遼寧省養老保險基金統籌層次提升的阻礙及提升對策研究

張穎

遼寧省養老保險基金的支付風險是由多方面原因造成的，而養老保險基金的統籌層次低在其中具有較大影響，在提升養老保險基金統籌層次中，阻礙重重。通過設置過渡期允許多種統籌層級并行，縮小利益格局調整中的不公;確保資金專用性并建立省級統一社保繳費平臺，逐步實現省級籌資及推進參保職工信息化工程，增進社保基金收支信息的透明性等措施來提升基金統籌層次。

一、遼寧省提升養老保險基金統籌層次中所遭遇的阻礙

（一） 上下級政府間利益格局調整的不公

遼寧省管轄14個市，由于自然稟賦與社會基礎的不同，導致這14市的經濟發展水平、收入增長狀況與養老金運行有很大差別，要實現養老保險的省級統籌，意味著地方利益格局與政府行政權力的大調整，一些地方政府在自身利益流失的預期影響下，勢必會對統籌層次提高持抵觸的態度。

1. 上下級政府之間財務激勵不相容，省級統籌難以達成共識

遼寧省養老保險基金的省級統籌要求原來由各縣、市收繳的基本養老保險費全部統一上解到省級政府，這個過程中上下級政府的財務激勵并不相容：一方面，遼寧省政府往往傾向于接管具有基金結余縣、市的“盤子”，而對于原先存在大量養老金缺口的縣、市則帶有無奈而為之的推諉情緒;另一方面，從下級政府來講，那些愿意上解基金收入的市、縣往往是常年處于基金收不抵支狀態的地區，而那些基金常年處于盈余狀態的市、縣卻不愿意上解。上述財務激勵不相容的矛盾成為現實中阻礙養老保險基金省級統籌的制約因素。

2. 行政權力變更，下級政府產生抵觸

養老保險基金的省級統籌意味著遼寧省原市、縣級部門對當地基本養老保險辦法的制定權、養老金發放權、盈余養老金的支配權等全部上收至省級。而原先的這些市、縣級部門要么接受來自省級的機構調整，成為垂直化養老保險系統中的下級機構，要么繼續保持原先的機構身份，但實質上只不過是省級部門的一個執行單位。這個過程弱化了地方政府的權力，特別是對于那些具有大量養老保險基金盈余的地區，統籌層次的提升還致使他們喪失了對基金盈余的支配和使用權，實際上相當于失去了一部分可供投資以促進增長的資本。由此看來，具有基金盈余的下級地方政府抵觸省級統籌也是一種“理性”選擇。

3. 財權與事權不匹配，省級統籌動力不足

當基本養老保險省級統籌實施后，各地方的養老保險基金全部收繳到遼寧省級政府，但如果經費不足，市、縣級人民政府按2010年《社會保險法》中所做出的法律規定仍然需要承擔一定的資金支持義務。這就會造成遼寧省級以下14個地方政府的不公平感，本地的養老保險繳費被全部上繳了，而縣、市級政府卻還要為養老保險事業提供財務支持，這種財權與事權的分離勢必會挫傷市、縣政府推動養老保險基金省級統籌的積極性。

（二） 省級籌資難以實現

養老保險基金省級統籌要以財權在省級的實現為標志，也就是說，提升養老金統籌層次的關鍵在于解決養老金在省級的籌資問題。目前來看，遼寧省養老保險省級統籌遲遲沒有見到成效很大一部分原因就在于省級籌資面臨重重困難。首先，遼寧省政府位于省會城市沈陽，對于所轄市、縣的情況缺乏了解，在社保經辦機構條塊分割的條件下，養老保險費的籌資只能通過市、縣的稅務部門進行征繳;其次，遼寧省政府目前政務系統中的信息化建設還具有滯后性，養老保險繳費信息難以在省一級達成統一，因此難以在省級開展這項工作;再次，在社保經辦機構沒有形成省級統一管理、稅務系統難以在省級聯網互通數據、社保基金運行的監督與管理沒有在省級形成垂直體系的情況下，養老保險基金的省級籌資便難以實現。

（三） 社保基金收支數據信息非透明化運行也為省級統籌設置了障礙

養老保險基金的省級統籌需要建立在精確的歷史數據與透明化的數據信息運行平臺的基礎上，因為只有這樣才能知道各級市、縣的養老保險繳費的具體情況如何，才能明確養老金在不同市、縣之間的統籌調劑情況，也才能對于省級統籌后的基金運行情況做好管理與監督工作。然而，目前的情況卻是，無論是社保經辦機構還是稅務機關，抑或是財務部門，都沒有將社保基金收支的詳細數據信息公布出來。我們目前能夠查找到的遼寧省養老保險基金收支的數據都是從國家統計年鑒上看到的總數情況，缺乏詳細的收支來源信息，尤其是對于養老保險的籌資而言，財政撥款、國有股轉持、基金投資收益等占比情況無從知曉。社保基金數據的這種非透明化運行狀態導致省級統籌實行后，市、縣政府具有少報、瞞報、虛報社保繳費的機會主義傾向，導致基金調劑功能難以得到有效發揮。

二、 遼寧省提升養老保險基金統籌層次的對策建議

（一）設置過渡期允許多種統籌層級并行，縮小利益格局調整中的不公

允許多種統籌層次并存，這是作為一種縮小利益大調整幅度的辦法構想，即從某一個時點開始，新入保的人員全部納入省級統籌，而對已參保的人員繼續實行原先層次的統籌，新增退休人員養老金由省級統籌支付，原有退休人員養老金繼續按原辦法領取。省級統籌在養老金支付上與原統籌互動，盡管新增退休人員的養老金由遼寧省統籌支付，但這筆資金可以先劃撥給原先的統籌單位，原統籌單位核定每一個退休者應當領取的金額后，按多退少補的原則，將養老金支付給領取者。多退少補，是為了實現過渡時期養老金支付的盡可能公平。對于發生遷移的勞動力，在遷入地進行續保時納入省級統籌，過去在遷出地發生的繳費貢獻按比例折算為省級統籌的繳費年限，但實際資金不必上收至省級統籌賬戶，新發生的省級統籌繳費由省級統籌單位轉移一部分給其原統籌單位用作維持“老的退休人”的一部分養老金，可按其如果不轉變為省級統籌情況下的繳費額，直到遷移者退休。當原有統籌范圍的勞動者全部退休或發生了一次跨統籌區遷移時，養老保險的省級統籌全部完成，此時各地健在的原有“老的退休人”的支付責任可以由各級財政和養老保險系統共同承擔。

（二）確保資金專用性并建立省級統一社保繳費平臺，逐步實現省級籌資

提升基礎養老金統籌層次的關鍵在于解決統籌所在層級的籌資問題。首先，要進一步確保統籌賬戶內資金的專用屬性，新一級的統籌建立后的支付責任，上一級政府的有關部門可以會同下一級人民政府和財政部門等共同制定現有基金的投資和管理辦法，以及虧空的填補辦法，根據不同地區的實際情況，承擔共同而有差別的責任。其次，要構建省級統一的社保繳費信息平臺，統一由稅務部門征收全省納入省級統籌部分的人員的養老保險費，為逐步實現省級籌資奠定信息化基礎。

（三）推進參保職工信息化工程，增進社保基金收支信息的透明性

建立城鎮職工基本養老保險參保人的繳費記錄、就業歷史、健康狀況等方面的電子檔案，在確保個人隱私的前提下，參保人和經辦機構授權人員在全國各處可查個人的最低退休條件、養老金領取標準等信息。這樣以便在統籌層次提升的過渡期內，為遷移勞動者辦理續保手續，同時杜絕不符合條件的提前退休現象的發生。此外，還可以授權一支獨立的調研隊伍，跟蹤遼寧省14市的社保基金收入與支出詳細數據信息，利用過渡期的時間，構建起一套完整的社保基金收支情況數據表，并形成數據實時更新機制，增強養老保險收支管理的透明性，為真正意義上的省級統籌奠定大數據基礎。

[參考文獻]

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[2]羅元文，戚霞，劉乃軍：遼寧省城鎮基本養老保險體制改革研究[J]，市場與人口分析，2006，12（4）：54-61.

基金項目：L18ASH001、L18BJY010

（作者單位：沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034）