政府購買公共服務(wù)中的尋租行為及其規(guī)避路徑

周艷艷

摘 要：政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為我國社會(huì)服務(wù)提供的重要途徑，有助于推動(dòng)政府由全能型政府向有限型政府的轉(zhuǎn)變。規(guī)范的政府購買能提供更加多樣化的服務(wù)，滿足民眾的需求，且有利于社會(huì)組織的發(fā)展。但由于目前我國政府購買公共服務(wù)尚處于起步階段，其過程中的尋租行為產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響，為此，需樹立合作共治理念、培育發(fā)展社會(huì)組織、循序引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、建立健全監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：政府購買 公共服務(wù) 尋租 社會(huì)組織

政府購買公共服務(wù)是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用的行為。我國政府購買公共服務(wù)的尋租行為主要表現(xiàn)為有官方背景的社會(huì)組織在申請(qǐng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目中占優(yōu)勢(shì)，或政府部門主導(dǎo)或發(fā)起成立社會(huì)組織參與政府購買。政府購買公共服務(wù)的尋租行為對(duì)政治生態(tài)、政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織發(fā)展及提供公共服務(wù)的質(zhì)量均有負(fù)面影響。

? ? ?一、政府購買服務(wù)中尋租行為的消極影響

（一）中介腐敗滋生的“災(zāi)區(qū)”

尋租是通過引入政府干預(yù)或者終止它的干預(yù)而獲利的活動(dòng)，政府購買公共服務(wù)過程中的尋租行為會(huì)影響政治生態(tài)，如官方背景的社會(huì)組織較草根組織更易承接政府購買項(xiàng)目，組織相關(guān)人員成立社會(huì)組織參與購買等。若購買服務(wù)變成“出售權(quán)力、利益輸送”，不僅不利于政府的公信力，還會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)。據(jù)經(jīng)濟(jì)參考時(shí)報(bào)報(bào)道，通過對(duì)北京、河北、江蘇等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在各地探索政府購買公共服務(wù)的過程中，由于財(cái)政預(yù)算管理上的弊端及監(jiān)督管理機(jī)制不完善，資金管理問題突出，違規(guī)、壟斷、暗箱操作、逆向選擇等現(xiàn)象多發(fā)，一些公共項(xiàng)目回扣高達(dá)40%，政府購買公共服務(wù)恐將成為尋租與腐敗的新災(zāi)區(qū)，隱蔽的“中介腐敗”造成的危害是不言而喻的。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的“梗阻”

政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變就在于簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，簡(jiǎn)而言之就是“放管服”。李克強(qiáng)同志曾指出：“放管服改革的實(shí)質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉。用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放”，提倡進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)作用、激發(fā)社會(huì)組織活力。當(dāng)前政府購買公共服務(wù)是落實(shí)國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革和政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措，有助于實(shí)現(xiàn)政府從對(duì)公共服務(wù)大包大攬到交給有資質(zhì)的社會(huì)組織承擔(dān)轉(zhuǎn)變，從“全能的廠家”向“精明的買家”角色轉(zhuǎn)換。但政府購買公共服務(wù)的尋租行為將成為政府職能轉(zhuǎn)變的“梗阻”，政府在增加新的公共服務(wù)任務(wù)時(shí)，更傾向于增設(shè)機(jī)構(gòu)，追加開支，陷入“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的怪圈。

（三）社會(huì)組織發(fā)展的“鴻溝”

社會(huì)組織主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)，具有民間性和公益性的特點(diǎn)。自全國各地大力開展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政脫鉤計(jì)劃以來，政社分離取得較大突破，但政府購買公共服務(wù)中，社會(huì)組織資源依賴性較強(qiáng)，在承接政府購買服務(wù)中更加傾向?qū)⒄鳛轭櫩投皇菍⒎?wù)受眾作為顧客，誘發(fā)社會(huì)組織對(duì)政府的強(qiáng)力依附感，導(dǎo)致組織異化、管理僵化，服務(wù)走形式，不考慮實(shí)際成效。社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)在于能提供政府不能提供的服務(wù)，彌補(bǔ)政府失靈，一旦其失去活力和批判精神，就會(huì)失去其原有的社會(huì)價(jià)值，成為政府的附庸機(jī)構(gòu)，脫離政府資金便無法生存。此外，對(duì)于草根組織而言，政府購買內(nèi)部化的環(huán)境不利于草根組織成長，占有資源越少的地方，對(duì)資源吸引力越低，資源越稀缺。

? ? ?二、政府購買服務(wù)中產(chǎn)生尋租行為的原因

（一）慣性思維內(nèi)在驅(qū)動(dòng)

據(jù)中民捐助慈善信息中心公布的《中國政府購買社會(huì)組織服務(wù)研究報(bào)告》：某些地方官員對(duì)社會(huì)組織工作人員缺乏信任，不相信他們擁有從事社會(huì)服務(wù)所必須的技能，而是更加信任經(jīng)過培訓(xùn)的公務(wù)員群體，而且也不相信社工具備依據(jù)合同提供特定服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。因此，地方官員更傾向在購買社會(huì)組織服務(wù)時(shí)以授權(quán)的形式定向確定具體的協(xié)會(huì)組織來承接項(xiàng)目，而這些組織通常都是某些政府部門下屬的單位，認(rèn)定它們比較“知根知底”，能力上會(huì)比較讓人放心。接受調(diào)研的相關(guān)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人反映，很多政府機(jī)構(gòu)在購買社會(huì)組織服務(wù)時(shí)，主要考慮的并不是專業(yè)和能力，而是各種行政羈絆。一些有官方背景的社會(huì)組織與政府部門有著深厚的關(guān)系，加上其主管部門還提供相應(yīng)的配套資金，在申請(qǐng)過程中，處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位。

（二）社會(huì)組織發(fā)展滯后

社會(huì)組織作為政府購買公共服務(wù)重要的承接主體，其發(fā)展至關(guān)重要，但目前我國社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)程較為滯后。一是規(guī)模相對(duì)較少。根據(jù)中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)顯示，截止到2019年5月，全國社會(huì)組織共829862個(gè)，我國每萬人擁有約5.9個(gè)社會(huì)組織。而2015年法國每萬人擁有200萬社會(huì)組織，英國每萬人擁有145個(gè)社會(huì)組織，我國社會(huì)組織規(guī)模與這些國家無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上差距都很大，有些地方政府面臨難以開展招投標(biāo)的尷尬現(xiàn)象。二是管理績(jī)效較低。我國約30%的社會(huì)組織不能及時(shí)回應(yīng)行業(yè)發(fā)展和人民群眾需求，社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新不足、服務(wù)方式單一、服務(wù)層次不高，多數(shù)社會(huì)組織的績(jī)效滯后于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。三是公信力不足，在政府購買公共服務(wù)中，信譽(yù)良好且具備資質(zhì)的承接主體數(shù)量并不多。

（三）競(jìng)爭(zhēng)格局難以構(gòu)建

公共產(chǎn)品的屬性決定其與一般產(chǎn)品相比具有顯著的特殊性，這種特殊性決定了客觀上難以存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，比如污水處理、公共交通、社區(qū)矯正、社區(qū)治安等，獲取政府購買項(xiàng)目極有可能是承接主體的唯一生存途徑，加大了尋租的動(dòng)機(jī)。以政府購買社區(qū)矯正服務(wù)為例，假設(shè)某一區(qū)域內(nèi)社區(qū)矯正服務(wù)市場(chǎng)中有三家資質(zhì)合格的社會(huì)組織甲、乙、丙，政府采用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)外招標(biāo)，在既有的預(yù)算內(nèi)為社區(qū)提供高效的社區(qū)矯正服務(wù)。若競(jìng)標(biāo)者投標(biāo)的價(jià)格高低為：甲<乙<丙，按照低成本與高效率的原則政府會(huì)傾向于選擇甲作為承接主體，但是如果由甲來提供社區(qū)矯正服務(wù)，失去政府購買項(xiàng)目的乙、丙很可能會(huì)退出社區(qū)矯正市場(chǎng)，因?yàn)樯绻C(jī)構(gòu)的資源依賴性，政府訂單也許是維持其生存的唯一途徑。但是乙、丙一旦退出市場(chǎng)，會(huì)出現(xiàn)甲壟斷市場(chǎng)的格局，從而能失去潛在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，弱化其提升服務(wù)的質(zhì)量與效率的動(dòng)機(jī)，政府對(duì)甲的約束力也會(huì)下降。如果政府選擇由甲與乙共同承接服務(wù)以維持后續(xù)競(jìng)爭(zhēng)，政府就需要支付更高的成本來購買，違背了“低成本”的原則。因此，在政府購買公共服務(wù)中，競(jìng)爭(zhēng)困境不僅不利于承接主體的良好發(fā)展，也不利于政府監(jiān)管，極易滋生尋租的空間。

（四）監(jiān)督體系尚未完善

我國的法律法規(guī)并無政府購買公共服務(wù)的明確規(guī)定，2002年6月國家出臺(tái)的《政府采購法》規(guī)定的采購范圍為：依法指定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。雖然“服務(wù)的行為”包括公共服務(wù)，但對(duì)服務(wù)的理解僅限于政府自身運(yùn)作范圍，比如后勤、信息化維護(hù)等，而政府為公眾提供的服務(wù)并沒有納入政府采購的范圍。雖然我國一些地方政府根據(jù)本地的實(shí)踐陸續(xù)出臺(tái)了政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見，但由于各地政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，其出臺(tái)的指導(dǎo)性意見在市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息公開、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制等方面缺少可操作性。如：政府購買公共服務(wù)需要多少資金？選擇誰來承接？如何評(píng)估績(jī)效？以及出了糾紛誰擔(dān)責(zé)？這些問題都是非常復(fù)雜的，如果定價(jià)沒有基本的依據(jù)和原則、選擇承接主體沒有規(guī)范的流程，績(jī)效評(píng)估沒有科學(xué)的指標(biāo)，政府責(zé)任模糊不清，就極易出現(xiàn)權(quán)力尋租和其他問題。

? ? ?三、政府購買服務(wù)中尋租行為的規(guī)避路徑

（一）樹立合作共治理念

穩(wěn)步推進(jìn)政府購買公共服務(wù)需要政府與社會(huì)、市場(chǎng)樹立合作共治理念。一是推進(jìn)政府購買公共服務(wù)要與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，梳理政府各部門承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。二是需進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)服務(wù)型政府的理念，變政府管治為公共治理，使政府、社會(huì)組織和民眾實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。維護(hù)良性政社關(guān)系，積累無形社會(huì)資本。在構(gòu)建理性制度的同時(shí)，政府應(yīng)認(rèn)真積累和維護(hù)政社之間、社會(huì)組織之間在互動(dòng)與合作中形成的社會(huì)資本，包括深厚的信任、廣泛而嚴(yán)密的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)及良好的合作氛圍。三是要淡化政府購買中社會(huì)組織身份的差異，禁止關(guān)聯(lián)交易，以杜絕政府創(chuàng)立社會(huì)組織承接服務(wù)項(xiàng)目的現(xiàn)象。加強(qiáng)購買的公平性，當(dāng)可承接服務(wù)的“官辦”和民辦社會(huì)組織并存時(shí)，政府應(yīng)給予兩種社會(huì)組織平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì);當(dāng)只存在官辦社會(huì)組織時(shí)，需在定向委托前對(duì)該組織的情況進(jìn)行正式評(píng)價(jià)并公示評(píng)價(jià)結(jié)果。

（二）培育發(fā)展社會(huì)組織

第一，政府很有必要通過政策調(diào)控、輿論宣傳和表彰獎(jiǎng)勵(lì)等措施，鼓勵(lì)企業(yè)和市民以各種形式向社會(huì)組織捐贈(zèng)支持。以香港為例，政府設(shè)立了“攜手扶弱基金”，以慈善福利、公益社會(huì)服務(wù)為主業(yè)的社會(huì)組織如獲得商業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)金或?qū)嵨锞栀?zèng)，政府會(huì)給予等額的資助。第二，落實(shí)公益性捐贈(zèng)稅前扣除的優(yōu)惠政策，廣泛吸納社會(huì)資本。支持各類基金會(huì)吸納、聚集社會(huì)富余、閑散資金，設(shè)立專項(xiàng)基金支持專業(yè)社工組織、民非團(tuán)體等開展公益活動(dòng)和公共服務(wù)，開拓社會(huì)組織資金來源渠道。第三，政府還應(yīng)培育社會(huì)組織逐步建立自我營銷、自我造血的意識(shí)，主動(dòng)向更多的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)推銷自己的服務(wù)與專長，拓寬收入渠道。第四，提升社會(huì)組織執(zhí)行力和公信力，夯實(shí)公共服務(wù)的基礎(chǔ)。社會(huì)組織尋求發(fā)展空間，就必須提供更好的公共服務(wù)項(xiàng)目，提高自身建設(shè)水平及公信力。做到信息公開、透明，恪守社會(huì)組織基本原則，贏得政府和社會(huì)的信任，使在政府提供平等競(jìng)爭(zhēng)的條件下，把握更多的公共服務(wù)機(jī)會(huì)，發(fā)揮社會(huì)組織的根本作用。

（三）循序引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

為了規(guī)避尋租行為，保證政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，循序引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制至關(guān)重要。首先，要保證招標(biāo)程序公正透明。政府購買公共服務(wù)要想實(shí)現(xiàn)契約化的購買模式，應(yīng)保證信息公開，采用公開、公正和透明的招標(biāo)形式，讓所有具備資格的社會(huì)組織有機(jī)會(huì)參與購買公共服務(wù)的項(xiàng)目。此外，還要防范價(jià)格聯(lián)盟的形成。當(dāng)公共服務(wù)購買市場(chǎng)中供給商之間的競(jìng)爭(zhēng)比較充分時(shí)，政府應(yīng)該采取相對(duì)積極的策略推動(dòng)服務(wù)購買工作，充分利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制給承包商施加壓力，迫使服務(wù)承包商以更低的成本提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。當(dāng)然，要避免供應(yīng)方組織被擠壓得太厲害的情況發(fā)生。只要政府掌握充分的市場(chǎng)信息、具備良好的談判技巧和耐心，還是有望達(dá)成較為理想的購買協(xié)議。

（四）建立健全監(jiān)督體系

一是要完善監(jiān)管依據(jù)，需要依法確立政府購買服務(wù)的范圍，不妨考慮建立起政府購買服務(wù)的公示制度，問需于民，傾聽民意，找準(zhǔn)民生痛點(diǎn)，真正服務(wù)到群眾的心坎上，以及需要規(guī)范政府購買公共服務(wù)運(yùn)作流程。二是完善政府購買服務(wù)糾紛解決制度。政府購買公共服務(wù)過程中涉及多個(gè)利益主體，在公共服務(wù)購買過程中難免出現(xiàn)糾紛，從而必須完善政府購買公共服務(wù)糾紛解決制度。政府購買公共服務(wù)，政府避免了同民眾的直接接觸，并將其轉(zhuǎn)換為國家與社會(huì)組織的關(guān)系、社會(huì)組織與民眾的關(guān)系兩部分。三是強(qiáng)化監(jiān)督。對(duì)于一些政府監(jiān)控之外的職能，可以交給第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，如2005年江西扶貧辦購買扶貧服務(wù)中，聘請(qǐng)了一家國際咨詢公司IDSS進(jìn)行評(píng)估。四是建立質(zhì)量控制制度。政府應(yīng)該積極采取措施把消費(fèi)者的評(píng)價(jià)主體地位、評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通過制度的形式穩(wěn)定下來，積極推進(jìn)公共服務(wù)供給聽證制度以及在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中引入社會(huì)公眾投訴指標(biāo)。

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