淺論新時代的首都財政

劉文瑞

【摘要】北京市作為我國首都，在長期以來的發展中患上了“大城市病”，要想“治病”，就必須疏解北京的非首都功能。但與此伴隨，北京市的財政收入會受到影響，而北京市作為地方政府同時也是首都的特殊地位又導致了北京市財政支出壓力很大。由此產生了建立新時代的首都財政的必要性。首都財政的建立可以從四個方面來考察：明確中央和北京市的事權和支出責任;建立首都特別預算和轉移支付制度;重視收入增長，為首都財政“開源”;提高財政資金使用效率，為首都財政“節流”。

【關鍵詞】首都財政 ?事權 ?支出責任 ?轉移支付

作為我國首都，北京不但是黨中央、國務院所在地，是歷史悠久的文化古都，也是一座擁有兩千多萬常住人口的國際化、現代化的大城市。2014年2月26日，指出北京市的核心功能是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”，要求努力把北京建設成為世界一流的和諧宜居之都。在這樣的背景之下，北京市具有兩大功能屬性：首都功能和非首都功能。具體來講，首都功能的屬性有兩個方面，即首都作為一國國際交流的窗口的國家形象屬性和作為中央政府所在地的特殊政治地位屬性。而非首都功能的界定則在學術界有不小的爭議。目前，對北京非首都功能的認識有四種較有代表性的觀點：第一，不符合北京“四個中心”定位的功能;第二，低端、低效益、低附加值的部門;第三，由非市場因素決定布局的公共部門;第四，低素質人口及其從事的行業。中國人民大學區域與城市經濟研究所的張可云教授認為，北京的非首都功能指的是北京現有的功能中與首都功能有沖突并且妨礙首都功能發揮的那些功能，換句話說就是北京作為首都的屬性對北京功能產生的負面影響。

放眼全球，主要有兩種類型的首都。一種是城市功能單一，僅擔負政治職能而無需承擔經濟職能的首都，例如華盛頓、渥太華、堪培拉等。第二種是承擔政治、經濟、文化等復合職能的首都，例如巴黎、倫敦、東京等。北京屬于后者，自建國起就一直擔負著相當重要的經濟發展任務。而幾乎無節制的高速發展使得北京市患上了“大城市病”。這種病的“癥狀”表現在：人口擁擠、資源緊缺、環境惡化、交通不暢、社會治安隱患以及房價居高不下等。尤其是因為北京市占有豐富的工作崗位、大型醫院、高水平學校等優質社會資源，導致鄰近北京的省市區特別是河北省、天津市的居民紛紛涌向北京，尋求就業、就醫、就學機會。 這又加劇了北京的“病情”，衍生出一系列社會問題。在此背景下，北京市出臺了新的城市規劃，規劃指出要構建首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四大功能區，構建“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間結構。。

經濟是財政的根和源。北京市非首都功能疏解會導致大量產業的轉移，盡管這些轉移出北京的產業基本都不符合高端化、服務化、集聚化、整合化、低碳化要求，但是處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的環境下，如此規模的產業流出仍然會深刻影響北京市財政收入狀況。2019年2月，市發改委等22個機構對2015年發布的《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2015年版）》進行了修訂，從全市和功能區域兩個層面規定了禁止新建和擴建的產業。生產制造環節的制造業，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業，機械設備、五金產品、電子產品區域性批發市場等產業都被禁止新建和擴建。根據這份目錄，有關專家預測，北京市稅務局的收入損失或將達到百億。因此，雖然鼓勵低勞動密集度、低能耗、高附加值的產業發展從長遠來看必然能培育出新的經濟增長點，增加北京市的財政收入，但是在新產業產生效益之前，北京財政收入將會經歷無法避免的“陣痛期”。

北京市的財政支出方面，也存在不小的問題。從提供公共產品角度來看，北京市既需要提供為本市居民服務的“北京市公共產品”，比如本市的各類基礎設施和公共服務。又要提供為包括北京市民在內的全國人民甚至世界人民服務的“首都公共產品”，比如由中央財政負責保障的政府機構、中央軍委單位、事業單位，教育部直屬院校，國家級研究機構，中央財政撥款的公立醫院等。公共產品具有非競爭性和非排他性，無法排除任何居民對其的消費，而對首都公共產品的需求會產生對北京市公共產品的引致需求，從而導致人口大規模集聚，進而進一步推動公共產品需求，增加財政支出。這種財政體制倒逼下的發展思路也是北京市陷入困境的重要原因。從財政支出保障范圍的角度看，北京市財政首先要為北京市各項事業的發展提供財力保證，同時也要為中央、為全國人民乃至國際友人服務，例如，作為2019年世園會、2022年北京冬奧會的主辦城市，北京必須安排巨額資金來接待大量外國游客，還有冬奧場館建設、城市基礎設施建設以及周邊環境整治等，都是北京財政必須應對的特定時期內的特殊任務。從事權和支出責任劃分的角度來看，北京財政具有中央和北京市的雙重事權：中央事權包括公共安全保障，國家機構運行的財力保障，國家機構人員的生活保障以及各類具有特權性質的優質公共服務;北京市事權包括本市供水、供氣、供電、供熱、城市垃圾、城市污水處理，各級政府運轉，企業投資補貼，改善城市公共交通，合理布局城市規劃，基礎教育，失業、醫療和養老救濟等等。然而北京財政的支出責任往往超出北京本市事權。 事權和支出責任的不匹配使得北京財政支出壓力大大增加，而在我國中央-地方分稅制下，北京財政體制卻基本與其他地區相同。因此，這種不平衡會使北京財政狀況惡化。從非首都功能疏解和京津冀協同發展角度看，轉移低端產業、培育新興產業，建設京津冀區域交通網等各項事業都需要北京針對新的產業定位來提供與之配套的公共產品。另外，隨著物價水平的不斷攀升，中央對北京財政的轉移支付與實際支出水平之間的缺口不斷增大，也使北京財政支出壓力增加。北京財政支出受到來自多方面的源源不斷的需求，而收入卻稍顯捉襟見肘，體現出了建立新時代的首都財政的必要性。

在上世紀九十年代末，就有學者曾經提出了建立首都財政的概念。“九五”期間，北京市財政收入約為1129億元，而財政支出除去保證“吃飯”財政外，僅考慮必須辦的水、電、氣、熱、路、環保及危房改造項目，而不再搞大的建設項目的情況下，財政支出大約為1208億元，財政短缺將近80億元。根據北京市總體規劃，要使北京城市基礎設施供需在2000年達到基本平衡，需要安排68項大中型項目，投資接近千億元。其中除了中央投資外，地方投資籌措落實不足1/2，有相當大的缺口。在這種狀況下，財政資金嚴重制約了北京市的基礎設施建設，使得其大大落后于城市經濟的發展，進而引發交通等方面的城市危機。為此，有學者提出應考慮北京作為首都的特殊因素，設立專門的首都財政，給予特別預算撥款或特別補助。首都經濟貿易大學楊樹相教授認為，首都財政不等同于北京市財政，也和其他城市財政有著根本性的區別，首都財政具有自己特定的內涵。由于中央和北京有共同的事權，北京公共安全和司法等方面支出多，財政補貼負擔重，市政基礎設施欠賬多，產業結構調整需要大量資金，所以中央財政有理由向首都進行專項資金支援。建立首都財政在一些西方國家也有跡可循，如美國、法國、日本、澳大利亞等國的中央政府對首都承擔的重大活動和特殊事項有特別的預算撥款補助。

雖然目前我國經濟發展情況以及北京的城市建設與將近20年前首都財政的概念首次提出時相比已經發生了很大的變化，但是產生建立首都財政的必要性的原因卻有相似之處。因此，關于建立首都財政，提出如下幾項政策建議。

第一，明確劃分中央和北京市的事權和支出責任。19世紀末，Bastable提出劃分事權的三個原則：受益原則，即受益對象為全國公民的公共物品由中央政府提供;行動原則，即必須在全國范圍內規劃才能提供的公共物品由中央政府提供;技術原則，即技術水平要求較高的公共物品由中央政府提供。針對于我國的實際情況，事權劃分的原則也可以概括為三個方面：外部性大的事權應由中央政府和地方政府共同承擔;容易出現信息不對稱的地區性事權應由地方政府承擔;劃分事權要考慮到各層級政府的激勵相容。由此，首先要明確“首都財政”區別于一般地方財政的特殊性，區分好哪些是中央該管的，哪些是北京該管的。我國憲法和法律對不同層級政府間的事權劃分僅僅作了原則性規定，因此中央和地方政府在協調時會出現“上下對口，職責同構”的情況。針對此類問題，可以參考一些發達國家的經驗：首先區分法定主體和履職主體，相應的支出責任由履職主體來承擔;其次可以將財權細分為決定權、征管權和使用權等，由不同層級的政府來行使;最后通過轉移支付來填補財政資金缺口。從責任主體角度，也可以把事權分為三大類，第一類是責任完全屬于中央政府或北京市政府的內源性事權;第二類是中央政府是責任主體，但考慮到管理效率的比較優勢，實際由北京市政府履行的事權，即中央委托北京市的事權，例如建設使領館、籌備國慶大典等;第三類是由中央政府和北京市政府共同作為責任主體的混合性事權，例如北京大興新機場的建設。其中內源性事權履行所需要的財政資金是中央財政或來自北京本市的財政收入，委托性事權所需財政資金應來自于中央政府的轉移支付，混合性事權所需財政資金則需要經過與中央政府的協調，二者按照責任比例分擔。

第二，建立首都特別預算和轉移支付制度。在北京現有的預算基礎之上，針對首都區別于普通地區的特殊職能，建立特別預算。由此首都財政分為兩塊：正常預算（一般性預算）用于北京市政府對本市建設的日常開支，特別預算（臨時性預算）則作為臨時重大事項財政增支因素由中央根據首都事權另行給予財政資金補償。可以建立首都預算管理委員會，對中央委托北京市的事務和北京市無力負擔的大型的外部性強的投資項目例如維護首都安全穩定、治理生態環境、大型國際體育賽事和國際會議的承辦進行審核，并且提供財政資金支持。特別預算的建立不但能夠克服北京和中央雙重事權帶來的財政壓力，而且采取轉移支付的形式還可以保持預算的完整性。在轉移支付制度方面，要盡量避免轉移支付的隨意性和不確定性影響北京財政資金供給。在確定轉移支付的數額時，應充分考慮到北京作為地方政府同時也是首都的特殊地位。除了一般因素之外，還應將城市性質、首都職能等特殊因素納入量化范圍來確定轉移支付數額，以真正實現財政均衡和公共服務均等化。此外，在京津冀協同發展的情況下，應事先明確疏解和合作的成本由誰承擔。

第三，重視收入增長，為首都財政“開源”。非首都功能疏解下，北京的經濟職能逐漸被削弱，經濟發展壓力小了，要增加財政收入，就必須努力創造新的增長點。大批低附加值、高能耗、高勞動力密集度的產業遷出北京，為更加高端的產業讓出了發展空間，使首都產業具備了“騰籠換鳥”的條件。雖然暫時可能還無法達到迅速增加北京市財政收入的目的，但是從長遠來看，高端產業更加容易成為優質稅源。首先，要制定“疏解清單”，在確定疏解的項目中優先疏解貢獻財政收入少、耗費財政支出多的項目，盡量緩沖疏解造成的財政困難。其次，有關部門要強化各項收入征管措施，其中，稅務部門應加大稽查力度，優化納稅服務，評估、幫扶連續虧損企業，對重點企業提供特色服務，深入重點稅源戶挖掘增收潛力等。再次，要建立健全財政收入日監測、周報告制度。積極落實北京市經濟形勢分析專題會議要求，加強與各相關市級部門、各區溝通對接，加大工作溝通頻次，加強工作調度，對收入進行每周預測，及時發現并共同解決收入運行中存在的問題。最后，針對建設、疏解所需資金，要開辟PPP等多元化的融資渠道，充分利用民間資金，支持鼓勵有實力的私人企業創辦教育、醫療、養老等社會公共服務機構，彌補和調整財政資金缺口。

第四，提高財政資金使用效率，為首都財政“節流”。首先，要科學編制中期財政規劃。根據各年度的工作重點，合理安排年度財政預算，加大預算編制基礎數據審核力度，做到預算的精細化。其次，加強結余資金管理。對于市級部門整體結余資金高于以前年度的，或項目結余資金超過原項目預算50%的，相應減少下個年度的預算安排。而且要進一步規范預算穩定調節基金的使用，做到超額收入不浪費。再次，推進績效預算管理。運用經濟學、統計學的科學方法確定項目支出的成本和績效指標，探索新型績效預算管理模式，將績效評價與轉移支付掛鉤，對評價結果較差的部門按照適當比例削減預算安排。最后，提高大額專項資金效益。要提高大額專項資金分配的科學性和透明度，采用競爭性方式而非行政命令方式分配資金，發揮個體優勢。將更多的大額資金投入到建立平臺、創建機制方向上，使資金的長期效益發揮到最大。

參考文獻：

[1]高學增.關于首都財政問題的初步探討[J].財政研究，1981，（05）.

[2]張可云.北京非首都功能的本質與疏解方向[J].經濟社會體制比較，2016，（03）.

[3]張可云，蔡之兵.北京非首都功能的內涵、影響機理及其疏解思路[J].河北學刊，2015，（03）.

[4]實踐“三個代表”重要思想 ?發展壯大首都財政[J].預算管理與會計，2003，（03）.

[5]楊樹相.論首都財政與首都經濟[J].北京經濟瞭望，1999，（01）.

[6]焦海濤.論“首都財政”范疇的特異性[J].經濟法研究，2008，（00）.

[7]趙憶寧.關于建立“首都財政”的熱門話題[J].瞭望新聞周刊，1997，（23）.

[8]趙弘.北京大城市病治理與京津冀協同發展[J].經濟與管理，2014，（03）.

[9]趙侖.北京市公共產品需求分析[J].經濟與管理研究，2009，（07）.

[10]范俊生. 首都財稅的“陣痛”與“藥方”[N]. 北京日報，2014-08-28（003）.

[11]盧洪友，張楠.事權與支出責任相匹配的路徑[J].經濟研究參考，2015，（36）.

[12]楊全社，李林君，王海南.北京市在疏解非首都核心功能中的事權研究[J].經濟研究參考，2016，（52）.

[13]于樹一，周俊銘.我國政府間財政事權與支出責任劃分：一個理論綜述[J].財政監督，2018，（05）.

[14]賈康，蘇京春.現階段我國中央與地方事權劃分改革研究[J].財經問題研究，2016，（10）.

[15]文魁.首都功能疏解與區域協同發展[J].城市管理與科技，2014，（04）.

[16]范和香.疏解北京非首都功能問題研究[J].前線，2015，（11）.

[17]吳素芳. 積極推進新時代首都財政改革發展[N]. 中國財經報，2018-06-14（002）.