工傷保險(xiǎn)基金先行支付法律制度研究

高飛英

【摘要】2010年10月28日，我國(guó)頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》。其中第41條、42條對(duì)工傷補(bǔ)償先行支付制度做了明確規(guī)定，致使工傷勞動(dòng)者在工傷醫(yī)療急需時(shí)能夠得到補(bǔ)償，但在實(shí)踐中仍存在一定的問題，表明該制度仍存在著許多的不足。本文首先對(duì)工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的基本概念進(jìn)行概述，然后論證了工傷保險(xiǎn)基金先行支付在主體范圍有限、申請(qǐng)程序繁雜、追償難度大以及所引發(fā)的基金風(fēng)險(xiǎn)等方面存在的問題，并就這些缺陷提出了在申請(qǐng)主體、申請(qǐng)程序、追償機(jī)制以及完善監(jiān)督上的建議。

【關(guān)鍵詞】先行支付 ?工傷保險(xiǎn) ?基金風(fēng)險(xiǎn) ?追償

一、工傷保險(xiǎn)基金先行支付法律制度概述

在近幾年，我國(guó)創(chuàng)建了一系列體現(xiàn)以維護(hù)農(nóng)民工為代表等弱勢(shì)群體利益的制度，但是現(xiàn)實(shí)中我們?nèi)匀豢梢钥吹竭@些弱勢(shì)群體權(quán)益受到侵犯，因此我們應(yīng)當(dāng)在制度層面上保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。社會(huì)保險(xiǎn)基金先行付出制度正是在這樣的背景下孕育產(chǎn)生，其良好地運(yùn)行將能有效緩解現(xiàn)在社會(huì)實(shí)踐中廣泛存在的支付難問題。

依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法定義，該項(xiàng)法律是指普通職工因工受傷后，由于雇主所在單位沒有依法繳納工傷保險(xiǎn)賠償費(fèi)而使受傷職工沒有得到依法賠償。在這種情況下，則由工傷保險(xiǎn)基金先行付出工傷職工賠償費(fèi)用，然后社會(huì)保險(xiǎn)包辦機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位或第三人舉行追償。

通過對(duì)該制度進(jìn)一步深入分析，我們可以得知其包括先行支付和追償兩個(gè)部分。其中先行支付是基礎(chǔ)，同時(shí)也是行使追償權(quán)的先決條件。而追償是該制度的必要組成部分，目的是能夠有效維持先行支付資金的穩(wěn)定性。

二、工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度存在的問題

（一）支付主體不明確

能夠申請(qǐng)先行支付的主體的本應(yīng)是廣大勞動(dòng)者人群;而勞動(dòng)者也有法律權(quán)力加入工傷保險(xiǎn)，然而，工傷保險(xiǎn)基金先行支付申請(qǐng)的主體卻是交付過保險(xiǎn)的合法職工，這只是勞動(dòng)關(guān)系的一部分，這也將非法的企業(yè)機(jī)構(gòu)的職工排除在外。

依據(jù)工傷保險(xiǎn)條例，非法用工僅限于兩種情況：第一種是用人單位沒有雇傭職工的權(quán)力;第二種是具有用工權(quán)力的企業(yè)非法招收未滿年齡的非法工作者。目前，在我國(guó)仍然有許多非法用工的情況。由于非法用工自身存在違法性，用人單位無法為勞動(dòng)者購(gòu)買工傷保險(xiǎn)，導(dǎo)致我國(guó)工傷保險(xiǎn)參保率極低。仔細(xì)分析我國(guó)有關(guān)規(guī)定后會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們均一致的將非法用工排除先行支付制度之外。在非法用工的過程中，一旦出現(xiàn)事故造成人員傷亡的情況時(shí)，受傷人員不能向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)先行支付，只能依據(jù)《賠償辦法》的規(guī)定，向非法用工單位請(qǐng)求支付一次性賠償。這樣一來，勞動(dòng)者權(quán)利得不到保障。但他們和那些在合法用人單位工作的勞動(dòng)者一樣，都進(jìn)行了勞動(dòng)，卻因用工單位的性質(zhì)不同而受到區(qū)別對(duì)待，這樣的制度安排是不合理的。

（二）申請(qǐng)程序繁雜

建立先行支付制度的初衷，是為了保證因工受傷職工能依法獲得賠償。確保用人單位不支付時(shí)，受傷員工的權(quán)益能夠得到有效保障。但是根據(jù)《暫行辦法》，職工發(fā)生工傷事故申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)先行支付需進(jìn)行工傷鑒定，認(rèn)定合格之后，才可獲得賠償;這樣一來，鑒定成為了工傷認(rèn)定必經(jīng)階段。而與之有關(guān)的認(rèn)定流程非常復(fù)雜。耗時(shí)的漫長(zhǎng)，大大減少了申請(qǐng)先行支付的賠償和治療支出的實(shí)際迫切性和效率性，而申請(qǐng)的條件非常嚴(yán)格，影響了先行支付制度的效益性，這與社會(huì)保險(xiǎn)的原意不符。

（三）追償困難大

追償機(jī)制實(shí)行困難的根本原因在于負(fù)責(zé)追償措施的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律權(quán)力不夠，導(dǎo)致現(xiàn)在的追償機(jī)制對(duì)工作機(jī)構(gòu)和違反法律的第三人的懲罰力度不夠，不能造成有效的威脅。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追償權(quán)力不夠，沒有強(qiáng)制性。造成社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)違法機(jī)構(gòu)的追償權(quán)力不足，對(duì)違法機(jī)構(gòu)和個(gè)人沒有約束力，法律規(guī)定沒有給予社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有效的權(quán)力。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的追償權(quán)力過于雞肋，致使追償機(jī)制的實(shí)施變得異常艱難。

（四）引發(fā)基金風(fēng)險(xiǎn)

基金風(fēng)險(xiǎn)是先行支付制度面對(duì)的最大挑戰(zhàn)。工傷保險(xiǎn)基金的資金來源是用人單位參保支付的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，而先行支付制度的確立使得該基金的支出增加，既要承擔(dān)依法參保的用人單位受傷職工的工傷保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，還要支付未依法參保的用人單位的職工的工傷費(fèi)用，增加了基金風(fēng)險(xiǎn)。這項(xiàng)制度雖在我國(guó)執(zhí)行多年，但實(shí)際執(zhí)行情況卻差強(qiáng)人意。目前該項(xiàng)制度的施行已擴(kuò)大到全國(guó)大部分省級(jí)行政地區(qū)，但根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況來完善實(shí)施細(xì)則的地區(qū)卻寥寥無幾，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦部門以缺乏實(shí)施細(xì)則為由回絕工傷職工的先行支付申請(qǐng)的情況十分嚴(yán)重。正是因?yàn)榇嬖谶@些阻礙，該項(xiàng)制度的落實(shí)受到了嚴(yán)重的影響，對(duì)于處在弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者而言，他們的利益在很大程度上沒有能夠如最初所愿切實(shí)地得到保障。由此可見，該制度成立至今遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)最初的立法本意。工傷保險(xiǎn)基金先行支付既是立法上的亮點(diǎn)，更是施行中的一個(gè)難點(diǎn)，探尋該制度完善的可行途徑已經(jīng)迫不及待。

三、工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度完善措施

（一）進(jìn)一步明確申請(qǐng)主體

社會(huì)保險(xiǎn)法中應(yīng)當(dāng)明確非法用工單位與先行支付有關(guān)的申請(qǐng)權(quán)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)將工傷保險(xiǎn)的受益范圍進(jìn)行擴(kuò)大，將非法用工單位納入到先行支付的范圍中來，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在進(jìn)行先行支付后再向非法用工單位進(jìn)行合理的追償。這種做法的依據(jù)有：首先，對(duì)用人單位的主體是否合法進(jìn)行區(qū)分是沒有實(shí)際意義的，導(dǎo)致先行支付的主要原因是用人單位未依法繳納保險(xiǎn)費(fèi)，與單位的合法性之間沒有聯(lián)系;其次，有關(guān)規(guī)定要求沒有參保的用人機(jī)構(gòu)以及非法用工機(jī)構(gòu)都具有工傷補(bǔ)償責(zé)任;最后，最需要該項(xiàng)制度幫助的，正是那些在非法用工機(jī)構(gòu)工作的受傷職工，所以不能將非法用工機(jī)構(gòu)的員工排除在范圍之外，這樣才能有效維護(hù)他們的利益，體現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

（二）進(jìn)一步簡(jiǎn)化申請(qǐng)過程

工傷保險(xiǎn)基金先行支付建立的目的是使勞動(dòng)者能在最佳治療時(shí)機(jī)期間得到救助。因此，職工能否實(shí)現(xiàn)其權(quán)益的關(guān)鍵取決于程序上的高效性。首先，我們應(yīng)當(dāng)將簡(jiǎn)便作為支付的立法的宗旨，使職工能夠進(jìn)行及時(shí)的救助。其次，工傷認(rèn)定、勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)與先行支付這三個(gè)環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，將它們合并為一個(gè)環(huán)節(jié)可以極大的縮短勞動(dòng)者維權(quán)的時(shí)間。我們可以在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的認(rèn)定部門，提高工傷判定的速度。受傷職工僅需提供一份證明材料，就可以獲得先行支付。

在認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，可以分為兩種情況對(duì)待。對(duì)于急需支付醫(yī)療費(fèi)用的那部分工傷者，應(yīng)當(dāng)廢除工傷認(rèn)定的有關(guān)程序，在審核確定了勞動(dòng)關(guān)系后，就能獲得先行支付醫(yī)療費(fèi)用。對(duì)于遭受一般工傷事故的那部分工傷者，應(yīng)當(dāng)按工傷認(rèn)定的程序進(jìn)行，提高工傷認(rèn)定的效率。簡(jiǎn)化先行支付申請(qǐng)所需的與工傷認(rèn)定有關(guān)的材料，縮短認(rèn)定時(shí)間。

（三）健全追償機(jī)制

工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度目前存在的最嚴(yán)竣的問題是在追償機(jī)制上不夠健全。我國(guó)在追償權(quán)的設(shè)置上較為軟弱，缺乏威懾力，不能對(duì)用人單位起到約束作用。為了完善追償制度，一方面，需要賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)關(guān)于追償上的懲罰權(quán)利，使其運(yùn)用權(quán)利不受約束，能夠加大對(duì)違法單位的懲戒力度。其中，提高用人單位違法不為其職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)上的罰款金額上限，加大用人單位的違法成本是必然趨勢(shì)。另一方面，在用人單位在實(shí)體不存在時(shí)，追繳難度較大。需要建立相應(yīng)的程序來實(shí)現(xiàn)追償費(fèi)用，警惕用人單位以惡意注銷法人資格的方式來逃避追償責(zé)任。

（四）嚴(yán)格控制制度中的風(fēng)險(xiǎn)

資金的保障體制不健全是我國(guó)該制度推進(jìn)進(jìn)程緩慢的主要因素。我們應(yīng)當(dāng)在工傷保險(xiǎn)基金中設(shè)立專項(xiàng)資金，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)部分工傷勞動(dòng)者從中進(jìn)行先行支付。先行支付專項(xiàng)資金建立的資金來源可以從政府的補(bǔ)助以及個(gè)人、團(tuán)體的慈善捐助、對(duì)單位不繳納保險(xiǎn)費(fèi)的違法行為所進(jìn)行的罰款中獲得。這樣，既能有效保證先行支付資金的充足，又可以降低基金所存在的潛在安全風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，還可以設(shè)立管理專項(xiàng)資金的部門，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行單獨(dú)的核算，以此保證基金的有效運(yùn)行，保證資金的安全，同時(shí)也能為需要進(jìn)行先行支付的職工提供及時(shí)的救助與賠償。

四、總結(jié)

我國(guó)工傷保險(xiǎn)先行支付制度的頒布，有助于職工在遭受意外傷害時(shí)得到及時(shí)有效的治療，維護(hù)職工的權(quán)益，同時(shí)有利于社會(huì)的穩(wěn)定。制度實(shí)施至今已滿5年，雖然期間也取得了一定的成績(jī)，在一定程度上對(duì)工傷職工的合法權(quán)益予以維護(hù)。但我國(guó)初次立法建立該制度，不盡人意地方還有很多。誠(chéng)然，制度的完善并非一蹴而就，需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，后續(xù)還需要理論界和實(shí)務(wù)界的共同努力。

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