公益訴訟制度框架下的行政違法行為檢察監督的探析

摘 要：行政公益訴訟權賦予檢察權行政公訴的能力，為檢察權有效監督行政違法行為，提供了法定的程序保障。現有公益訴訟框架下對行政違法行為檢察監督中存在的監督原則缺失、受案范圍偏窄、調查權缺乏強制力等問題。檢察機關應當盡快明確行政公益訴訟檢察監督監督原則，以便填補規則不全留下的空檔，拓展受案范圍，積極同國家監察委員會合作，增強調查權的強制力。

關鍵詞：行政公益訴訟;行政違法行為;檢察監督;監督原則;監督范圍

2017年6月，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）在第二十五條第四款將檢察機關納入行政訴訟的原告范圍。2018年3月，《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）正式實施，明確了試點階段存在爭議的諸多問題，行政公益訴訟框架初步成型。然而，行政公益訴訟框架的成型并不意味著行政公益訴訟制度的理論和實踐問題的徹底解決，相反，從行政違法行為檢察監督的視角去審視行政公益訴訟框架，目前框架仍不夠完備，存在一些達不到實踐要求的情況。

一、行政違法行為、檢察監督、行政公益訴訟的關系

（一）行政違法行為和檢察監督

行政權具備強制性、用益性、主動性的特征，可以為行使者帶來物質上或精神上的利益，當這種利益正當時，是對公共利益的保護，但如果其中融入中私利的成分，就成了行政違法作為產生原因。行政權涉及社會管理的多個方面，“主動性、涉及利益多樣性，其被濫用的可能性比任何國家權力都大。”①小到懶政、不作為，大到權力腐敗，實踐中林林總總的侵犯國家利益、公共利益或者個人利益的行政行為，或多或少都與此有關。

“檢察監督由于是憲法確立的專門的法律監督，其不可或缺的作用更顯突出。”②法律監督是檢察機關其固有的職責，并為其配備專門的監督手段和監督程序，檢察監督的專業性是其它監督無法取代的。并且檢察監督是一種程序性權力，只能啟動審查程序，不具有實體處分權力，即使監督有誤，還可以由其他程序可以予以制衡和糾正。 因此，檢察監督是監督行政違法行為理想的方式。

（二）行政公益訴訟和行政違法行為

公共物品領域往往存在著“市場失靈”③情況，受外部性的影響，阻礙了資源的有效配置。市場失靈的情況下必須政府干預，然而政府機關及工作人員并非人們理想的公共利益的天然代表，他們有時還會受到部門利益或個人利益的驅使而做出對其自身有利而不利于公共利益的選擇。現實中，因行政機關違法行為而引起的群體事件屢見不鮮。

我國的行政法律制度建設起步較晚。對行政行為的監督體系拼圖一直處于一種分散狀態，公共領域的行政行為處于遺漏的盲區。行政公益訴訟實現了利害關系人和利益代表主體的分離，不再要求原告具有“直接關聯性”，特定代表人認為行政機關的行政活動侵犯公共利益，便可依照法律向人民法院提起行政訴訟，實現對行政違法行為的事中監督。行政公益訴訟能夠彌補其它監督對公益領域行政違法行為監督不足，將成為行政行為監督體系中非常重要的一塊拼圖。

（三）行政公益訴訟和檢察監督

世界各國的公益訴訟實踐中形成各具特色的公益訴訟制度，如法國的“越權之訴”、德國的“公益訴訟代表人”制度等④，啟動公益訴訟的主體可以是檢察官，也可以是個人或者社會組織。我國目前的行政公益訴訟采取的是一元主體模式，啟動主體只能是檢察機關。可能是出于我國行政公益訴訟剛起步考慮，讓每一個公民都有權行使行政公益訴訟的權力是難以實現的，由檢察機關啟動公益訴訟程序更具有實踐優勢。

檢察機關一直被視為法律的守護人和社會公共利益代表，提起行政公益訴訟主體身份有憲法上的法律依據，應主動承擔維護社會公共利益的職責。在公益訴訟案件中作為公共利益的代表，檢察機關對行政行為的危害到公共利益的案件，以原告的身份提起行政公益訴訟是行使法律監督權的一種方式，也是檢察權順應的新時代中國社會主要矛盾變化要求的自我進化。

二、行政公益訴訟制度對檢察權監督行政違法行為的意義

1.行政公益訴訟為檢察權監督行政違法行為提供了一條全新的路徑。從空間維度上看，行政公益訴訟制度拓展了檢察權監督行政違法行為的范圍。之前，對行政違法行為強制力的檢察監督主要停留在職務犯罪偵查權上，監督范圍過窄。從時間維度看，行政公益訴訟提前了檢察權監督行政違法行為的時間節點，行政公益訴訟制度賦予了檢察監督事中監督的權力，違法行為一經發生，檢察機關即可介入調查，有利于第一時間阻止行政違法行為造成的損害。從社會維度上看，行政公益訴訟制度賦予檢察監督結果的普遍適用性。職務犯罪偵查權、公訴權、行政抗訴權都是點對點模式的個案監督，監督一件適用一件，而行政公益訴訟權則是點對面模式，監督一件適用一片。這種模式在檢察權參與社會綜合治理中，有著極大的發揮作用空間。

2.行政公益訴訟制度實現了檢察監督領域訴訟監督手段和非訴監督手段的統一。行政公益訴訟的目的是以訴訟保障糾正行政機關違法行為，與檢察建議的目的是一致的，這為二者有機融合提供了條件。根據訴前程序的規定，發現行政違法行為，檢察機關應先向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關一定時期內不履職，檢察機關依法提起行政公益訴訟。以前檢察建議方式監督效力得不到保障，主要因為缺乏不履行檢察建議的懲罰措施，行政公益訴訟制度為檢察建議的內容創設了法律后果，既啟動行政公益訴訟程序，就此實現了行政檢察監督領域非訴監督手段和訴訟監督手段和統一。

三、行政公益訴訟領域檢察監督的困境

（一）理論困境

1.行政公益訴訟檢察監督原則缺失。現有的公益訴訟框架中未見關于檢察機關提起公益訴訟時應遵循原則規定。法律原則有利于克服法律規則的僵硬性缺陷，彌補法律漏洞，保證個案正義，在一定程度上填補了規范與事實之間的縫隙，讓檢察官在行駛自由裁量權時能夠遵循行政公益訴訟制度價值本源，就需要明確行政公益訴訟檢察監督的原則。

2.受案范圍偏窄。《公益訴訟解釋》關于監督案件范圍“履職中發現的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等。”“履職中發現”這一制度要求，沿用了普通行政訴訟的邏輯。行政公益訴訟目的是為了保護的是國家利益和社會利益，糾正行政機關的違法行政行為，不宜以“履職中發現”這種關聯性條件作為訴訟的啟動條件，判斷是否啟動行政公益訴訟程序標準應當是損害公益利益的程度大小和緊迫性，限制在“履職中發現”不利于公共利益保護。

（二）實踐困境

調查權缺乏強制力。檢察機關要取得準確的證據，必須有法律保障的取證手段，而現行取證手段只有調查權一種，而對調查權內容并未詳細規定。和刑事偵查權相比，調查權保障強度要弱很多：一是刑事偵查權中證人是有如實作證義務的，而在調查權中只規定行政機關以及其他組織、公民應當配合，配合有很多種解釋，可以部分配合也可以全部配合，即使不配合也不用承擔責任。二是進行調查核實不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施，缺乏強制措施保障，也增加了全面取證困難。

四、行政公益訴訟檢察監督的建議

（一）構建科學的行政公益訴訟檢察監督原則

1.公益原則。公益原則是檢察機關提起行政公益訴訟的基本原則。公共利益是檢察機關提起行政公益訴訟的起點，也是終點。只有在公共利益現實侵害和存在侵害危險的情況下，檢察機關才有權啟動行政公益訴訟程序，從而保障公益訴訟的受案范圍在合理區間內，不踏過意思自治的邊界。提起行政公益訴訟不僅僅是檢察機關權力，更是義不容辭的責任。

2.謙抑性原則。行政公益訴訟領域有著謙抑性的要求。行政權力本身也是為了維護公共利益存在的，檢察人員對行政行為的理解難以達到專業的高度，如果行政公益訴訟程序啟動有誤，同樣會造成公共利益的損害，出于維護公益目的最終卻造成了損害公益的結果，是檢察機關不希望看到的。檢察機關在行使行政公益訴訟權能時要保持理性和謙抑，充分考量行政違法行為對國家利益和公共利益損害的嚴重程度，只有行政違法行為的損害達到一定程度，才能啟動行政公益訴訟程序。

3.行政處理優先原則。行政行為不但專業性、技術性強，而且數量非常龐大，檢察機關對行政行為監督時根本無法做到精通和面面俱到。在行政管理只有經濟、高效運行才能實現公共利益最大化，為了避免因檢察機關錯誤造成公共利益損害，應當堅持“行政處理優先原則”。檢察機關應當尊重行政機關自身的主觀能動性發揮和行政自由裁量權的行使，依法行使監督職權，不包辦代替直接干涉行政權的具體行使。

（二）制度建設的建議

1.拓展監督范圍

（1）向財產權領域拓展。生態環境和資源保護，食品藥品安全領域全部聚焦于廣大公民的生命健康權，因為對非生命健康權的侵害，多可以通過被害人自己主張權力得到恢復。然而，在經濟壟斷領域，廣大公民權利普遍受到侵害卻無力反抗，應當被納入行政公益訴訟監督范圍。西安女奔馳車主維權事件引發幾億網民的關注⑤，緣于廣大民眾普遍都有在4S店購買汽車過程中被強制接受霸王條款，究其根本原因在于經濟壟斷。壟斷破壞了社會主義市場經濟相適應的競爭規則和開放、競爭、有序的市場體系，嚴重損害的社會公益。

（2）向預防性監督領域拓展。《公益訴訟解釋》要求行政違法行為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，才能啟動公益訴訟程序。在一些領域一旦發生了實際損害結果，整個損害會在瞬間完成事后爆發，造成重大公共利益損害。比較典型的有安全生產領域。危險物品生產過程中存在著大量潛在的不安全因素，如果不能采取有效的措施消除或控制，直接威脅人民生命財產安全，尤其是對高危行業，生產中一旦出現事故造成的損害是難以估量的。應將安全生產領域也納入行政公益訴訟受案范圍。

（3）拓展到抽象行政行為領域。抽象行政行為能否被納入行政公益訴訟的受案范圍一直是受爭議的話題。從理論上抽象行政行為具有普遍的適用效力，如果規定制定的不合理，對公共利益損害的范圍是遠大于具體行政行為的。實踐中行政主體違法的抽象行政行造成公共利益受到損害情況司空見慣，特別是在教育領域政策不公平公民意見最大，將抽象行政行為納入行政公益訴訟范圍，應當是檢察監督的趨勢。

2.增強調查權的強制力

關于調查取證權強制力不足的問題，筆者認為在現有法律框架無法改變的情況下，檢察機關只有通過體制建設來彌補制度上的先天不足。一方面要積極構建行政公益訴訟制度與國家監察制度銜接機制。行政行為造成公共利益損害多伴有行政工作人員的違規行為存在，監察委員會調查取證具備較高的強制力，檢察機關提起行政公益訴訟目的和監察委員會懲處行政違法人員目的具有高度一致性，通過和監察委員會合作可以大幅度提升調查取證的效率和專業程度。

3.擴大線索來源機制

現有的公益訴訟線索多是檢察機關在辦理刑事案件中發現的線索，此種類型的線索在獲取時間上有一定滯后性，不利于及時對公共利益進行保護。應當積極擴大線索來源渠道。首先應當對行政訴訟法中規定的“履職中發現”進行合理的擴大解釋，應當將控告申訴部門接收的線索和行使法律監督權時通過兩法銜接平臺獲取的線索，其他機關移送的線索，特約監督員反饋的線索包括在內。其次要構建外部門移送線索機制，特別是監察委員會移送的線索，檢察機關應當和監察委員會建立信息互通機制。再次，要通過新聞媒體和社交媒體合作發現線索，可以聘請社會熱點問題欄目媒體記者為特約監督員，他們一發現重大侵犯公共利益的線索，即可立即通知檢察機關。最后，要加強檢察宣傳，充分利用現有的鎮街檢察室平臺同廣大民眾接觸的機會，積極向其宣傳檢察機關公益訴訟工作，讓他們積極向檢察機關提供線索。

[注釋]

① 參見姜明安、余凌云主編：《行政法》，科學出版社2010年版，第544頁。

② 參見孫謙、張智輝主編：《檢察論叢》第6卷，法律出版社2003年版，第153頁。

③ “市場失靈”是指市場無法有效率地分配商品和勞務的情況，常出現在公共物品領域。“市場失靈”需要政府干預，當政府干預無法克服“市場失靈”則出現“政府失靈”，行政違法行為是導致“政府失靈”的一種誘因。

④ 參見鄭新儉、賈小剛等主編：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第21-30頁。

⑤ 參見搜狐網：《西安奔馳女車主維權事件：政體事情發展情況》，http：//www.sohu.com/a/308223391_120127107，最后訪問日期：2019年5月24日。

* 課題主持人：梁儉明;課題組成員：張永、徐繼真、王哲、馬猷、王文婷。本文系2018年度廣東省人民檢察院檢察理論研究課題的階段性成果（編號：GDJC201816）。

（作者單位：佛山市高明區人民檢察院，廣東 高明 528500）