廣州市國土空間規劃中能源規劃思路研究*

文/廣州市城市規劃勘測設計研究院 朱毅華

0 引言

長期以來，能源規劃主要是一個部門規劃或行業規劃，與國土空間規劃的聯系不夠緊密。隨著能源對社會經濟、環境、人民生活水平影響的加深，以及能源發展戰略轉型，能源發展已不僅是某個行業或部門要解決的問題，而與全社會的發展息息相關。能源政策的制定與實施應與城市的產業、交通、環保、土地開發等政策互相協調，在國土空間規劃中納入能源規劃，在城市發展和建設中實現能源的優化配置和合理利用，是實現能源可持續發展戰略的關鍵。

廣州市編制的《廣州市國土空間規劃（2017—2035年）》，首次將能源規劃納入國土空間規劃，意義重大。本文結合廣州實踐，對國土空間規劃中能源規劃的編制進行探索性研究，以期為其他城市提供有價值的參考。

1 能源規劃與國土空間規劃的關系

我國新時代國土空間規劃的使命是健全國土空間用途管制，維護國土空間開發的市場秩序；保護自然資源和生態環境，促進生態文明建設；優化國土空間開發格局，推動經濟社會持續健康發展；推進空間治理現代化，維護國家安全和社會整體利益。國土空間規劃作為綜合性的城市發展政策，理應是能源規劃的主要載體。

城市發展模式在很大程度上受能源供給和使用方式影響，主要體現在環境保護、土地利用、城市安全及經濟發展等方面。能源規劃是國土空間規劃的基礎和支撐，同時又對城市發展起限制和約束作用。通過編制能源規劃，可更好地為國土空間規劃提供依據。從單純提供能源到主動分析能源對城市承載力的影響，提出對城市發展的限定條件和控制性因素；從一味追逐經濟效益，到綜合平衡經濟效益和環境效益；從盲目追求能源使用水平，到合理利用能源，建設節約型城市。只有通過對能源承載力進行研究和評估才能做好空間、產業布局等國土空間規劃的內容。

2 能源規劃思路與基本框架

2.1 能源規劃任務

能源規劃主要涵蓋電力、燃氣、熱力、油品、煤炭及可再生能源，涉及能源生產、轉化、輸配到終端消費的各個環節。國土空間規劃中能源規劃編制的任務包括如下方面。

1）制定城市能源發展戰略，保證城市能源供應安全。

2）協調能源發展與經濟社會發展目標，保證國民經濟和社會的健康發展。

3）綜合協調各類能源工程規劃，銜接平衡各類能源發展目標，指導各類能源工程規劃發展。

4）制定規劃期內能源供應的最佳方案，合理調整能源系統內部各部門、各環節的增長速度、比例和結構，實現能源供應的時間和技術等成本的最小化。

5）落實能源設施空間布局，對大型能源設施提出用地及走廊控制要求。

6）優化能源結構，落實節能減排措施，綜合考慮能源、環境、經濟發展的協調與平衡，實現低碳城市建設目標。

2.2 能源規劃內容

能源規劃的目標就是使能源發展與經濟社會發展目標相協調，保證國民經濟和社會的健康發展。圍繞規劃目標，能源規劃總體內容應包括：①分析城市能源承載力，提出能源對城市發展的限定條件和控制性因素，以降低能耗、提高能源利用率為立足點，研究城市節能潛力，確立城市發展目標，為低碳城市建設提供技術支撐；②基于政策、規范標準，對資源條件、基礎設施、用能需求等進行初步分析，明確規劃原則、目標及重點；③研究經濟社會發展目標、生態控制指標、CO2減排等約束條件和城市化率、能源強度、碳強度、總能耗、總排放量等約束指標；④從低碳角度對城市空間結構、形態特征、交通系統、產業結構等進行重點研究和多方案比較，以確定最優方案。

具體成果包括：①能源發展現狀條件分析；②能源發展趨勢；③能源發展指導思想、基本原則和目標；④能源需求預測及管理；⑤能源供應預測及保障；⑥能源供需平衡分析；⑦能源供應方案及空間布局；⑧能源供應保障措施；⑨規劃管理與政策建議。

3 案例總結與分析

基于當前研究，按照能源規劃技術框架思路，進一步將研究成果運用到《廣州市國土空間規劃（2017-2035年）》。

3.1 廣州市能源發展現狀及分析

1）能源供給 廣州市能源資源總體匱乏，自給率低，屬于典型的能源輸入型地區。煤炭、石油、天然氣等化石能源依靠外地調入和進口。本地可利用的能源主要為水能、太陽能、風能等可再生能源。

2）能源消費 “十二五”期間，廣州市年能源消費總量分別為5013.40，5163.45，5333.57，5496.46，5688.89萬t標準煤，增速分別為5.0%，3.0%，3.3%，3.1%，3.5%，年均增速為3.56%，同期GDP年均增速為10.10%。

3）現狀問題分析 高碳化石能源消費比重較高，油品消費占廣州市能源終端消費一半以上，清潔能源、新能源和可再生能源尚未全面形成規模化應用。能源結構需要進一步調整和優化，能源設施需要進一步補短板。本地支撐電源不足，電力自給率不到40.0%，一旦外地電力緊缺或輸送通道出現故障，本地電力供應安全保障將受到嚴重影響。天然氣供應尚未形成多路氣源保障格局，部分區域燃氣管網處于“孤島”狀態，未形成全域相互連通的輸配體系。

3.2 能源發展面臨的機遇和挑戰

能源發展面臨生態環保壓力、供應保障壓力及總量控制壓力。國家已明確對能源消費總量、能源消費強度進行“雙控制”。廣州地區能源消費總量控制工作剛起步，能源消費總量控制將在何種范圍對廣州市經濟社會發展和民生保障產生何種程度的影響、約束和壓力，需進一步關注、跟蹤并提出系統性的應對措施。

3.3 能源供需平衡與優化

供需平衡是科學推理、多方面權衡的過程，需重點考慮下述因素。

1）廣東省下達對廣州市的能源消費總量、能源消費強度“雙控制”任務。

2）采用單位GDP能耗法、彈性系數法、地均法、單位面積能源指標法、人均日常生活能耗指標法等，分別對生產性能耗和消費性能耗進行預測。

3）統籌能源涵蓋的各專項規劃（電力、燃氣、供熱、石油等）預測的能源消耗量。

4）分析廣州市可利用資源，并對廣州市可供應能源進行預測及保障規劃。

5）考慮國民經濟發展與節能任務、生態環保要求，綜合分析得出廣州市能源消費總量控制目標值，同時反饋給各專項規劃（電力、燃氣、供熱、石油等），修正預測值，指導各專項規劃的編制。

綜上所述，預測廣州市能源供需平衡情況，得出廣州市能源發展規劃目標。

3.4 規劃發展目標

貫徹落實“四個革命、一個合作”，深入推進能源結構優化調整，提高清潔能源、新能源和可再生能源在能源消費結構中的比重，努力建設清潔低碳、安全高效、開放融合的現代能源體系。

實施能源消費總量控制，到2020年，廣州市能源消費總量控制在6284萬t標準煤以內，到2035年，廣州市能源消費總量完成廣東省下達的目標任務。

3.5 能源規劃空間布局

結合廣州市能源資源稟賦、現有能源空間布局、經濟產業發展特點和民生保障需要等，將能源生產、供給、消費布局等與廣州市國土空間布局結合起來，形成能源發展空間總體布局規劃。廣州市能源發展規劃圍繞國土空間布局，形成由核心負荷支撐保障區、電力體制改革示范區、油氣供給儲備保障區、綠色能源推廣先導區、若干新能源產業發展基地等組成的能源發展空間布局（見圖1）。

明確了能源空間布局，制定廣州市能源各專項工程規劃的方案和圖集，規劃成果包含：①電力輸配電基礎設施規劃方案；②天然氣輸配設施規劃方案；③供熱、供冷設施規劃方案；④綜合能源利用基礎設施規劃方案；⑤交通領域能源品質提升和設施規劃方案。

圖1 廣州市能源規劃空間布局

4 結語

國土空間規劃成為城市規劃改革試點的新創舉，在能源發展上升為國家戰略的新背景下，將能源發展規劃納入國土空間規劃顯得意義重大。改變能源發展規劃之前僅停留在行業發展規劃層次的局面，積極納入國土空間規劃，實現其與國民經濟、城市空間布局、環境、生態、節能等融合的新局面，發揮能源規劃在城市發展中的重要作用。