護一座島 打造“長江風景眼”

張雙山

2019年8月2日，這個普通的日子，對于一直關注廣陽島未來發展的重慶人來說意義非凡。當天，在市五屆人大常委會第十一次會議第三次全體會議上，表決通過了《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強廣陽島片區規劃管理的決定》，該決定自2019年9月1日起施行。

該決定的出臺，讓備受重慶人關注的廣陽島，正式拉開依法規劃、依法開發的大幕。

保護廣陽島，時代所需人民所盼

廣陽島位于重慶主城區東部銅鑼山和明月山之間，是長江上游陸域面積最大的江心島，是重慶水域中不可多得的生態島嶼。為了更好地保護廣陽島，自2016年始，廣陽島采取封閉保護施工的形式，除每年油菜花開的時節對市民開放外，平時都處于封閉狀態。

“如今，制定有關加強廣陽島片區規劃管理的法規性決定，具有現實的必要性和緊迫性。”7月29日，在市五屆人大常委會第十一次會議上，市人大法制委主任委員鄒鋼在作決定草案說明時說，出臺該決定是時代所需、是發展所需、是人民所盼。

首先，這是貫徹落實習近平生態文明思想的需要。推動長江經濟帶發展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發展全局的重大戰略，長江經濟帶建設要共抓大保護、不搞大開發。我市要在推進長江經濟帶綠色發展中發揮示范作用，堅定不移走生態優先、綠色發展之路。出臺決定是推動長江經濟帶綠色發展的生動實踐。

其次，這是貫徹落實市委重大決策部署的需要。市委在《關于印發〈重慶市城市提升行動計劃〉的通知》中提出，“圍繞‘長江風景眼、重慶生態島的定位，堅持立法與規劃同步先行，突出生態功能，挖掘人文內涵，高水平開展廣陽島片區策劃、規劃和設計。”出臺決定，是圍繞中心、服務大局的具體行動。

同時，這也是踐行始終以人民為中心思想的需要。綠水青山就是金山銀山，環境就是民生，廣陽島作為重慶水域中不可多得的生態島嶼，保護好廣陽島是貼近民生、為民造福、為民辦事的具體體現。

出臺決定，保護“長江風景眼”

“基于廣陽島的打造，在規劃定位尚未明確之前，在島上嚴管控、零開發，在周邊作鋪墊、打基礎，全面摸清山體、水系、物種、人文等資源。”市人大常委會法工委副主任張山介紹，在2019年2月下旬，市人大常委會黨組就向市委報送了《關于擬提請市五屆人大常委會第九次會議審議表決〈重慶市人民代表大會常務委員會關于加強廣陽島長江生態文明創新實驗區規劃管理的決定（草案）〉的請示》。隨后，市委全面依法治市委員會對報送的決定草案送審稿進行了初步審查，征求了相關領導的意見和建議。

出臺決定，正是按照市委市政府確定的“長江風景眼、重慶生態島”發展定位和“長江生態文明創新實驗區”規劃定位，進一步確保廣陽島片區的大保護、微開發、巧利用，突出島內生態優先、島外綠色發展，以島帶灣、以灣護島、島灣一體。

張山介紹，廣陽島是長江流域的“生態寶島”，自然景觀獨特、山水資源豐富、人文底蘊深厚。抓好廣陽島片區的保護和規劃建設，針對廣陽島的打造需要堅持從全局謀劃一域、以一域服務全局，學好用好“兩山論”，走深走實“兩化路”，以“天人合一”的價值追求和“知行合一”的人文境界，精心打造，讓廣陽島成為“兩點”的承載地、“兩地”的展示地、“兩高”的體驗地。

決定的出臺令人們堅信，在法規性決定的監督下，未來的廣陽島，將成為一顆璀璨奪目的“生態明珠”。

廣陽島片區如何實現高水平策劃、規劃和設計？據了解，今年4月上旬，國家推動長江經濟帶發展領導小組辦公室已對重慶市政府報送的《關于懇請支持重慶市廣陽島片區開展長江經濟帶綠色發展示范的函》予以批復。5月中旬，市政府常務會議審議廣陽島相關規劃，對其作了進一步修改完善。

決定要立得住、行得通、真管用

“市委高度重視這一法規性決定的制定工作。”張山介紹，為使廣陽島片區立法“立得住、行得通、真管用”，市人大常委會黨組首先明確了立法指導思想：立足規劃管理，突出立法重點，確保廣陽島立法和規劃同步，主要從程序上規范廣陽島片區規劃的編制、實施和監督，保證制度科學可行，為政策創新預留空間;把握問題導向，根據廣陽島片區規劃管理的實際需要，增強立法的針對性和實效性，立管用之法。

決定草案起草工作中，市人大常委會堅持科學立法、民主立法、依法立法，科學把握立法工作思路，建立起了立法與規劃同步工作機制，深入開展調查研究，統籌推進各項工作。及時制定立法工作方案，明確主要工作內容，進行任務分解和倒計時安排;成立由市人大相關專工委、市級有關部門負責人和業務處室組成的起草工作小組;以問題為導向，深入開展調研，認真起草決定草案。

在決定草案初稿形成后，又廣泛征求市級有關部門、相關區人大常委會和政府以及部分市人大代表、立法咨詢專家的意見，七易其稿。

該決定以加強規劃管理為主線，按照規劃范圍、規劃原則、規劃類型、規劃編制、規劃實施、政府職責、人大監督、責任追究的制度邏輯，對規劃管理進行了比較全面的規定。如從加強管控方面要求核心區生態用地比例不低80%。而廣陽島片區核心管控區是廣陽島片區開發建設的重中之重。

決定對核心管控區建設作了詳細要求：植物種植區域和灘涂、水體等生態用地占總面積的比例不低于80%;建（構）筑物、道路和鋪裝場地的總硬化率不超過20%;建筑總規模不超過20萬平方米;標志性景觀建（構）筑物高度不超過70米，靠山建筑高度不超過相鄰山體地坪標高，其他建筑高度不超過15米;一切建設活動不得違反法律、法規有關生態文明建設和環境保護的規定。

決定要求建立生態保護負面清單，核心管控區內禁止土地出讓和商業開發建設。重點管控區嚴格控制建設用地規模、建筑高度和開發強度，禁止破壞廣陽島整體景觀的活動。協調管控區禁止有損生態文明建設和環境保護的活動。

決定還要求廣陽島片區涉及到的生態保護紅線、森林公園、三峽庫區消落區和銅鑼山、明月山管制區等各類保護地內的開發建設活動要依法嚴格管控。

值得注意的是，決定在加強人大監督方面予以詳細規定，確保決定的貫徹實施不走樣。決定要求市人民政府在批準廣陽島片區總體規劃前或總體規劃的修改方案，應當提請市人民代表大會常務委員會審議，審議意見交由市人民政府研究處理。廣陽島片區控制性詳細規劃經市人民政府批準后，應當報市人民代表大會常務委員會備案。

“城市發展依靠的是規劃引領，通過法制化的形式讓規劃‘硬起來，讓規劃不會因人而變，‘要變，就要到人大來變。”張山說，法規性決定也是地方性法規的一種，只是它是一事一議，與其它法規的約束力是一樣的，在執行時不允許“走樣”“打折”。