澳大利亞聯邦政府預算報告分析及借鑒

劉翠微

內容提要：本文概述了澳大利亞聯邦政府預算報告體系和內容，回顧了澳大利亞聯邦政府預算改革歷程，總結了預算報告形成過程中與立法機構和公眾的溝通機制。有益的啟示和借鑒是，預算報告和演講要有主題，要圍繞設定的財政原則和目標，逐步完善財政報告體系，借鑒預算閉門會和網上征詢意見等方式加強預算編制過程中與利益相關方的溝通。

澳大利亞擁有體系全面的現代化預算制度。1998年出臺的《預算誠信法章程法》創立了延續至今的現代預算報告體系，規定了穩健財政管理原則，要求政府發布財政戰略及定期財政報告，包括預算、年中經濟和財政展望、最終預算結果、代際報告（5年一次）。值得注意的是，澳大利亞預算包含了所有中央政府收支，但僅約25%的支出需要議會審議，通過年度撥款批準，剩余75%的支出通過“特別”或常設撥款立法批準。

一、澳大利亞聯邦政府預算報告概況

澳大利亞的聯邦政府財務報告使用權責發生制和現金收付制，包括完整的資產負債表，在財年結束后的6個月內被審計和認證。預算文件提供中央政府、全國政府和非金融公共部門的歷史財務數據。財政統計由獨立的澳大利亞統計局編制，覆蓋中央政府、全國政府和公共部門及其下屬機構的存量和流量。所有數據都是依照國際標準，如GFS2001（IMF的政府財務統計手冊）和聯合國的國民經濟核算體系（SNA）。

澳大利亞官方的宏觀經濟和財政預測由國庫部編制，每年預測兩次，預測期為4年（在預算和年中報告）。收支預估分為現有政策的基準成本和四年預測期新政策成本兩部分。2012年，政府發布了由（世界銀行）行外顧問組編制的宏觀經濟和收入預測復審，評估了2005年復審以來的預測流程和績效。國庫部編制代際報告，分析在政府現行政策下，公共部門財政的可持續性，以及超過40年的所有關鍵收支領域的長期預測。

預算和年中報告都包括全面財政風險報告，盡可能匯總和量化了全部能夠造成兩千萬澳元或以上潛在財政沖擊的或有資產和負債，包括政府擔保、公私合作伙伴關系（PPP）風險共擔安排、合同糾紛、稅務訴訟。預算和年中報告都包括收支對可選經濟假設的敏感性分析。預算中還有資產負債管理報告，討論政府資產負債表的收支風險。2013-2014財年開始，預算開始有債務報告，更詳細討論聯邦證券和資產負債表。

澳大利亞近10年的中期財政戰略是，在經濟周期中平均實現預算盈余；稅收占GDP平均比重保持低于2007-2008財年的水平（23.7%）；中期改善政府凈經濟價值。中央政府財政目標的績效每年報告三次，分別為5月的預算、9月的最終預算結果，以及下一年1月的年中報告。在績效方面，被內閣認為退步的所有項目都要進行支出復審，政府還利用戰略復審評估單一政策領域一組項目的績效。獨立的審計總署對各機構、各支出項目進行績效評估，并直接向議會匯報。

二、澳大利亞聯邦政府預算改革歷程

澳大利亞的傳統是國庫部長在預算夜提交預算，該慣例始于1994年，為5月的第二個周四夜，一直延續至今。1901至1993年的做法是預算在8月出臺，即春季的第一個周四夜。1996年因3月有選舉和政府更迭，預算8月才出臺。另一例外是2016年，5月的第一個周四夜提交的預算，以便之后政府可能召集雙重解散選舉。

預算改革決定著預算報告的逐步演變，澳大利亞聯邦政府一直都是預算改革的先鋒，澳大利亞的財政改革始于1974年，政府創建澳大利亞政府管理皇家委員會（RCAGA）之時。澳大利亞的預算改革大致可分為三個階段，預算改革前二十年（1974-1996年）；預算改革黃金十年（1996-2007年）；邁向戰略政府（2007至今）。

（一）預算改革前二十年（1974-1996年）

1974年成立的澳大利亞管理皇家委員會（RCAGA）廣泛地召開聽證會，直接從公共部門收集第一手資料。在其倡導下，1976年12月宣布拆分經濟部，將政府會計、公共支出控制與管理等職能從經濟部分離出來，組成獨立的預算部①預算部就是后來和今天的財政部（Department of Finance）。，從而形成了今天國庫部主要管理收入、財政部主要管理支出的格局。1976年的庫姆斯報告（Coombs Report）強調讓管理者管理自己的資源，持續影響了之后三十年的變化。整個20世紀80年代和90年代政府運行管理標準逐步放寬，經常性運行費用預算的控制逐漸減少。1983年首次在年度預算之后單獨發布遠期估算，1989-1990財年首次將遠期估算在預算內發布。1987年開始實行部門預算、項目預算和項目評估，滾動遠期估算系統為所有預算談判提供了堅實基礎。

（二）預算改革的黃金時期（1996—2007年）

這一時期出臺了大量財政方面的基礎立法，1996年政府成立了國家審計委員會。1997年12月，通過了三部政府財務管理方面的法案，《財政管理和責任法案1997》（FMA）《聯邦機構和公司法案1997》《審計長法案1997》。1998年頒布了《預算誠實憲章1998》，構建了公開、透明、負責任且有績效的預算管理框架。1999年頒布了《公共服務法案1999》，同年澳大利亞政府預算引入權責發生制。2000年7月推出了商品和服務稅（GST），改進了政府間關系。

（三）邁向戰略政府（2007年至今）

2008年，頒布了《聯邦財政關系法案2009》，為聯邦與各州的財政關系建立了總體框架。2013年，澳大利亞議會頒布《公共治理、績效和責任法案2013》（PGPA法案），替代《財務管理和責任法案1997》和《聯邦機構和聯邦公司法案1997》（CAC法案）。2010年3月，政府發布了《領先——澳大利亞政府管理改革藍圖》，推動政府邁向更多橫向和縱向一體化，該文件闡述了9個改革領域，設計將澳大利亞的公共服務轉型為戰略性、前瞻性的組織。

三、現行聯邦政府預算報告的簡要介紹

（一）預算報告的框架與內容

澳大利亞的財政年度從每年7月1日至次年6月30日，澳大利亞聯邦政府預算報告一般在每年5月初由澳大利亞國庫部和澳大利亞財政部聯合發布。2016年5月3日澳大利亞發布了2016-2017財年的聯邦預算報告，共851頁，包括四個主文件，即預算文件1-4號；同時發布的還有圖文并茂的簡要版預算，以及澳大利亞國庫部長在向議會提交預算的會議上的演講（見表1）。

表1 澳大利亞2016-2017財年預算文件表

（二）預算演講的主要內容

澳大利亞的預算演講是澳大利亞聯邦國庫部部長（兼議員）在預算發布日晚上的演講，同時進行的還有該財年《撥款提案一號》的審讀。下面以2017年5月9日發表的2017-2018財年預算演講為例進行說明。

1.預算演講的主題和預算理念

該預算演講的主題是“確保今后更好生活的正確選擇”。國庫部長在提議撥款案進入第二次審讀后，開始闡述澳大利亞面臨的經濟形勢，他預計未來兩年實際增長將反彈至3%，認為澳大利亞經濟經歷了重大變化，雖然持續跑贏世界上最發達的經濟體，但也不得不面對技術變革、全球化以及礦業投資繁榮結束帶來的巨大沖擊。國庫部長還闡述了本次預算的理念是基于公平、安全和機會的原則，強調支出的增長仍將按傳統限制在每年不超過2%。他指出特恩布爾執政以來，政府債務增長了三分之二，債務增長的約四分之三由福利、醫療、教育支出驅動，這些日常支出應由稅收提供資金，而不是債務，因此從2018-2019財年開始將不再借債支付日常費用。

2.四點選擇

由于預算演講的主題就是“選擇”，因此國庫部長在預算演講中主要講了四點選擇：（1）促進經濟增長，創造更多的、待遇更好的就業；（2）保證澳大利亞人的基本公共服務和需求；（3）降低因生活費用上漲給人們帶來的壓力；（4）確保政府量入為出，不把負擔轉嫁給下一代。

（三）預算報告的編制主體、流程和周期

澳大利亞聯邦預算是規定其國庫部下一財年估算的收入和支出的文件，提出該時段澳大利亞政府行動的實施安排，及之后幾年的財政政策。預算以提交議會的年度命名，如2016年5月出臺的2016年預算是關于2016-2017財年的（即2017財政年度：2016年7月1日至2017年6月30日）。所有的預算報告均為澳大利亞國庫部和澳大利亞財政部聯合編制。預算中的收入估算詳情是澳大利亞稅務系統提出的，聯邦預算除了提出政府的預期收支外，還是政府意圖和優先事項的政治聲明，具有深刻的宏觀經濟影響。澳大利亞在很大程度上追隨威斯敏斯特體系的慣例，首相必須得到眾議院多數派的支持。與預算有關的要求是，如果眾議院未能通過政府的預算，即使是一美元，那么政府必須要么辭職，以便任命不同的政府；要么尋求議會的解散，以便可能舉行新的大選來重新確認授權。

1.預算流程

預算的編制過程始于11月，同時進行的還有高官審核，即首相、國庫部長、財政部長開會確定下一財政年度的政策優先事項和戰略。高官審核的結果決定了不同部委將如何準備其提交給內閣的預算。在財政部同意了成本核算后，2月下旬對提交的文件進行傳閱以協調意見，并存放在內閣辦公室。支出審查委員會（ERC）是內閣機構，3月開會審議所有提交材料，決定資助哪個項目及資金水平，之后特設收入委員會開會對預算的收入來源做決策。預算前對估算的審查，在所有決策敲定之后進行，以確保其反映在權責發生制信息管理系統（AIMS）之內。預算文件的編集在支出審查委員會程序結束之后開始。各機構準備兩個組件：即部門預算報告、年中經濟和財政展望。部門預算報告提供額外的預算細節和解釋以及風險報告，被收入預算一號文件中。最終預算由國庫部長作為《撥款提案一號》第二次審讀的一部分，在預算夜提出并呈交議會。

2.主要預算報告的周期

預算一號文件大多數數據覆蓋六個財年，即預算前兩個財年、預算財年和預算后三個財年的實際值、估算值和預測值。預算二號文件的數據覆蓋五個財年，分別為預算前一財年、預算財年和預算后三財年。預算三號文件的大多數數據分州（6個州和2個地區）列示，覆蓋五個財年或自然年，分別為預算前一財年、預算財年和預算后三財年。預算四號文件中的數據表按照部門分組，分單位列示，數據覆蓋兩個財年，即預算財年和上一財年。

（四）預算報告的形式和公開程度

澳大利亞有專門的預算網站，記錄了1970年以來的所有預算報告，澳大利亞財政部網站記錄了1997年以來的所有預算報告。2017-2018財年預算的全套文件包括：預算演講、預算總覽、預算文件（1-4號）、部門文件、部長聲明、情況說明書。此外，《年中經濟和財政展望》報告（MYEFO）的體例與預算相互呼應，是預算的年中調整版。

《預算公開調查》（OPEN BUDGET SURVEY）2016年12月的更新，對代表了透明度的基本組成部分的8個主要預算文件進行了定期評估，即預算前報告、行政長官預算建議、通過的預算、公民預算、年內報告、年中復審、年終報告、審計報告。澳大利亞除了預算前報告1項未公開之外，8項中的其他7項都有編制并對公眾公開，且符合國際標準的時間表。

澳大利亞的國家中期目標直接反映在預算中，長期目標反映在《代際報告》中。2016年，政府發布了《就業和增長的國民經濟計劃》，之后的預算都圍繞就業和增長的主題。

（五）預算報告的審議

預算首先在國會進行辯論，上院沒有權限提關于增加稅負或增加公眾費用或負擔的法案。預算終稿一旦完成，就要同時在上下兩院作預算報告。向下院提交年度撥款法案，向上院提交有關支出的詳細文件，以便上院預算委員會審議。上院有6個預算委員會，審查所有部門預算。主管部長或他在上院的代表和各部門官員要出席，隨時根據預算委員會的要求提供更多更具體的信息資料。上院預算委員會繼續這些工作的同時，下院的一個委員會對法案進行辯論，該委員會要向下院議長報告辯論結果，下院才會通過撥款法案，之后該法案正式提交上院，審議后通過。

每年3月，內閣中的預算委員會對年度預算收支說明進行審核，確定項目取舍和項目排序；4月，聯邦總理和資深內閣再次審核后，國庫部根據審核意見進行調整并形成預算草案；5月，政府將預算草案提交國會眾議院審議，國庫部長在此過程中要接受議員咨詢，眾議院三讀通過后提交參議院審議，參議院審議通過后將預算草案送回眾議院，眾議院審議通過后即形成具備法律效力的國家預算。遇有突發事件或經濟形勢變化需要調整預算的，也將在每年11月向國會提交補充預算，審議程序類似，一般在次年3月完成。

四、預算報告的形成及其與立法機構和公眾的溝通機制

（一）預算前征求意見

澳大利亞2016-2017財年的預算前征求意見從2015年12月18日至2016年2月5日，為期約50天。由國庫部助理部長發出通知，強調較長的意見書最好有不超過兩頁的摘要，并附有電子版。2017-2018財年的預算前征求意見從2016年12月8日開始，原定2017年1月19日截止，實際進行到2月17日，為期約72天。由澳大利亞小企業部部長向各利益相關方發出通知，最后在國庫部網站公布的收到各方意見和建議多達290多條。2018-2019財年的預算前征求意見工作，由澳大利亞國庫部助理部長發出通知，從2017年9月20日至12月15日，為期約87天，提交意見的方式有電話、電子郵件或在國庫部網站注冊后直接提交，也可以直接提交給國庫部預算政策司的工作人員。

（二）預算閉門會

在預算日提交預算之前，國庫部長會花一天時間，就預算的各個方面，為媒體和利益集團舉行閉門吹風會，稱作“預算閉門會”。由于一些信息具市場敏感性，參加各方不允許在預算提交前（下午7：30）與外部接觸。預算提交過程由澳大利亞幾家電視臺進行現場直播，從下午7：30至8點不間斷，之后是專家組評估預算的變化、好處和缺陷。澳大利亞政壇的慣例是給予反對黨領袖“回應權”，政府預算演講兩天后在議會發表回應，該回應也會被電視直播。

此外，2012年建立的議會預算辦公室，編制國會議員提議政策的成本核算，對預算及財政政策問題進行研究和分析，顯著提高了國民議會參與預算和財政問題的能力，提高了預算和財政框架的透明度及可問責性。澳大利亞國家審計署還曾通過其網站，在預算績效審計的證據收集階段，試點過公民參與。

五、澳大利亞聯邦政府預算報告的特點及啟示

預算管理制度改革是中國財稅體制改革的重中之重，十九大報告提出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，結合我國預算編制、預算報告的現狀，澳大利亞經驗有如下的借鑒和啟示。

（一）預算報告和預算演講設置廣告語式的主題，吸引公眾的關注

進入現代社會，澳大利亞的預算文件雖然沒有口號式的主題詞，但都會在預算演講中設計一個主題，例如2017-2018財年預算演講的主題是“確保今后更好生活的正確選擇”，圍繞“選擇”這一主題，國庫部長闡述了政府的四點選擇。預算演講的主題是在了解民情民意的基礎上確定的，預算文件的編制和預算演講都緊緊圍繞主題展開，以吸引公眾和審議者的注意力。

（二）預算文件和預算演講要體現政府的理念和財政目標

我國預算首先應體現黨中央的執政理念，如十九大精神、習近平新時代中國特色社會主義思想等；其次要對齊經濟規劃，如《十四五規劃》；再次要體現同期《政府工作報告》的精神，同時協調好由國家發展和改革委員會提交的《計劃報告》之間的關系。在此基礎上，政府要設立明確的預算理念和財政目標，如澳大利亞聯邦預算體現的預算理念是基于公平、安全和機會的原則，澳大利亞政府設立了在經濟周期中平均實現預算盈余的總體財政目標，在債務和赤字及其他細節方面也都有具體的數字化目標。我國應結合經濟和財政預測，逐步設置財政中長期目標和每年的具體數字化目標。

（三）加快完善財政報告體系，為預算編制和預算演講奠定基礎

提高預算報告的人民代表大會通過率和影響力，工作還要做在平時。與國外相比，我國的財政報告體系顯得較為單薄，尚未形成體系，平時各類預算文件的編制是預算報告和預算演講的后盾，建議從中期預算抓起，逐步加快完善財政報告體系。如澳大利亞，5月發布預算，12月發布和預算體例一致的《年中經濟和財政展望》。澳大利亞的預算文件分為四個，分別是總體計劃、部門預算、轉移支付、具體措施，這種分類綜合發布的方式也值得借鑒。此外，澳大利亞現有的各部門績效報告，財政長期預測的代際報告、稅式支出報告、債務報告等一套財政報告，使預算編制有充分的數據和事實支撐，值得借鑒。

（四）預算文件和預算演講既要體現政府感和專業性，也要適度生動活潑

生動活潑的表現形式可以吸引公眾的關注，提高審議者的興趣。例如澳大利亞每年和預算文件一起發表的都有簡要版預算，名為“預算總覽”，是一份圖文并茂的小冊子，便于讀者快速了解預算。澳大利亞有專門的預算網站，以視頻、畫面等直觀形式宣傳預算。預算文件中除了文字，還配有大量的表格、圖解和專欄，直觀地表現經濟形勢和財政政策。

（五）借鑒預算前在線征求意見和預算閉門會，搜集公眾的意見和建議，加強與媒體溝通

從近三年的情況看，澳大利亞每年都會在國庫部網站發布預算征求意見的通知，有時是12月，有時是9月，征求意見的期限越來越長，2016-2017財年是50天，2017-2018財年是72天，2018-2019財年是87天。一般由國庫部助理部長發出通知，表達政府在制定預算戰略和政策時，非常重視吸收社區意見，盡早將各方意見納入預算流程的意愿，并請利益相關方盡快提交意見書。這種在線搜集意見的方式節省開支，同樣能夠達到深入群眾，了解家庭、社區、企業、個人、社會組織意見的作用，適合我國的國情和條件，可以借鑒并大力開展。此外，發達國家都有禁播的預算閉門會制度，澳大利亞也不例外，并且在不斷完善中。這種制度有利于財政部抓住預算發布前的最后機會，了解民情民意，了解公眾、媒體的想法，間接推測審議者對預算的態度，以便做好審議前最后的溝通工作，以利于提高預算的通過率。