周期型，其執行更要考慮時間的約束性。即農村公共體育服務政策工具執行時間進程要求及時果斷，而不是敷衍拖延。執行效率考慮要全局謀劃與長遠結合，既要考慮其執行對農村體育基礎設施建設、體育文化發展、體育人才配置、農民體育行為意識轉變與體育需求滿足等長遠發展的影響，又要重視對農民生活質量提升和農村經濟社會發展的促進作用，避免“立竿見影”的執行效率衡量標準。

執行影響力。政策工具執行以實現政策目標為遵循，這關鍵在于政策工具執行體現出的影響力。農村公共體育服務政策工具通過執行的影響力促進農村體育事業發展，其執行階段需及時準確的考察影響力的作用情況。現階段，農村體育雖受國家重視，但地方政府對農村體育的關注仍然不足。尤其是與經濟、交通、衛生、醫療、文化等公共事務的博弈時，其被迫讓步的現象屢見不鮮。基層主管部門更是無視于農村體育事業，體育事業管理空白的現象廣泛存在。此外，社會力量對農村體育關注的后勁不足，很多地區的農村公共體育服務供給僅有政府作用，普遍存在嚴重的“供給乏力”問題。作為公共體育服務受益者的農村居民，受經濟收入、生活觀念和認知水平的限制，對自身體育需求、農村體育公共政策亦普遍表現出“漠不關心”的冷漠態度和“輕怠行為”[7]。這就要求農村公共體育服務政策工具目標和效益的實現要以“執行影響力”考察為前提，體現于政策工具執行對政府、社會及農村居民體育事業認知的轉變。

2.3 農村公共體育服務“政策工具效益”評價

“政策工具效益”評價指對政策工具執行后的效益產出進行評估。農村公共體育服務政策工具的制定和實施以實現農村體育有效治理為基本目標，以提升農村體育發展水平為基本方向。其“評估體系”構建的關鍵在于對效益產出的關注，這是衡量農村公共體育服務政策工具及其評價體系科學

表3 農村公共體育服務“政策工具效益”指標構成Table 3 Composition of indicators for"policy tools and benefits"of rural public sports services

性的根本依據。具體分為效果產出和效益產出效率兩部分(表3)，前者指“政策工具”對農村體育發展產生的實際變化，后者指其成本投入與效益產出比。

“產出效益”方面。面對農村相對落后的社會經濟水平，體育資金短缺仍是農村體育事業發展的首要瓶頸，彌補體育財力的不足則是農村公共體育服務系列政府工具亟待解決的重要議題。所以，農村公共體育服務實際支出資金的增長變化是其政策工具效果考核的首要指標。從要素構成看，農村公共體育服務涵蓋體育基礎設施建設、體育文化活動組織與發展、體育人力資源配置等諸多要素，故其政策工具的效果產出考核自然應包括對各要素供給規模、結構、種類及質量等內容的全面考察。農村居民作為農村體育發展的直接受益主體，農村體育人口數量是衡量其發展水平的重要依據，農村體育人口增長情況是其政策工具效果產出評價的直接依據。現階段，我國農村體育發展面臨居民參與不足、體育認知落后、公共體育資源供給水平低等諸多矛盾，立足農村體育環境解決系列矛盾應納入其政策工具效果產出考核內容的范疇。此外，服務于農村、農民是農村公共體育服務政策工具的根本歸宿，而這通常以農村居民的體育生活與行為方式為基本體現，故其政策工具效果產出評價還應考慮農民體育生活與體育行為方式的總體變化。

“效益產出效率”方面。農村公共體育服務政策工具的制定和執行需以技術、人力、資金、權力、時間等成本投入為前提，故其事后效益評價并不單是考慮“效益產出量”。追求科學的評價還要結合政策工具的成本投入，即農村公共體育服務政策工具的成本投入與產出的比值。換言之，農村公共體育服務政策工具成本投入固定時，效益產出量越大，表明其效益產出率越高，相反則越低。實踐中，農村公共體育服務政策工具效益產出效率越高，表明對農村體育事業發展的影響越靈敏，如農村體育場地人均擁有面積受國家專項體育場地建設的財政扶持政策影響較大。

3 農村公共體育服務政策工具的評價實踐

據政策評估理論的啟示，農村公共體育服務政策工具的評價結果主要受其內容、評價標準、評估主體、評估方法及評估步驟5大因素的影響[8]。其中，政策工具內容和評價標準的影響分別體現于前期的政策工具制定和評價指標擇取環節，其它因素則作用于政策評估工具評價的實踐環節，故此處對農村公共體育服務政策工具評價實踐的評估主體確立、實施步驟和評估方法選擇等問題展開討論。

3.1 盡量選擇“第三方部門”為評估主體

目前關于政策評估主體的概念還存有爭議，此處依據王曉麗給出的定義[9]。即“政策評估主體指對政策進行評價分析的實施者，它可以是政策制定者、執行者、政策對象或政策第三方。”政策評估主體具有多元化的特點，依據評估主體的不同政策評估分為自評估、參與式評估和獨立評估3種[10]。自評估指評估主體為政策工具的制定者。參與式評估指政策工具制定者、執行者和利益主體共同參與評估，共同解釋評估結果。獨立評估指政策工具決策者、執行者及評估工具制定者之外的“第三方主體”參與的政策評估，該評估結果不受政策工具相關利益群體的干擾。“第三部門”則指“一切不屬于政府公共部門，又不屬于以營利為目的的所有社會組織(家庭、家族不在其內)，即存在于政府與市場之間”的相關組織或部門。第三部門實行獨立評估，對保證政策評估的公正性、客觀性具有絕對優勢[11]。

上述分析表明，政策工具評估主體的選擇對保證評估結果的科學性、客觀性和公正性極其重要，農村公共體育服務政策工具的評價要重視評估主體選擇。本研究建議以“第三方部門”為農村公共體育服務政策工具的評估主體，采取獨立評估的方式，避免利益群體對評估結果的干擾，如農民對農村公共體育服務政策工具的滿意度評價。當前，我國農村公共體育服務政策工具評估主體選取的不科學問題突出，降低了評估結果的科學性、公正性和可信性。調查表明，現階段農村公共體育服務政策工具的評估主體選取主要存在主體單一、評估過程形式化和利益化等問題，多數地區的評估主體仍為政策工具的決策者和實施者。所以，農村公共體育服務政策工具評估的實踐，評估主體選擇要盡可能避免相關利益群體，選取“第三方部門”[12]。

3.2 采用多元的評估方法

依據評定標準擇取合適的評估方法是農村公共體育服務政策工具評估實踐面臨的重要問題，目前常用的政策工具評估方法大致有定性、定量評估兩種。定性評估方法如同行評估、問卷調查、訪談法、采訪法及案例分析法等，定量評估則采用文獻計量法、經濟計量法、投入-產出分析法、專利數據統計分析法、系統動力學方程模式分析法、計分法等方法[13]。各評價方法具有各自獨特的優劣性，視具體情況而定，不能簡單的下何種方法優、何種方法劣的結論。由于農村公共體育服務政策工具的評價指標很難完全量化，所以實踐中不能過分的追量化評估而忽視必要的定性評價。防止單一的定量評估引起評估過程和結果的過度僵化，脫離農村公共體育服務及其政策工具的特點。同時，適宜采取量化評價的指標則盡可能實現量化評估，以防止評估標準和過程的模糊不清。一言蔽之，農村公共體育服務政策工具評估涉及龐雜的質性和量性因素。為保證評估結果相對科學且符合實際，要采用定性與定量相結合的多元評價方法，實現評價方法的互補。

3.3 評估實施步驟

評估步驟是政策工具評估依照的基本程序，是其評估實踐的基本導向。農村公共體育服務政策工具評估，要以“評估對象確立-評估信息收集-評估結果判斷-政策工具修正”為邏輯導向，即準備、實施和總結3個階段[14]。

3.3.1 明晰農村公共體育服務政策工具評價所指對象

評估對象是評估體系制定的根本依據，不同的評估對象決定評估體系的內容構成。政策工具評價展開的前提就是明晰評估對象所指，包括評估對象的指向和內容。本研究評估對象自然指向農村公共體育服務的政策工具，涵蓋農村公共體育服務相關的系列政策方針、體制機制、發展措施及辦法等內容。基于評價標準確立的邏輯，遵循的是農村公共體育服務政策工具的“事前-事中-事后”評估思維，實踐中評價內容指向農村公共體育服務政策工具的制定、執行和效益。旨在達到全面性的評估效果，相應評估標準則為農村公共體育服務政策工具評價的一級、二級和三級指標。

3.3.2 收集農村公共體育服務政策工具評估信息

評估信息收集是事物評價實踐的關鍵環節。政策工具評估涉及的內容較多，操作過程復雜，屬于典型的“精細化”工作。農村公共體育服務政策工具評價信息搜集的基本依據為評價指標的構成，根據其評價標準定位政策工具內容、分析政策工具執行情況和執行后的實際效益產出。同時，農村公共體育服務政策工具評價信息的搜集須全面系統，做到全方位的事前、事中和事后評估。此外，還需結合評估標準，進一步對收集的農村公共體育服務政策工具評估信息作“標準化”處理，以保障評估工作清晰、準確、高效的展開。

3.3.3 給出農村公共體育服務政策工具評估價值判斷

評估價值判斷是指根據事物的評價標準與事物的實際狀態信息分析對比而得出事物認定結果的活動過程。分為單項指標價值判斷和綜合指標價值判斷兩種，后者是根據前者各項指標情況綜合得出的評價結果。農村公共體育服務政策工具的價值判斷，先參照其評價標準給出單項指標的評價結果，再根據單項指標結果綜合分析得出評估結論。具體分3步：(1)對比農村公共體育服務政策工具的評價信息，給出單項指標分值；(2)對各項指標進行加權分值計算，得出加權總分；(3)根據總分值，并結合農村公共體育服務發展的總體情況，得出綜合評估結論。如“(0，60)分以下為差，(60，70)為合格，(70，80)為良，(80，90)為優，(90，100)為優”。

3.3.4 改進(完善)農村公共體育服務政策工具

政策評價的目的是通過對其內容、執行過程及政策效益情況的檢驗和考核，改善存在的問題以提升政策工具的科學性，保證預期政策目標最大化的實現。農村公共體育服務政策工具評價過程中，可以通過評價標準與各項指標的實際信息對比分析和明確其優勢表現和所存問題，從而為其后期的修正和完善工作提供依據。“對癥下藥，實現標本兼治”。不斷提升農村公共體育服務政策工具內容及其執行過程的科學性和有效性，促進農村體育事業健康持續快速發展，這也是農村公共體育服務政策工具評價的根本價值所在。

4 結語

政府治理農村公共體育服務采取的系列手段或方式為公共政策工具，是政府履行公共體育服務職能和實現農村體育政策目標的基本方略。加強農村公共體育服務政策工具的評價，是實現其效益產出和后期修正的基本依據，是完善農村公共體育服務體系、促進農村公共體育服務政策工具創新發展的客觀要求。本研究基于政策評估理論，對農村公共體育服務政策工具的評價標準構建、評估主體選擇、評估方法運用及評估程序設計等問題進行了初步的理論探索，但愿對后續有關研究有所助益。筆者也期待未來各界能夠加強對農村公共體育服務政策工具評價研究議題的關注，出現更加豐富、更為深入的研究成果，助力農村體育文化的發展繁榮。