PPP項目績效評價研究綜述

向奕萱 牟紹波

內容提要：PPP項目績效評價是PPP項目管理領域中的重要課題，對該課題進行研究有助于推動PPP模式在我國規范運行。近年來，隨著大量PPP項目在我國落地實施，PPP項目績效評價越來越受到相關專家學者的重視。本文運用文獻研究法，通過對國內外相關文獻進行研究，從PPP項目績效概念、對象、指標體系以及評價方法等方面進行綜述。總結出當前研究的重點問題及不足，基于此對PPP項目績效評價研究這一領域前景進行展望。

引 言

自2014年我國政府正式下文推廣PPP模式提供基礎設施及服務以來，直接催生PPP項目呈“井噴式”增長。截至2019年2月，我國PPP項目累計8780個，落地項目4920個，投資額7.5萬億元，其中超7萬億落地項目步入實施運營階段。如何規范PPP模式的發展、驗證PPP項目是否達到預期目標成為社會各界關注的重要問題。財政部根據PPP項目的特征，積極推進法律建設和制度建設，接連出臺了一系列政策文件來指導PPP項目的實施。財金［2016］92號文和［2017］92號文分別明確“項目付費與績效評價結果掛鉤”“各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價”以及“績效評價對于項目入庫具有指導意義”三個重點問題。但上述政策文件缺乏具有可操作性的評價方案和辦法，因此亟待通過有效的PPP項目績效評價來確保PPP模式和項目的健康發展。我國關于PPP項目績效評價的研究仍處于探索階段，在績效評價對象的全面性、指標體系設計的科學性以及評價方法的合理性等方面仍有不足，尚未形成一套全面、科學的評價體系。本文通過對相關文獻進行研究，對PPP項目績效評價在國內外發展現狀進行了綜述，對PPP項目績效評價概念對象、指標體系以及評價方法等進行了歸納總結。

一、PPP項目績效及評價概念

在績效的概念界定上，Richard Heeks[1]（2013）認為績效是一個動態概念，隨著時間和主體的變化而變化，應根據組織需要對績效劃分層次。嚴丹良[2]（2014）指出績效是項目實施機構為達成項目目的所采取的行動在各個方面的實際反饋，是項目建設與運營實施全過程的活動、模式、成果及其產生的外部影響。在項目績效及評價的研究中，Kam等[3]（2015）認為項目成功是項目績效改善的目標，項目績效是項目成功的指示器。Chris等[4]（2006）發現近年來，發達國家對于項目管理績效的研究更加關注其是否達到了物有所值（Value for Money，VFM）的產出。王超、趙新博等[5]（2014）指出項目績效是不斷循環、動態調整和改進的，并在循環中不斷提升和發展的一個封閉的管理控制過程。Yu&Zhang等[6]（2007）認為項目績效評價結果的正確性取決于項目績效評價指標體系和評價模型的準確性。章磊[7]（2008）提出項目績效評價活動都是圍繞特定的對象來進行績效評價的，明確評價對象是確定評價定位和設計評價指標的前提條件。扈劍暉[8]（2014）指出項目績效評價的主體應多元化，根據不同的評價目的，選擇不同的評價主體。在此基礎上，有學者對PPP項目績效評價的概念進行了界定，王珮[9]（2017）通過對PPP模式特點進行研究，界定PPP項目績效評價為有關專業機構對項目的產出、成本效益、監管效果、項目的可持續性以及PPP模式的應用與推廣等方面進行績效評價。畢有為[10]（2018）將PPP項目績效評價定義為根據項目戰略目標，結合社會資本、政府部門和社會公眾等多方面利益，對項目的政治、經濟、社會、環境和技術方面的情況進行綜合評價。

通過對現有研究成果進行歸納總結，學者們基于不同的視角對項目績效、項目績效評價以及PPP項目績效評價的概念進行了界定。因視角不同導致表述上存在差異性，但通過分析可知這些結論具有相同的核心要義。PPP項目績效評價是從項目利益相關者的角度出發，全面評價PPP項目的經濟性、效率性、成效性及可持續性等預期目標是否達成的動態的活動與過程。

二、PPP項目績效評價對象

目前，關于PPP項目績效評價的理論研究和實踐運用已初具成效。Caroline Low[11]（2005）運用實證研究的方法，研究了在蘇格蘭的64個PPP項目的項目績效。高洪顯、鄭思海等[12]（2016）從PPP模式與平衡計分卡的概念入手，構建PPP項目績效評價體系。趙琰、王建東等[13]（2018）以準經營性PPP項目為研究對象，將PPP項目績效評價劃分為項目投入、項目過程、項目產出與項目影響四個績效評價子系統，建立了準經營性PPP項目績效評價指標體系。此類文獻沒有對PPP項目進行具體分類，有學者針對不同的PPP項目，對績效評價進行了深化研究（表1）。

續表

分析國內外研究成果發現，PPP項目績效評價研究對象差異性不大。由于國內PPP模式運用時間尚短，在案例選取上基數遠小于國外，導致PPP項目績效評價缺乏實證檢驗，難以形成公眾認可的評價體系。我國關于PPP項目績效評價的研究在近三年相對集中，在CNKI以“PPP項目績效評價”為關鍵詞進行檢索，選擇出相關度較高的期刊53篇，其中核心期刊18篇，對這些期刊進行分析，得出現階段各個領域的研究比例（圖1）。

圖1 各領域研究比例圖

在圖1中，水利工程項目包括污水處理、水環境及城市供水。其他包括養老項目、保障性住房、環保項目、智慧城市等，基于對這些項目研究文獻較少，故將這些項目全部歸入到其他一類，不再進行細分。目前，對PPP項目整體進行研究的文獻最為普遍，導致研究結果籠統化，缺乏實用性。其次，軌道交通及污水治理的項目研究基數大，可見在我國PPP模式主要應用于這兩類項目，運用范圍還不夠廣泛。

PPP項目績效評價研究主要立足于利益相關者、政府、社會資本方或第三方視角進行。紀蕾、郭樹榮[24]（2018）基于利益相關者視角，構建PPP項目績效評價指標體系及評價模型。易欣[25]（2015）立足于政府角度，分析城市軌道交通PPP項目的知識轉移過程，結合平衡計分卡原理，應用Vague集理論及模糊物元分析方法，構建城市軌道交通PPP項目知識轉移績效定量評估模型。高輝、鄭望雪[26]（2018）在文獻梳理及相關理論研究的基礎上，立足于社會資本方提出污水處理PPP項目關鍵績效指標。彭艷、項桂娥[27]（2017）站在第三方的視角，從財務、內部控制管理、創新與成長和利益各方滿意度等四個維度構建PPP項目績效評價體系。對上述53篇文獻進一步整理得出站在各個視角研究的文獻數量（圖2）。

現階段文獻以利益相關者視角進行研究居多，接近半數，但是PPP項目利益相關者眾多，站在利益相關者視角進行研究，研究寬泛，缺乏指向性。立足于第三方視角進行研究的較少，站在第三方進行研究有利于提高研究的公平性，因此在今后的研究中應結合項目實際更多地站在第三方視角進行研究。

圖2 各視角研究數量圖

三、PPP項目績效評價指標體系

設計科學合理的績效評價指標是開展績效評價工作的重要組成部分，績效評價結果的正確性與評價指標的完善程度息息相關。目前對于指標體系的設計主要是基于項目特點、指標設計原則以及KPI、平衡計分卡等。Wang W X，Li Q M，Deng X P[28]（2007）在對影響PPP項目成功的關鍵因素進行研究的基礎上，設計評價指標體系。CHO[29]（2009）等將影響PPP項目績效的關鍵因素分為外部環境、內部環境和人的影響三類，并運用KPI進行指標體系構建。Yeung[30]等（2009）從結果導向和關系導向、主觀和客觀兩個層面對PPP模式下績效指標進行系統分類，建立績效評價指標體系。John Clark[31]等（2014）從經濟效果、社會效果等方面構建指標體系對項目進行績效評價。王玉梅、嚴丹良[32]（2014）從PPP項目戰略目標出發，基于平衡計分卡設計基本評價指標，將評價指標的利益方、責任方加以歸集。陳都[33]（2017）通過對京滬高鐵PPP項目進行分析研究，為京滬高鐵項目設計評價指標體系，并運用模糊綜合評價法構建我國高速鐵路績效評價模型，對京滬高鐵PPP項目績效進行了評價。王明慧、張橋[34]等（2017）在對層次分析法進行改進的基礎上，結合平衡計分卡法設計PPP項目績效評價指標體系。韓喜艷、劉偉[35]（2019）利用KPI方法，從績效評價的經濟性、效率性、效果性、公平性和可持續性的基本準則出發，構建PPP項目績效評價指標體系。通過對18篇核心期刊進行分析，其指標設計如表2所示。

下列指標是各文獻中普遍通用的指標，部分指標由于出現頻次較少或者是針對某一特定領域設計因而沒有進行列舉。根據表2，可看出各指標的出現頻次，有利于提高指標體系設計的標準化程度，為后續研究提供參考。

表2 各文獻指標設計表

四、PPP項目績效評價方法

評價方法的合理選用，有利于提高權重計算的準確性及模型的可行性。對PPP項目績效評價相關文獻進行分析，現階段運用最多的方法為以下五種。

（一）平衡計分卡

平衡計分卡由美國卡普蘭和諾頓兩位學者于20世紀90年代提出，將平衡計分卡應用于績效評價中的研究較多。周一春[40]（2016）基于平衡計分卡的原理對環保PPP項目進行評價，構建環保PPP項目績效評價指標體系。湯秀英[41]（2016）基于平衡計分卡對完善PPP項目績效評價體系建設的方法進行探討。趙團結[36]（2018）基于平衡計分卡構建PPP項目績效評價整體模型，結合實際案例得出相關建議。

（二）關鍵績效指標（KPI）

關鍵績效指標是一個衡量管理工作成效的重要指標，是績效計劃的重要組成部分。目前有不少研究應用KPI構建PPP項目績效指標體系，袁競峰、季闖等[42]（2011）基于關鍵績效指標（KPI），運用虛擬標桿構建PPP項目績效評價體系。F Villalba-Romero和C Liyanage[15]（2016）基于關鍵績效指標，對歐盟13個公路PPP項目進行績效評價。胡華君[43]（2019）基于KPI概念模型對現有的PPP項目績效影響因素進行分析比較，構建PPP項目績效評價指標體系。

（三）層次分析法

層次分析法是確定權重的基本方法，因此在對指標權重進行確定時常用層次分析法。彭艷、項桂娥等[44]（2017）應用層次分析法，建立財務能力、內部控制管理、創新與發展、利益相關者四個維度的整體績效評價體系。成晨、孟楓平[45]（2018）基于層次分析法確定基礎設施PPP項目運營期績效評價指標權重，對具體案例進行分析。史富文[46]（2018）基于層次分析法確定保障性住房PPP項目績效評價指標權重。

（四）模糊綜合評價法

模糊綜合評價法是一種基于模糊數學的綜合評價方法，適用于解決各類非確定性問題。PPP項目指標中不乏定性指標，運用模糊綜合評價法能有效解決定性指標的量化問題。陳都[47]（2016）采用模糊綜合評價法，構建我國污水處理PPP項目的績效評價體系。楊林泉、雷曉凌等[48]（2017）基于模糊綜合評價法對PPP項目績效評價進行研究，構建PPP項目績效評價體系。梁素萍、李欽琳[49]（2018）基于模糊綜合評價法構建河流域治理PPP項目績效評價體系。

（五）物元分析法

物元分析法是研究物元，探討如何求解不相容問題的一種方法。物元分析法用于構建PPP項目績效評級模型，劉赤、張瑤[50]（2017）基于物元分析法對垃圾焚燒發電PPP項目績效評價進行研究，構建該項目績效評價模型。王太鋼、李慧敏[18]（2017）基于物元可拓模型確定某市污水處理PPP項目績效等級，得出此評價方法可行、有效、可信度高的結論。紀蕾、郭樹榮等[24]（2018）運用物元模型挖掘各評價指標信息，建立基于層次物元的PPP項目績效評價模型。

除上述五種方法外，在PPP項目績效評價研究中，還有OWA算子、Choquet模糊積分、Shapley值、熵權法、DPSIR模型等方法。KILIC M，KAYA I[51]（2015）運用TOPSIS法進行項目績效評價研究。紀蕾、郭樹榮[37]（2018）基于OWA算子賦權法確定經營性PPP項目績效評價指標的權重，運用云模型和可拓方法建立經營性PPP項目績效綜合評價模型。黃志偉、韓涵[19]（2018）基于熵權法和TOPSIS法對PPP模式城鎮水環境綜合治理的績效水平進行評價。王建波、劉芳夢等[52]（2018）采用Choquet模糊積分模型對項目進行績效評價，確定項目績效評價值。通過對前述53篇文獻進行總結，歸納出各種方法應用的頻次表（表3）。

現有研究在方法的選用上，偏重于傳統方法，創新性不足。在指標選取上，以平衡積分卡和KPI為主；在權重的確定上，以層次分析法和模糊綜合分析法為主，少部分選用OWA算子、Choquet模糊積分、Shapley值等確定權重。其中，定性方法居多，定量研究較少，缺乏對方法的結合使用，以一種方法來進行績效評價居多。本文對7種應用較多的方法的優缺點進行了整理（表4）。

表3 方法應用頻次表

表4 各方法用于項目績效評價的優缺點

五、結論與展望

（一）結論

在概念的界定上，關于項目績效以及PPP項目績效評價的概念，雖然國內外目前沒有一致的說法，但各種說法的核心內容基本相同，只是在表述上存在一定的差異性。

在評價對象上，國外研究涉及的領域以及案例數據均比國內豐富，國內的研究目前主要是關于PPP項目整體、軌道交通以及污水處理的研究，其他領域的研究較少。在現有研究文獻中，站在利益相關者角度的文獻較多，立足于第三方進行評價的研究不足。還存在數量較少、涉及領域不全面兩類問題。

在指標體系的設計上，目前設計指標主要是根據各領域PPP項目的特點，分階段運用BSC或KPI進行，每種方法設計出的指標均有一定的共同性。可見關于指標體系的設計已經形成一個初步模式，標準化程度較高。

在評價方法的選用上，績效評價方法眾多，現階段研究應用較多的方法主要是平衡計分卡、KPI、層次分析法、模糊綜合評價法等。目前單一方法應用較多，缺乏對方法的改進和結合使用，將定量和定性分析結合起來的較少。

（二）展望

PPP項目績效評價研究尚處于起步階段，相關政策還不健全，實證研究嚴重缺乏，未來如何構建出一套全面科學的評價體系仍需要進一步探索。針對上述研究現狀，本文從以下幾個方面提出PPP項目績效評價未來研究方向。

1.根據PPP模式應用范圍，拓寬研究領域。現有研究集中在軌道交通以及污水處理領域，而PPP模式的應用日益廣泛，在養老項目、智慧城市、高速公路、保障性住房等多個領域都有應用。因此在未來研究中，可以對上述領域加大研究力度，進一步豐富關于PPP項目績效評價的研究成果，推動PPP模式在我國持續深入發展。

2.基于現有研究成果，進一步加大研究廣度。目前基于第三方視角研究較少，內容不夠全面，未來應增加這方面的研究。指標設計缺乏統一的參照標準，難以形成一套全面科學的指標體系。但是不同行業、地區指標選取應存在差異性，因此在指標體系研究中，既要注重標準化的研究，又要結合行業和地區環境確立指標。評價模型的應用缺乏數據的有力支撐，后續研究中要注重案例的研究，提高研究的實用性。

3.根據研究需要，合理選用方法，創新研究方法。當前的研究大多數在指標選取、權重分配、模型構建等方面不能夠做到統一標準，方法的選用上定性方法居多，受主觀因素影響較大，導致結論不夠嚴謹。因此在未來的研究中，加強方法創新，增加方法的結合使用，將定性和定量分析相結合，以建立一套科學合理的評價標準。

4.結合我國國情，加強本土化PPP項目績效評價研究。從2014年到2019年PPP模式大規模推進了五年，進入運營期的項目不斷增加，因此對PPP項目績效評價的研究勢在必行。未來研究在指標設計和方法的選用上應更多地考慮我國情景，形成一套科學合理并符合國情的PPP項目績效評價體系。