重大事項決定權行使的維度把握

楊勝

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進社會主義民主法治建設、推動人民代表大會制度與時俱進等方面提出了一系列新論斷新要求，推動人大工作取得歷史性成就。黨的十八屆三中全會提出“健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。”2017年1月，中共中央辦公廳印發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，對人大討論決定重大事項、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告提出了明確要求。

2018年7月，重慶市委辦公廳印發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》。2018年9月，重慶市人大常委會修訂通過了《重慶市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》。筆者參與了該規定的部分修訂工作，對地方人大討論決定重大事項有一些思考。

各地法規的特色亮點鮮明

中辦印發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》后，各省（自治區、直轄市）黨委、人大高度重視，出臺相關文件，修訂相關法規。各地出臺的相關文件或修訂的相關法規，特色和亮點鮮明。

一是認識逐步深化。盡管憲法和地方組織法對人大討論決定重大事項的范圍只作了原則性規定，但地方人大已經普遍將加強民主法治建設的重大措施、城鎮建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目納入重大事項范圍。一些地方人大還嘗試進行量化規定，如江西省規定對本級財政新增安排的政府性投資公益性建設項目，投資額占本年度本級政府投資預算總額百分之一的項目，應當由同級人大常委會討論決定。

二是探索逐步增多。部分地方人大探索實行了重大事項清單制，將討論決定重大事項的內容和范圍作出具體詳細的規定。比如甘肅省人大建立“年度清單制”，由政府每年底研究提出下一年度擬提請本級人大常委會討論決定的重大事項建議清單，報本級黨委研究同意后列入人大常委會和政府年度工作要點;浙江省杭州市人大按照“議而必決”“議而可決”“報告備案”三類要求梳理出需要報告的48個重大事項，將重大事項范圍進一步明確。

三是立法逐步加強。重大事項決定權與立法權、監督權并不是截然分開的，而是具有一定的互補性和交叉性。一些地方人大根據法律法規和地方實際作出法規性決定決議。比如浙江省人大常委會作出了關于自然災害應急避險中人員強制轉移的決定。

重大事項的范圍和形式

討論決定重大事項是憲法法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。地方人大及其常委會依法討論決定重大事項，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告，體現了人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，是確保黨的主張通過法定程序成為國家意志的重要途徑，是人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的重要形式。

人大依法行使重大事項決定權，是憲法制度設計的重要原則，是黨的決策轉化為國家意志的重要途徑，是人民當家作主的重要體現。憲法第一百零四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。”人大及其常委會依法行使重大事項決定權，作為政治原則，必須堅持黨的領導，增強“四個意識”，通過法定程序，將黨的路線方針政策和決策部署轉化為國家意志。習近平總書記提出始終堅持以人民為中心的發展思想，強調指出堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。人大行使憲法和法律賦予的重大事項決定權，就是人民當家作主的重要體現。

中辦印發的實施意見，對地方各級人大常委會討論決定重大事項的主要范圍作了規定，即“審查批準本級國民經濟和社會發展規劃計劃、預算的調整方案，審查批準本級決算，審議通過城市總體規劃的修改，決定授予地方的榮譽稱號，法律明確規定屬于本級地方人大常委會職權的其他事項;根據法律法規，從實際出發，討論決定屬于本行政區域內的加強民主法治建設的重大措施以及城鎮建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目等重大事項。”這段表述中包括了法定性的程序性事項，也包括了從本區域實際出發規定的五個方面的內容，即“四個重大+城鎮建設”的實體性事項。

實際工作中，地方各級人大常委會依法行使重大事項決定權，普遍有三種形式：議而必決、議而可決、議而不決。嚴格意義上講，地方人大常委會討論決定重大事項，議是過程，決是結果，就是對依法屬于人大及其常委會職權范圍內的事項，遵循法定程序、議事規則，經過充分發揚民主、反復進行協商，在基本達成共識的基礎上作出的具有法律效力的決定。

實際工作中面臨的問題

一是重大事項范圍難以標準化具體化。地方人大根據憲法法律的規定，制定了地方性法規及相關制度，通過列舉、量化等辦法試圖明確重大事項的范圍，一些地方人大還探索建立了重大事項清單制等，但重大事項的范圍仍然不夠權威、不夠統一、不夠清晰。比如，重點工程、重大項目、重要的政府性投資、社會普遍關注的重大問題等，投資額、規模、數量等達到什么程度才算重大事項，難以量化。從法理上講，重大事項并不是一個明確的法律概念，從語義上講，重大也不是一個確切的表述，而是相對的、動態的、可大可小的表述。重大事項因時間、地域的不同，其具體的范圍和標準也不盡相同。

二是重大事項議題確定的協調溝通不夠。確定重大事項議題，是行使討論決定重大事項權的重要環節，但在人大立法、監督、代表工作和討論決定重大事項4項工作中，地方人大及其常委會通常將前3項工作列入年度工作計劃，很少將討論決定重大事項工作列入年度計劃。人大討論決定重大事項，除了法律明確規定外，一般是根據黨委建議和政府主動提請的臨時性議題，缺乏明確的程序規范。目前，地方黨委、人大、“一府兩院”尚未就確定重大事項議題建立有效的協調溝通機制，議題的確定、增加或者調整，缺乏制度化、常態化的溝通渠道和制度保障。

三是重大事項內容還偏重于程序和形式。人大討論決定重大事項工作具有法定性、民主性和程序性特點，但實踐中地方各級人大往往過于注重程序而輕實體。從提出的主體看，由政府提請、人大作出決定的居多，而由人大主動提出重大事項的偏少;從討論的程序看，人大討論的重大事項，政府一般事先向同級黨委報告經同意后再向人大報告，或者黨委作出決策后由政府向人大報告，人大聽取報告的程序性、知情性不夠;從決定的內容看，多數是號召性、宣示性的，約束性、規范性的內容較少，缺乏明確具體的法律責任。

四是重大事項決定的事后監督不夠有力。有些決定決議的出臺沒有實際內容，也沒有強制力，涉及具體事項少，針對性和可操作性差，使有關單位在執行決定決議時有很大的自由裁量空間。決定決議的執行不同程度存在“重決定、輕執行”的現象，對于決定或決議是否得到有效執行，地方人大常委會在跟蹤監督上力度不夠，使決定決議的落實效果不夠理想。

完善工作制度的幾點思考

一要深化認識，增強行使重大事項決定權的主動性。根據黨委的決策或意圖，地方國家權力機關依法對本區域的重大事項作出決定決議，既是履行憲法和法律賦予的職權，又是實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的重要途徑，絕不是“越權”“爭權”。地方人大常委會必須堅定不移地堅持黨的領導，在黨委領導下依法有序大膽開展重大事項決定工作，認真研究解決行使職權中的突出問題，真正發揮人大及其常委會的職能作用，確保人民當家作主的權利落到實處。

二要主動協調，妥善處理與政府行使職權的關系。重大事項議案的來源和提出，大體上分為黨委決策轉化類、本級“一府兩院”提請類、人大代表或常委會組成人員聯名提出類、常委會主任會議提請類等，無論以何種方式提出，地方人大常委會都要認真貫徹中央的大政方針和本級黨委的意圖，與“一府兩院”充分溝通協商。對重大事項決定權行使中的重要問題，應建立人大與“一府兩院”的聯系溝通制度，突出重點，抓主要矛盾，對應由人大行使的職權，人大要依法作出決定決議。

三要注重實效，準確把握重大事項決定的維度。因各地的實際情況不同，用一把尺子、一個標準來確定重大事項是不行的，只有從實際出發，才能把握好“大和小”的度。地方人大決定實體性的重大事項，不能單純追求數量，更要注重質量，地方政府所有的重大事項沒必要都報人大決定，這是“多和少”的度。從重大事項決定的時效來看，既有短平快的事項，也有長治久安的大事，地方人大常委會應審時度勢，該出手時就出手。

四要強化監督，確保重大事項決定決議落到實處。討論決定重大事項工作的質量高不高，關鍵看決定決議和審議意見的執行力度和辦理質量。地方人大常委會要把行使決定權和監督權結合起來，綜合運用各種監督手段，改進監督方法，可以通過開展專題詢問、工作評議或者滿意度測評的方式，加大監督力度。比如，建立督辦工作機制，通過專項檢查或調研，及時發現、研究、解決問題;建立回頭看工作機制，對一些事關重大問題的決定決議，對其執行情況跟蹤監督。

（作者單位：重慶市人大常委會）