鄉村振興 “轉”起來才能“賺”起來

張信芳 尚燁娜

摘 要：鄉村振興，實現農民生活富裕是重中之重，而增加農民收入最有效、最現實的措施就是土地流轉和規模經營。在鄉村振興戰略背景下，要集中力量解決在土地流轉實踐中所遇到的問題，共同推動現代農業的發展。以忻州市為例，論述在鄉村振興戰略背景下農村土地流轉的現狀，發現存在土地難流轉、缺乏規模經營、流轉不正規、政府支持力度小、農民保障制度不健全等問題。針對種種制約因素，有針對性地提出解決問題的建議，以期為進一步規范忻州市土地流轉工作打下堅實的基礎。

關鍵詞：鄉村振興;土地流轉;規模經營;社會保障

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）25-0030-03

引言

中國共產黨第十九屆全國代表大會提出了要實施“鄉村振興戰略”，主要目的是在新時代的背景下，我國的社會主要矛盾可以轉化，從而可以解決農村發展不充分，城鄉發展不平衡的問題。為了全面建成小康社會，實現“農業強、農村美、農民富”是重中之重[1]。而土地是推進農業快速發展的基礎，是農村繁榮的根本，是農民富裕的希望，可以有效解決三農問題。

要推動農業現代化的發展，農村土地承包經營權的流轉是必經之路，也是促進鄉村振興戰略實施的基本措施，對于推進農業的發展進程有著重要的現實意義。張翔指出，要實現鄉村振興戰略困難重重，要實現這一目標，既必須有國家政策和資源的支持，還需要農民的廣泛積極參與，否則，將是“紙上談兵”[2]。在長期的土地流轉實踐中所出現的各種問題，我們要針對性地制定出有效解決問題的措施，同時也促進了農村經營制度的改革。樊萬選強調在農村發展中，農地及農地制度是很重要的，并提出如果要推動農業的現代化發展，重點在于使土地在流轉過程中可以得到合理、充分和可持續的利用，這對于促進農業現代化有關鍵作用[3]。

總體看來，對農村土地流轉的研究是勢在必行的，這不僅僅是實施鄉村振興戰略的著眼點，而且無論是對農業快速的發展、農民生活富裕或者是對農村土地資源的合理整合利用，都具有重要的現實意義。

一、忻州市土地流轉的基本情況

（一）土地流轉進程緩慢

截至2018年12月底，忻州市家庭承包經營的耕地面積共計749.68萬畝，家庭承包經營農戶有72.45萬戶。土地流轉的總面積共有90.09萬畝，但是只占據了家庭承包經營耕地面積的12.02%。流轉出承包耕地的農戶數量為6.75萬戶，占家庭承包經營農戶的9.32%。2017年調查顯示，全國轉讓的土地總面積約占家庭承包土地總面積的35%。而忻州市土地流轉的比重才12.02%，土地流轉進程十分緩慢。

（二）違約情況出現較多

忻州市到2018年12月底共簽訂土地流轉合同3.07萬份，占到流轉出耕地的農戶數的45.48%。已經簽訂過流轉合同的耕地流轉面積共達27.85萬畝，占土地流轉總面積的30.09%。土地流轉之后，出讓方會擔憂出讓金是否能如約收到，受讓方的經營項目是否能夠長時間維持，在土地流轉期滿后收回的土地生產力是否退化。就是在各種擔心和憂慮之下，往往會出現出讓方違約的情況，若土地流轉合同還未到期就單方面違約，受讓方要承擔很大的損失，使已發生的投資一去不回。

（三）土地流轉形式多樣化

按土地流轉的形式，忻州市主要是出租（轉包）77.51萬畝、轉讓2.72萬畝、互換4.92萬畝、股份合作0.99萬畝，出租（轉包）仍然是主要方式，占流轉總面積86.04%。轉包就是在原土地承包人和村里的承包合同不發生改變的前提下，原土地承包人將自己的土地再承包給第三方。租賃是對土地使用權的租賃（在法律上僅限于農業用途）。

（四）流轉的范圍還十分有限

按土地的流轉去向來說，主要是三種類型，分別是流轉入農戶71.17萬畝、合作社15.33萬畝、企業1.93萬畝。由此可知，土地流轉入農戶仍然是土地流轉的主體，占到流轉總面積的79.64%;流轉入合作社、企業的面積分別占16.68%、1.72%。

從流轉土地的用途來看，主要用土地來種植糧食作物，面積可以達到60.97萬畝，占流轉總面積的67.68%。

（五）土地流轉的速度和規模在地區之間發展不平衡

浙江省的土地流轉承包地面積在2015年達到了915萬畝，占據了家庭承包土地總面積的48%[4]，這個數據高于全國的平均水平，而且遠遠高于忻州市土地流轉的速度和規模。這樣的差異是由于地域的經濟條件、農民的文化氛圍以及地方政府偏好的不同而導致，所以在不同地區，土地流轉會有很大的差異。一般來說，在發達地區，其具有的土地流轉規模與欠發達地區相比，具有明顯的優勢。

（六）土地流轉行為逐漸規范化

截至目前，忻州市14個縣全部成立了縣級土地流轉服務中心。縣級的土地流轉服務中心建立了土地流轉綜合服務大廳，既有專職的工作人員，又配備了電腦、打印機、檔案柜、復印機等設備，有的還配有電子顯示屏、電子觸摸屏。鄉鎮級流轉服務組織除河曲縣部分鄉鎮未建立外，其余縣市共176個鄉鎮均建立;村級流轉服務組織1 610個;土地流轉服務組織工作人員數達392人，其中縣級57人，鄉鎮級335人。我國政府致力于轉變職能，由起初的管理型轉變成服務型，在社會服務、財政支持上更加關注并積極實施，為人民提供暢通的組織渠道和實時的流轉信息，以便于保障信息的暢通以及流轉行為的規范性。

這些數據呈現出近年來忻州市的土地流轉情況取得了較大的成效，流轉信息發布及時，流轉行為逐漸變得規范，流轉形式以及流轉對象不再單一性等等。但同時也暴露出了土地流轉合同的違約問題，以及流轉行為不規范、流轉機制還不完善等影響土地流轉進程的限制因素。

二、土地流轉中存在問題的制約要素

目前，我國土地流轉工作正處于不斷發展的一個階段。但在土地流轉實踐當中，我們發現了許多尚未解決的問題，比如土地流轉緩慢問題、出讓方單方面違約問題、城鎮對勞動力吸引不足的問題，以及農民的社會保障問題等等。這些問題的出現不僅僅是忻州市在土地流轉實踐中遇到的情況，也是我國多個區域在土地流轉中所遇到的共同難題，這些問題的存在直接關系到農民的切身利益，也關系到農業農村是否能夠健康穩定地發展。

（一）農民“握”在手，承包土地難流轉

土地流轉的緩慢由很多因素，但主要原因在于大部分農民不愿意或者是不忍心將土地流轉。一方面是由于舊習慣的根深蒂固。很多農民有“戀土情結”，即使明知道種地的年收入還沒有租金高，他們也不愿意承擔風險，不忍心將地拿出去。對于他們而言，手里有糧就有飯吃，這代表了保障他們生存的最后一道屏障。另一方面是由于國家的惠農政策。國家的政策支持使得農民在低成本生產經營的同時，還能夠獲得國家各種補貼，農業稅的取消以及國家種糧補貼等諸多惠農政策的貫徹落實，使得農民溫飽即滿足的思想根深蒂固，他們不流轉土地的顯性成本幾乎為零，因此他們固守家鄉，更愿意選擇不將土地流轉出去，以免自身的利益受到損害[5]。除此之外，有的農民會選擇等待時機，因為其認為現在的土地租金太低，希望等到一個合適的價格再進行流轉，尤其是位于城鎮附近村莊的村民，若等到政府征用土地之時可以有更多的收入。

（二）城鎮化程度較低，對農村勞動力的吸引力不足

忻州市的城鎮化水平較低，對農村勞動力吸收能力不足，不能提供足夠的就業崗位，而且有調查顯示，大部分農民的文化程度以初中畢業為主，知識、技能儲備的不足使得他們不具備較強的就業競爭力，只能從事一些收入較低的體力勞動，這些工作往往不穩定且收入較低，這些因素使得農民更傾向于選擇不進城打工或者邊打工邊種地，因此農民不敢把土地流轉出去。此外，農村土地對農民的社會保障職能負有主要責任，農民擔心他們將失去土地，沒有土地就無法生活，因為農村居民的社會保障制度，如養老金和醫療保險，既不完美也不完美，所以只能堅守故土。

（三）融資渠道較少，規模經營難以實現

融資渠道較少，流轉后的土地是不能作為資產抵押給正規的金融機構的，所以缺乏一定的經濟來支持規模經營。而且，土地是靠天吃飯的，自然災害對農業所造成的危害幾乎是毀滅式的，因此很少有保險公司愿意擔保，這使得保險公司對涉農金融保險動力不足，如果要發展規模經營，那將會是更大的風險，這進一步抑制了小農企業發展規模經營的欲望。

農村形成具有規模經營的特色農業產業少之又少，最重要的還是受到了資金、技術等限制，很難貸款導致了擴大經營規模實現困難，也非常缺乏購買先進機械設備的資金，部分有創業意向的人的熱情被抑制。同時，現代農業生產技術未能很好把握，治理相對滯后，亦限制了土地的規模經營。

（四）土地流轉行為不規范

在農村土地流轉實踐中，確權的問題是核心。土地流轉工作剛剛起步，流轉程序還未形成系統性的一套制度體系，多為口頭協議，具有法律效力的書面合同較少，很容易產生土地矛盾和糾紛[6]。即使簽訂了書面協議，如果流轉沒得到有關單位簽證，規范的土地流轉檔案未建立，在發生糾紛和矛盾時缺乏法律的保護，處理難度比較大。而且因為土地流轉合同簽訂的不規范，部分仍然未清楚表明，主要有流轉費用不合理、流轉期限的超期以及土地面積不實等方面。

在土地交易市場上，我國農村還處于萌芽的階段，一些交易無序性現象的出現是必然的。由此可知，確權制度的不完善必然導致農村土地糾紛和矛盾不斷發生。

（五）政府引導少，扶持力度小

各級政府在發展土地適度規模經營方面的政策扶持力度不大，一方面，體現在工作經費嚴重缺乏，由于在土地流轉工作上，各級基本上沒有一分經費，土地流轉業務部門是心有余而力不足，無法開展工作，嚴重抑制了了農民想要發展土地規模經營的熱情。另一方面，政府的引導作用發揮得較少，土地流轉政策宣傳不到位，未被農民真正了解，甚至認為土地流轉和鄉鎮村無關，并不關心流轉狀況如何。顯然，政府還沒有充分認識到規模經營對促進農業發展的意義，沒有足夠的理解、支持、指導和服務。

三、土地“轉”起來，農民才能“賺”起來

隨著農業科學技術的不斷發展和進步，要推動現代化農業發展，應該合理地使土地使用權可以合理地流轉，雖然農村的土地流轉工作還存在很多問題，但是只要我們不斷探索、認真總結，集結政府、人民乃至全社會的力量，就一定能解決困難，促使土地流轉工作可以順利、有效地進行，讓土地“轉”起來，農民才能“賺”起來，才可以更好地解決三農問題。

（一）加強政策宣傳，打破農民的傳統觀念

要改變農民“有地即保命”的思想，需要通過媒體和其他途徑，加大宣傳力度，使更多的農民更好地了解土地流轉工作的意義。就國家針對土地流轉工作涉及到的法律法規，規章制度以及國家優惠政策，應該通過媒體擴大影響范圍，從而營造一種良好氛圍，大家能夠勁兒往一處使，使他們認識到土地可以極大地增加收入，從而可以過上富裕，而不只是溫飽的生活。

除此之外，最重要的是要提高政府管理部門以及一些基層干部的思想覺悟，認真對待自己的工作。一方面，就土地流轉工作，開展一些培訓活動;另一方面，制訂土地流轉政策及法律法規的宣傳計劃，促進各部門的工作可以合理、有效地開展，減少農村土地流轉矛盾與糾紛的發生。

（二）健全社會保障機制，促進農民勞動力的轉移

使城鄉勞動力、土地、資源和其他生產要素流動速度的加快，可以有效優化資源配置，促進規模化運營[7]。尤其是鄉村勞動力的轉移，能夠加快土地流轉的步伐。城鎮化程度較低的地區相對于經濟發達地區而言，能夠提供的就業崗位有限，因此要促進勞動力向城鎮的轉移，可以首先加大農村勞動力的技術培訓和專業技術知識的學習力度，提高就業競爭力。

除此之外，還要加強以農村養老保險、農村最低生活保障、社會保險等為主的一系列社會保障體系建設，對于那些將土地全部流轉、在城鎮打工的農民應該給予補助，并且可以享受城鎮居民的待遇，這樣的保障可以加快勞動力向城鎮的轉移，使農民的土地拋荒和粗放經營的概率大大減小。

（三）建立完善的土地流轉金融服務體系

銀行等金融機構應支持農民貸款及投資，分擔農業的風險，促進農業規模經營，并且引進多元化的金融體系，加強資金的支持，尤其是投資期長、風險大項目的資金問題要切實解決。

土地受到自然災害的風險比較大，可以進一完善保險機制，降低土地流轉的風險，保障農民的切身利益，各基層部門要加快實施出臺的土地相關政策，使農民貸款渠道保持暢通無阻，加大創業小額貸款的發放，解決資金供應困難的問題。同時還應該加強政府對市場的引導，完善農村金融保險機制。

（四）扶持高效農業，提高流轉經營實效

大力開展農業招商，吸引社會資金投向現代高效農業，培育一大批生產大戶和農業企業。我們需要創造一種激勵和支持合作社發展的社會環境，重視農村合作社的帶頭人培養。同時，要促進規模化生產和訂單農業的發展，也要培育一些家庭農場、種養大戶和農業龍頭企業等新型農業經營主體，從而可以保證土地流轉的高效[8]。

除此之外，加強流轉經營實效，農民可以以土地經營權入股龍頭企業，讓農戶分享加工銷售環節，采取“保底收益+按股分紅”等方式，使農民的收入大大增加，真正實現農民“土地租金收一點，股權分紅分一點，優先在企業就業掙一點”，這也有利于有效地發揮龍頭企業的引領能力。

（五）做好土地承包經營權確權工作，規范土地流轉

一是土地確權登記要規范，嚴格管理與土地承包有關的各種檔案資料，各縣、各鄉鎮、行政村加快建立對各基層部門干部的考核機制，對不遵守規章制度的人履行相應的處罰。二是有效地發揮土地流轉交易服務中心的作用，形成縣鄉村三級聯動服務網絡，使土地流轉可以合理、規范、健康地運行。三是縣級、鄉級土地承包和土地流轉合同管理應在互聯網上進行。同時，整合農業信息網以及村務政務公開欄，實時公布農村土地流轉信息，解決了因信息交流不暢從而產生供需矛盾的問題，同時還降低了土地交易的成本[9]。

（六）完善土地流轉服務體系建設并積極開展服務工作

盡管忻州市的土地流轉任務取得了一定的成績，但必須同時看到，該市各級流轉服務組織工作狀況層次不齊，絕大部分僅限于掛牌成立，并未實際開展工作，土地流轉總數中簽訂規范土地流轉合同仍有很大部分還是停留在口頭合同，到鄉鎮級備案的相對較少。下一步要建立完備有效的土地流轉服務組織，尚未建立鄉鎮級、村級流轉服務組織的爭取全部建立，已經建立流轉服務組織的務必盡快開展工作。

在土地流轉問題上，盡管我國提出較早，但是因為農民觀念落后、城鎮化程度較低、土地確權不規范等問題，導致土地流轉工作的進程較為緩慢，延緩了現代化農業發展的步伐。但是，隨著鄉村振興戰略的提出，政府、人民和社會各界人士對三農問題越來越重視，針對上述土里流轉實踐中所遇到的問題，深化農村土地改革力度勢在必行。要使土地“轉”起來，關鍵還是要有政府的制度支持，其次是社會保障體系的建設，不過最根本的還是要改變農民根深蒂固的守舊思想，加大改善農民生活的步伐。通過各界人士的共同努力和探索，可以更好地使土地“轉”起來，這樣農民才會“賺”起來，加快我國農業現代化持續發展的進程，這是鄉村振興戰略中至關重要的一步。

參考文獻：

[1]? 項繼權，羅峰.中國農地制度改革的方向和條件[J].華中師范大學學報：人文社會科版，2007，（5）.

[2]? 張翔.土地制度改革：鄉村振興的突破口[J].人民論壇，2019，（6）：64-65.

[3]? 樊萬選.我國農村土地流轉及其發展趨勢[J].中國國土資源經濟，2012，（7）：38-41.

[4]? 趙丙奇，周露瓊，楊金忠，等.發達地區與欠發達地區土地流轉方式比較及其影響因素分析：基于對浙江省紹興市和安徽省淮北市的調查[J].農業經濟問題，2011，（11）：60-65.

[5]? 郭金豐.鄉村振興戰略下的農村土地流轉：市場特征、利益動因與制度改進——以江西為例[J].求實，2018，（3）：79-97+112.

[6]? 羅玉輝，張暉.土地確權與農民土地權益保護的理論思考[J].河南大學學報：社會科學版，2019，（3）：18-24.

[7]? 羅玉輝.“三權分置”下中國農村土地流轉的現狀、問題與對策研究[J].蘭州學刊，2019，（2）：166-180.

[8]? 劉亞芹.鄉村要振興，農村土地一定要先“轉”起來[J].河北農業，2019，（3）：57-59.

[9]? 陳鑫誠，馮慶水.我國農村土地流轉研究文獻綜述[J].宿州學院報，2013，（4）：42-46.