“放管服”政策背景下政府如何落實高校自主權

斯琴

摘要：30年高校自主權的落實過程中，一直沒有顯著的成效。高校無法有序管理好政府下放的權力。高等教育“放管服”政策的出臺，對于高校自主權力的落實提供了有效的政策和措施。政府通過給高校下放其所需要的權力，加強和完善外部治理體系，優化服務轉變政府職能，落實高校自主權。

關鍵詞：“放管服”;高校;自主權

中圖分類號：G640? ? ?文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1674-9324（2019）38-0217-03

“放管服”也就是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱。“放”指的是行政權力的下放，行政手續的準入門檻降低，減少沒有法律依據和授權的行政權;理清行政權力在多個部門中的重復關系。“管”是指政府應該加強監管的職能以及對監管體制的創新。“服”指的是優化政府服務，轉變政府職能。

2012年11月8日，黨的十八大首次提出“放管服”改革。新一屆政府把簡政放權作為深化改革的重點。為了解決好政府、市場、社會關系問題，政府通過簡政放權，轉變政府職能，在資源配置中發揮市場的決定性作用，激發市場創造力。

政府的“放管服”改革涉及了方方面面的改革。2017年教育部等五部門頒布了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，進一步向地方和高校放權[1]。

此次高等教育“放管服”的核心是落實高校自主權。我們為什么要落實高校自主權？而我國對于高校自主權的提出已有30多年的歷史，為何遲遲難以落實？為什么政府的權力難以下放？為什么大學總是難以有效地接管權力？在高等教育“放管服”改革提出后，我們又應該怎樣落實好高校的自主權？

一、政府與大學的關系變化

（一）西方政府與大學的關系演變

西方各國的政府和大學的關系與西方各國不同的歷史以及不同的國情有著千絲萬縷的聯系，這種聯系也使各國出現了多樣的政校格局。以英國的牛津大學和劍橋大學為例，大學由最開始的宗教創辦，后來由于需要得到政府支持，政府與大學的關系最終變成贊助與被贊助的關系。這兩所大學的管理模式是有著自主法人地位，英國皇室起著監督作用。而以法國的巴黎大學為例，政府對高等教育的各個方面都有著嚴格的管控。在集權主義的控制下，法國的教育一直都是以政府為主導的，高校自主權完全喪失。從西方各國的政校關系發展結合西方各國的思想文化和科技創新來看，法國在工業革命和后來的科技革命中都被英、美、德等國家拋在后面[2]。而就目前來看，具有中央集權制傳統的國家逐漸下放了政府的權力，減少了中央的干預力度，擴大了學校的管理權限，政府從過度的干預和控制轉向了宏觀調控和監督。具有地方分權制傳統的國家，例如，英國，從20世紀80年代后，英國政府雖然不直接干預學校內部的管理，但是也通過一系列的改革措施加大了對學校教學和科研的指導和干預。德國在經歷新公共管理模式改革后，政府從對高校的細節干預中退出，通過高等學校法、總體預算、績效撥款和目標協定等方式對高校進行宏觀調控。政府在高等教育管理方面由劃槳者轉為掌舵者。高校的社會身份也發生了改變，成為獨立的法人，獲得了人事、財務和專業設置等方面更多的自主權，進一步邁向自治[3]。各個國家公共教育體制改革已經把落實和擴大學校的自主權看作重要的內容[4]。

由此可以看出，政府和大學的關系在很大程度上影響著高等教育的發展。理順政府與大學的關系已經成為一個無法回避的核心問題。由于我們國家的國情和政治基礎與西方各個國家不同，在擴大高校辦學自主權的同時，我們必須明確我國高等學校的辦學自主權是堅持黨的領導，按照社會主義市場經濟規律的要求落實的[5]。高校的特性決定高校需要自主權，相關法律規定高校也應該擁有自主權，對高等教育體制的反思也讓社會更加關注高校自主權。政府是高校的舉辦者，有責任促進高校在社會發展和經濟建設中的作用，有權對高校進行監管[6]。結合現代大學治理理念，政府下放高校自主權，激發高校的內在活力，使高等教育更有利于創新型人才的培養和科技的創新。

（二）我國落實高校自主權的歷史梳理

西方國家的大學主要以自治、共治和分權治理的模式管理大學，而我國高等學校很早以前一直是以政府高度集權化、高校依附政府辦學的形式存在。1979年，《人民日報》發表了一篇名為《給高等學校一點自主權》的文章，使高校自主權的概念進入大眾視野。

1985年，擴大學校的辦學自主權在《中共中央關于教育體制改革的決定》中明確規定。這個文件標志著中國高等教育管理體制改革正式拉開序幕。

1998年頒布的《高等教育法》提出明確高等學校的法人地位，在7個方面規定了高等學校的辦學自主權。政府與高校的關系發生真正的轉變，正式由“政府管理”向“高校自治”的過程中邁出一大步。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，高校根據其自身特點進行分類管理，政府要進一步落實宏觀調控。2017年教育部等五部門頒布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》又提出了20項具體的改革措施，為進一步擴大和落實高校自主權提供了有效措施。此次高等教育領域“放管服”改革實現了前所未有的政策突破，為未來高等教育發展提供了方向指引，為落實和擴大高校辦學自主權打開了改革通道。

從我國高校自主權的歷史來看，我國由之前的高度集權管理逐漸地下放高校的自主權。

二、我國高校對大學自主權的迫切需求

（一）大學對學術自由的追求

大學本質上是學習高深知識的地方。大學與社會其他組織的最大區別在于大學的學術性，學者們可以自由地思考和討論問題，能在自己的研究領域擁有更多的發言權和裁決權。而且大多數西方國家的高等教育立法都有規定，大學是“自治法人實體”，“在法律上高等學校有自治權”。大學自治，實質就是大學使其內部組織機構能夠實現相對獨立性，使其師生權利在內部能得以獲得一定程度的保護。如果國家對大學內部行政干預過多，那么就與大學的自治和學術自由的理念存在著沖突。

（二）國家對創新型人才的需求

我國高等教育在進入大眾化以后，中低端人才的需求已經趨于飽和，而高端的創新型人才、高級技術人才短缺。大學在一定程度上承擔著社會發展服務站的角色，思想文化的繁榮、經濟轉型產品升級也在一定程度上依賴大學這個智庫。政府行政力量的過度干預，會使人失去思想的自由，創新也就無從談起，大學也失去了應該有的活力。以科研管理方面為例，政府對大學進行的各種與科研相關的績效考核，助長了教師在科研活動上的短期功利主義，抑制了教師在科研上的創新能力，對未來長期性的創新研究不利。在教書育人方面，政府的過多干預和考核，容易造成大學教師教書育人的氛圍不濃，學生對專業知識掌握的基礎牢固，但是缺乏好奇心和想象力，批判性思維欠缺，也導致其難有創新。

（三）政府與高校不同的利益追求

從利益追求的角度出發，政府所追求的是通過權力調整實現公共利益的最大化;而高校追求的是人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新。在不同的利益訴求下，如果長期是政府管制、高校依附的狀態，顯然高校無法完成歷史使命。有學者認為，從法治理論視角看，現代政府應當是“有限政府”。“有限政府”在考慮市場需求和政府轉型服務時，力求做到公平、公正、公開，實現人民群眾利益最大化。這是當代中國政治民主建設的重大進步。由此可以看出高等教育“放管服”改革的必要性。讓高校擁有更多的自主權，是對大學學術自由的保障，為創新型人才培養提供有利條件，也能更好地轉換科研成果，為社會服務。

三、在“放管服”改革中尋找出路

中國進行高等教育制度改革，提出擴大高校辦學自主權已經有30多年的歷史了，我國高校辦學自主權改革在逐步深化，但是成效不顯著。我們一直陷于一個怪圈：由于我國高校治理中的實際能力有限，政府下放的權力，高校通常不能很好地使用，最終導致管理的無序。出現這種無序的情況，社會上就會涌現出批評的聲音，于是政府本能的反應就是把下放的權力收回來;然而政府把權力收回之后，高校失去辦學的活力，于是人們又開始呼吁給高校辦學自主權……如此周而復始地循環，我國高等教育治理陷入了“一管就死，一放就亂”的惡性循環。對政府來說，過度控制或放任自流完全由高校自治都不是為政之道。明智的政府不應該總是在兩個極端盤旋，而是去尋找到一個符合國情的平衡點。我們需要具體的措施與手段來達到這種平衡。

（一）政府下放高等教育需要的權力

在2017年教育部等五部門頒布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》中，一共有八節共二十條的具體的政策指示，其中的前六節都是關于下放高校自主權的具體措施。例如：在學科專業設置方面，改革學位授權審核機制和改進高校本專科專業設置;在學校崗位管理和用人方面，積極探索實行高校人員總量管理、依法自主管理崗位設置、自主設置內設機構，優化高校進人環境和完善高校用人管理;在高校教師職稱評審方面，下放教師職稱評審權和改進教師職稱評審方法;在薪酬分配方面，推進內部薪酬分配改革和加強高校績效工資管理;在高校經費使用管理方面，改進經費使用管理和擴大高校資產處置權限[1]。以上的每一條政策都充分地體現了政府對高校簡政放權力度之大。政府有著破釜沉舟的決心，將高校需要的管理權、分配權和控制權回歸高校本位。

（二）政府加強和完善外部治理體系

與經濟改革取得的成就相比，我國的高等教育改革顯得相對滯后。據布魯貝克的研究，大學的高深學問一直存在著兩種理論的爭論。強調認識論的人認為，大學學術取向在于將對未知世界的好奇精神和追求知識作為目的，稱為學術自由。持政治論觀點的人認為，人們探討深奧的知識不僅出于對未知的好奇，而且還因為它對國家有著深遠影響。然而無論是認識論還是政治論，我們都需要通過大學治理去實現學術自由和國家影響。我們不僅僅需要通過建立大學章程來保障大學的內部的正常運行，還需要完善外部治理體系來保障大學的運行環境，內生外促推進大學的綜合治理。“放管服”改革為完善我國現代大學治理體系提供了有效的政策依據。放管的有效結合也貫穿和深化著高等教育改革的過程。我們可以采用管辦評分離的辦法去更好地完善高等教育管理體制改革，推進管辦評分離也是重啟高等教育改革的時代訴求。同時也可以讓政府、學校、社會在法律的框架下各司其職，各歸其位。在高校與政府之間建立中介機構，是既可以避免直接沖突和矛盾，也可以增強相互作用的重要選擇，從而實現政府控制權與高校自治之間的平衡。在高校與政府之間建立的高等教育中介機構還可以充當起政府與高校的橋梁，也可以使高校的決策更加科學與民主。我們還可以繼續完善第三方評估以及社會滿意度的調查，公平公開公正地反映調查結果，既可以促進高校的內部監督機制的成熟，也可以減少政府的直接干預。同時構建多元主題參與的監督機制，以政府主導，高校、社會等多元主體共同參與。明確和規范各主體職能部門的權力，厘清權力交織、重疊區域的權責歸屬問題，羅列并且細化“權力清單”，避免因權力交錯、不匹配所引發的權責分歧和治理困境。通過權責清單制度，厘清政府、高校、社會的權力邊界和責任邊界。為了更好地擴大高校民主管理權，有力有效地承接下放權力，我們還可以適當地引進一些外部治理的力量。政府著眼于宏觀調控，在對大方向監管模式中，不要對高校自身管理的細節進行過多的干預。完善現代大學的治理過程，是一個不斷探索和創新的過程，通過這些探索，不斷完善教育體制的頂層設計，使政府順利轉變職能，從管理走向監管。

（三）優化服務，轉變政府職能

我國大學治理中的“放”是通過制訂權力和責任清單，以授權方式放;“管”是通過制訂程序要義和制度規約，以法治方式管;“服”是通過搭建平臺和架構網絡，以資源補給方式服。優化服務的根本目的是為人民提供滿意的服務，為社會打造人民滿意的服務型政府。“服”的核心是為了構建高校的治理機制和體制，提升高校的治理能力，不斷優化高等教育服務水平。更優質的服務，需要完善高等教育服務的供給機制，真正做到減少煩瑣的審批程序，建立高效、公平、公正的政務服務平臺。關注高校的辦學需求，同時不斷探索與完善建立基本的服務模式和標準。政府轉變成社會服務型政府，為大學治理提供保障和監督，但這并不是排除政府的參與，而是科學地界定政府在大學中的活動范圍。

綜上所述，根據現代大學建設理念和精神，構建黨委領導、校長負責、教授治教、民主參與、依法辦學的中國特色現代大學制度治理結構，更加需要在高等教育“放管服”改革為依據的政策背景下，政府下放高等教育所需要的權力，加強和完善外部治理體系，優化政府的服務職能。完善高等教育綜合管理體制改革，理順政府與高校之間的關系，提升高校的主體地位，落實和擴大高校的辦學自主權。

參考文獻：

[1]教育部.關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見[Z].2017-03-31.

[2]楊克瑞.高等教育“放管服”改革與現代大學治理的“內外兼修”[J].重慶高教研究，2017，5（6）：13-19.

[3]孫進.政府放權與高校自治——德國高等教育管理的新公共管理改革[J].現代大學教育，2014，（2）：36-43.

[4]浦蕊，徐蕾.對教育放權改革的思考[J].教育學報，2015，11（5）：13-18.

[5]吳毅君，譚長富.落實與擴大高等學校辦學自主權的對策研究[J].湘潭工學院學報，2003，5（2）：66-70.

[6]賀一松，皮芳輝，陳金霞.高校辦學自主權實證分析*[J].高教探索，2014，（2）：24-29.

How does the Government Implement the Autonomy of Universities in the Context of the Policy of

"Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service"

SI Qin

（School of Management，China West? Normal University，Nanchong，Sichuan 637009，China）

Abstract：Few remarkable results have been achieved in the implementation of university autonomy during the past 30 years.The universities cannot manage the power issued by the government well in an organized way.The introduction of the high education "Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service" provides effective policies and measures for the implementation of autonomous power of universities.By delegating power to universities and colleges，the government strengthens and improves the external governance system，optimizes the service to transform government functions and executes autonomy of universities.

Key words：Streamline Administration，Delegate Power，Strengthen Regulation and Improve Service;high education;autonomy