激勵性就業扶貧機制構建：德國哈茨法案的啟示

李成威 于雯杰

內容提要：就業扶貧是精準扶貧的重要措施。在實踐中，一些地方政府采取就業扶持措施鼓勵貧困人口就業增收，但仍有部分貧困人口就業意愿較低，一定程度上存在“等靠要”思想，脫貧后再返貧的潛在風險不容忽視?；诖?，本文研究分析了德國在21世紀初開始的失業救助制度改革，提出了構建中國激勵性就業扶貧機制的幾點啟示。

目前，中國脫貧攻堅戰進入決勝的關鍵階段，通過高質量脫貧和穩定增收，讓已脫貧的群眾不再返貧，是當前及今后一段時期扶貧工作的緊迫任務。就業扶貧作為精準扶貧的重要措施，通過為貧困人口提供就業機會，讓脫貧攻堅釋放出施之長遠的民生紅利，是建立健全穩定脫貧長效機制的有效途徑。

在實踐中，各地政府通過就業培訓和就業援助等措施，促進貧困人口通過就業脫貧，效果較為明顯。但調研中也發現，仍然有一些有勞動能力的貧困人口就業熱情不高，“等靠要”思想嚴重，一些“輸血”型投入方式并不能對其參與就業產生有效激勵，脫貧后再返貧的潛在風險不容忽視。針對此問題，建立健全激勵性就業扶貧機制是一種有效辦法，德國在21世紀初開始的失業救助制度改革可以提供有益參考。

一、德國哈茨法案出臺的背景：對失業救濟金的高度依賴使失業率居高不下，并拖累財政

德國在二戰后建立了全面而嚴密的社會福利保障制度，使其成為能夠與斯堪的納維亞國家相媲美的高福利國家。但高福利逐漸帶來了嚴重的負面效應，突出表現為失業率與財政風險雙升。

進入20世紀90年代，德國登記失業人數一路飆升，1997年突破400萬大關，達到438.4萬，失業率高達12.7%。2000年，若加上備用勞力和正在接受培訓或改行培訓的人員，德國失業人數超過700萬，接近其1929—1932年資本主義世界經濟危機時的失業人數。導致德國如此高失業率的原因固然很多，但最直接的原因是高福利制度。當時德國每個失業人員一般可以領到失業前工資67%的失業津貼。他們完全可以依此體面地生活下去，如果再能打點黑工，收入甚至不會低于就業收入，因此失業人員的再就業意愿普遍較低。

到了2002年，德國經濟增長開始停滯，2003年前幾個月GDP甚至負增長。官方登記失業人數達到437.7萬，失業率為11.6%。失業增加的同時人口結構也開始發生變化，老齡化等各種壓力的增大使得德國養老金面臨崩潰，工資附加成本也日益增高。同時，由于受《歐洲穩定與增長公約》的約束，德國政府預算政策的行動余地非常有限。

二、哈茨法案的核心：強化對失業金領取者強制再就業的要求

21世紀以來，隨著社會福利支出壓力的不斷增加和失業救助申請數量的攀升，德國社會關于失業救助的改革訴求日益強烈。問題倒逼改革，針對高福利養懶漢的現象，時任聯邦總理格哈特·施羅德于2003年以強調個人的責任意識為核心原則，推行了勞動力市場改革——“2010議程”?！?010議程”的主要內容是聯邦政府2003—2005年根據哈茨委員會建議通過的四部《勞動力市場現代服務法》，簡稱哈茨I、II、III和IV法案。其中影響最為深遠的是2005年1月1日生效的哈茨IV法案，也是這項改革的主體。

哈茨IV法案改革目標是鼓勵失業者重新進入勞動力市場，縮短失業持續時間，提速就業流程。哈茨IV法案將原來的失業救濟金和社會救濟金進行整合，形成失業金I和失業金II。失業金I在失業者申請后，根據失業者的年齡進行一到兩年的支付。失業金I的申請者需在申請前的兩年內至少工作滿12個月。失業金I的金額為凈工資的60%，政府不從失業金I中扣任何稅款（有孩子的家庭可得到凈工資的67%）。失業者連續得到失業金I一到兩年后，在失業狀況沒有改變的情況下，失業金I將被取消，取而代之的是金額更低的失業金II。

失業金II不再同失業前的工資掛鉤，而是以固定標準發放，如表1所示，德國西部地區單身人士為345歐元/月，東部地區為331歐元/月，之后多次調整，如今統一上漲為416歐元/月。在基本救助之外還能報銷房租、醫療費和采暖費用，但必須是在合理的價格范圍內。被救助者的財產有限額規定，并須公布包括家庭存款以及未成年子女存款在內的財產狀況。

表1 2005年德國“哈茨IV”法案確定的失業金II額度 單位：歐元/月

失業金II強化了對失業金領取者強制再就業的要求。領取失業金II的人有接受合理可期的工作要約之義務，也有接受就業中心安排的職業培訓的義務，無正當理由拒絕者會面臨減少失業金II的處罰。第一次拒絕者，減少30%，第二次拒絕減少60%，第三次拒絕全部取消，只剩下住房補貼。這一變化表明，德國的社會福利政策由原來保證與社會地位相符的福利，轉變為旨在保障基本生存的福利，并附加激勵性措施。這一變化的目的是為了提高失業人員的就業積極性。

同時，為了幫助失業者盡快再就業，德國政府還對聯邦勞動局的職能進行了調整和優化，將其打造成一個以客戶為導向的就業服務機構。聯邦勞動局是聯邦直屬的半官方機構，受聯邦勞動和社會保障部的監督。改革后的聯邦勞動局除了位于紐倫堡的總部外，還有10個州級機構和156個地方勞動局，工作人員中工會、雇主聯合會和政府代表各占三分之一。在地方勞動局之下還成立了約600個服務點和302個職業介紹中心，以便為失業人員和用工企業提供一條龍服務，提高服務效率。雇員一旦失業，必須立即向職業介紹中心報到，以便對失業人員進行精準的就業扶持。

三、哈茨法案改革的成效明顯

哈茨法案改革使德國從“歐洲的病夫”一躍成為歐洲經濟的引擎，在歐洲其他國家還深陷危機進行痛苦的改革之時，德國經濟卻取得了近乎一枝獨秀的表現。

改革啟動至今，從被動的失業補貼政策轉向積極的創造就業崗位政策，取得了初步成果：與2005年相比，2006年德國的就業人數增加了25.8萬人，就業率提高0.7%，特別是應繳納保險金的就業人員有了增加；2006年12月的失業率降為10.8%，較2005年同期下降了0.9個百分點。截至2019年4月，德國登記失業人數為138萬，失業率為3.2%。

圖1 1991-2018年德國失業率變化趨勢

德國經濟發展與就業表現是否與哈茨法案直接有關，還有待實踐中進一步驗證，但德國失業率的大幅下降是實實在在的。當然，哈茨法案實施過程中也經歷了一些曲折。如：雖然改革后失業人員在再就業時更愿意做出妥協，這種妥協導致德國低薪、非全時工作、非正式雇傭崗位大量增加，在降低失業率的同時壓低了德國勞動者的工資水平。許多失業者甚至還會接受根本難以糊口的低工資，因此德國政府不得不在低薪就業市場投入巨額補助，為這些就業者提供救助，使他們的收入至少達到失業金II的水平。直到2015年逐步實施最低工資規定后，這一現象才逐漸消失。

四、幾點啟示

（一）對有勞動能力的貧困人口，要強化就業扶貧優先的原則，激發其內生動力

德國哈茨法案針對的是有勞動能力的失業人口，政府對失業人口的失業救濟附加了強制就業的激勵，極大地避免了“養懶漢”現象，經濟社會和財政也實現了良性循環和可持續發展。中國現在的農村扶貧對象是農村貧困人口，與德國的失業救濟針對的城市失業人員有差別，但在一些做法上可以借鑒哈茨法案的經驗。

在我國農村精準扶貧過程中，確實有一部分有勞動能力的貧困人口，自我發展意識不強，或者自我難以找到發展的門路。一些地方，為了盡快完成定下的脫貧任務，對這些貧困人口采取“短平快”的“輸血”扶貧措施，或者簡單地將這些人群納入農村低保予以保障，并在各方面附加了很多優惠條件。這種做法助長了貧困人口“等靠要”思想，他們寄希望政府的長期救濟和補貼等“輸血”投入，就業積極性不高。因此，實施精準扶貧最重要的是要嚴格將有勞動能力和無勞動能力貧困人口區分開來。對于無勞動能力的人口，通過社會救助制度來保障其基本生活。對于有勞動能力的人口，要強化就業扶貧優先原則，主要通過采取就業促進措施，使他們能通過外出就業或自主就業擺脫貧困。

（二）構建激勵性就業扶貧機制，對貧困人口享受的一些優惠政策設置就業方面的前置條件

德國哈茨法案針對的是失業人口，他們享受失業救濟有強制就業的約束性要求。在當前我國精準扶貧實施過程中，貧困人口享受大量的優惠政策措施，這些優惠政策有的體現為直接投入，有的體現為間接投入，與德國的失業救濟有很大差別。但從原理上來看，也可以借鑒德國哈茨法案的經驗。一方面，要強調有勞動能力的貧困人口享受優惠政策的重要前提，是必須主動就業、主動創業或者積極開展農業生產活動，或者接受相關機構的工作介紹或安排，并有接受就業培訓的義務；另一方面，要強調對有勞動能力的貧困人口的優惠政策不是一成不變的，而是逐步遞減的。當然，推進上述措施也應當循序漸進，充分考慮各種因素對就業的綜合影響，避免走極端，造成社會負面影響。

（三）財政投入與公共服務圍繞“人力資本”生產和再生產做文章，全面改善貧困人口就業狀態

在農村扶貧過程中，要避免只注重對“物”的投入，而忽視對“人”的投入。對一些貧困人口比較集中的地方，改善基礎設施條件的“物”的投入固然很重要，但著眼于“人”的投入的公共服務從長遠來看更為重要?！拔铩钡耐度虢鉀Q的是眼前的“結果公平”問題，“人”的投入解決的是長遠的“起點公平”問題。而對于整個社會來說，著眼于“人”的投入則是人力資本積累的重要途徑。對于貧困人口的教育、醫療、社保和就業培訓等方面的投入，在體系設計方面，要更多地考慮其人力資本投入屬性，而不是只把這些公共服務當作福利。各級政府向貧困人口提供的公共服務，都應當指向提升他們的就業能力，改善其就業狀態，避免把公共服務當成目標本身。

（四）整合面向貧困人口的培訓和就業服務資源，提高服務效率

貧困人口缺乏職業技能，在就業市場上競爭力不足，找工作存在著現實困難。從企業的角度看，則需要更加熟練的技術工人。因此，從現實情況看，貧困人口得到的大多是專業性較低、收入較少的崗位，這也會降低貧困人口的就業興趣和積極性。可以借鑒德國就業服務機構的相關做法，將我國面向貧困人口的各類培訓和就業服務資源進行整合，打造成統一的、以客戶為導向的就業服務機構，為貧困人口就業和培訓提供一條龍服務，提高服務效率。服務機構通過加強貧困人口與企業之間的銜接，使貧困人口提供的勞動與企業的用工需求有效對接，提高就業服務和職業培訓的精準度和工作效率，促進貧困人口在更多優質崗位就業。