加拿大移民顧問管理制度研究

叢丹日 馬勇

摘 要：經過近20年的發展，加拿大已建立起了較為完備的移民顧問管理制度。其通過相關法律規范和監管機構內部規則構建起的以自我監管為主體的管理模式，對我國國際移民服務管理的法治化、社會化建設具有重要的借鑒意義。我國應以科學論證為支撐，將移民服務管理納入移民法律體系，建立政府監管與行業自律相結合的移民服務管理制度，并以長效評估機制保證制度的不斷完善。

關鍵詞：加拿大 移民顧問 移民服務 管理制度

黨的十九大報告中提出了“聚天下英才而用之，加快建設人才強國”這一戰略部署，體現了我國當前引進海外人才的迫切需求與重大決心。把海外的“真人才”引進來并使其愿意留下來，將成為我國移民管理部門在新時代的重要任務。為實現這一目標，我國需及時完善相關的法律規范、配套制度和社會服務。加拿大作為當前最具吸引力的移民目的地之一，具有完備的移民法律體系與全面的移民社會服務保障制度，其相關做法對我國具有較大的參考意義。本文以加拿大移民顧問管理制度為切入點，探索法治化、社會化的移民服務管理體系，旨在為我國國際移民服務行業的建設與規范提供有效借鑒，推動海外人才引進戰略的發展。

? ? ?一、加拿大移民顧問管理制度的形成

從20世紀80年代開始，加拿大開始對移民顧問的作用及其監管必要性問題展開廣泛討論。人們開始逐漸認識到不道德、不專業的顧問行為將對加拿大的海外聲譽、國家安全、經濟發展，以及移民申請者的合法權益造成損害。1995年，加拿大下議院公民與移民問題常設委員會就移民顧問的管理問題提交了一份名為《移民顧問：是時候采取行動了》的報告，其在報告中提出了當時移民顧問行業存在的問題，主要包括缺乏行業標準、缺乏消費者保護結構體系和移民申請者易受侵害等，并論證了對該行業進行規范的必要性。

2002年10月，時任加拿大公民與移民部部長Denis Coderre決定組成咨詢委員會對移民顧問監管體系的建立進行研究，委員會于2003年5月向公民與移民部部長提交了《移民顧問監管問題咨詢委員會報告》。該報告論述了移民顧問管理的法律體系，對當時英國、澳大利亞和中國的監管模式進行了比較研究，提出了加拿大可能采取的監管模式。其推薦了通過設立獨立于政府的非股本公司作為自我監管機構（self-regulatory body）對移民顧問進行管理的方案，并且初步構建了監管框架。

2003年10月，加拿大移民顧問協會（CSIC）成立，這是由加拿大聯邦政府注冊的、獨立的非盈利機構，負責對提供有償移民咨詢的人員進行管理。同年12月，加拿大政府與CSIC簽訂了資助協議，并通過將加拿大公民與移民部移民顧問秘書處作為CSIC董事會成員的方式對CSIC的成立與發展進行監督。2004年4月，加拿大聯邦政府修訂了加拿大《移民與難民保護條例》，通過立法確定了有權提供有償移民代理、咨詢與建議的人員范圍，將加拿大移民顧問協會確定為指定監管機構。

從2005年起，CSIC在其運行中開始出現問題。2008年加拿大下議院公民與難民問題常設委員會發布了一項名為《規范移民顧問》的研究報告，該報告指出CSIC在會費、資格考試、透明度、董事會成員薪酬等方面存在諸多問題，稱其未能履行“確保移民顧問提供專業、道德的咨詢、代理和建議以保護公共利益”的職責。此后，加拿大公民與移民部認可了該報告中提出的問題，并于2010年啟動了新的移民顧問指定監管機構的公開選拔程序。

2010年12月，遴選委員會推薦加拿大移民顧問監管委員會（ICCRC）作為指定監管機構。2011年，通過C-35法案對《移民和難民保護法》進行了修訂，加拿大正式確立了移民顧問的監管制度。此后，時任加拿大公民與移民部部長依據《移民和難民保護法》授予的權力，指定ICCRC為移民顧問的監管機構。

? ? ?二、加拿大移民顧問管理制度的主要內容

（一）加拿大移民顧問管理制度的主要依據

1.法律規范。2011年，加拿大通過了C-35法案，形成了由《移民與難民保護法》《移民與難民保護條例》和《公民法》構成的移民顧問管理基本法律體系。主要規定了下列規則：

一是代理與咨詢服務的范圍界定。《移民與難民保護法》第91條第（1）款采取了對一般禁止解除的方式對移民代理與咨詢服務的范圍進行了界定，即在依據《移民與難民保護法》提交移民意向書、進行訴訟或提交申請的有關事項的范圍內為他人提供有償的代理、建議與咨詢服務，此項規定將申請提出或訴訟提起之前的全過程包括在內。具體而言，主要包括以下內容：提供與移民或公民身份有關的建議、協助制定最佳的移民計劃、填寫并提交移民或公民身份申請、代理申請人與加拿大政府進行溝通，以及在移民或公民身份申請聽證會中代理申請人。

二是有權提供有償代理或咨詢服務的人員范圍。《移民與難民保護法》第91條第（2）款規定了有權提供代理或咨詢服務的人員范圍，包括有良好信譽的省級法律協會、魁北克公證人協會和指定監管機構的成員，以及在有良好信譽的省級法律協會或魁北克公證人協會成員監督下從業的學習法律的學生，和經女王陛下以加拿大名義授權其依據《移民與難民保護法》提供代理或咨詢服務的實體及代其行事的個人。

三是監管機構的指定與撤銷。《移民與難民保護法》第91條第（5）款授權加拿大移民、難民及公民部部長通過法規指定一個監管機構，其信用良好的成員有權提供移民代理與咨詢服務。同時，第（5.1）款還授予部長依照該款撤銷指定監管機構資格的權力。該監管機構由部長設立、向部長負責，并應及時向部長報告其運營情況。

四是信息披露。一是《移民與難民保護法》第150.1條第（1）款第（c）項授權加拿大移民、難民及公民部部長通過法規制定相關規則，要求個人或單位向移民代理的監管機構和聯邦調查機構披露與代理人員執業行為有關的信息。二是《移民與難民保護條例》第13.2條第（1）款要求指定監管機構必須在每個財政年度向部長提供最新的年度報告、財務報表以及成員大會會議記錄等20項信息和文件，以及在部長認為其不能對其成員進行有效監管時提供部長所要求的文件與信息。三是《移民與難民保護條例》第10條第（2）款規定，移民申請人必須在其提交的申請書中披露其移民代理的使用情況及移民代理的基本信息。

五是犯罪與刑罰。加拿大《移民與難民保護法》將違反該法第91條第（1）款的非法代理行為均列為了犯罪行為，并在第91條第（9）款中規定了相應的刑罰。其中，若經公訴程序定罪，處10萬加元以下罰金或處2年以下監禁，或并處。若經簡易程序定罪，則處2萬加元以下罰款或6個月以下監禁，或并處。

2.監管機構內部規則。除了法律規范外，加拿大還通過各監管機構的內部規則對從事移民代理與咨詢服務的從業人員進行管理。監管機構的內部管理體制，投訴處理與紀律程序，從業人員的資質獲取與撤銷、繼續教育課程要求、行為準則，以及從業人員的合規性審計等具體機制均由監管機構內部規則進行規定。其具體內容將在下文中詳細闡述。

（二）加拿大移民顧問的管理主體

1.監管機構。依據《移民與難民保護法》規定的法定從業人員范圍，加拿大目前對其移民代理與咨詢行業的從業人員進行監管的機構主要有省級法律協會、魁北克公證人協會以及加拿大移民顧問監管委員會（ICCRC）。

其中，省級法律協會與魁北克公證人協會作為長期存在的法律服務行業自律機構，已具有完備的自我監管體系與紀律制度，在本文中不做深入討論。加拿大移民顧問管理協會作為2010年成立的、獨立于政府的非律師移民顧問的監管機構，負責移民顧問的課程設計、準入考試、日常管理、投訴處理與調查和資質的授予與撤銷等內容。目前，加拿大政府與法律尚未授權ICCRC對未注冊的移民顧問人員進行管理與調查。

2.聯邦政府部門。在執行《移民與難民保護法》的加拿大有關聯邦政府部門中，加拿大移民、難民及公民部（IRCC）和加拿大邊境服務局（CBSA）對移民代理與咨詢從業人員承擔主要的監管責任。

其中，加拿大移民、難民及公民部負責對ICCRC的建設與運營情況進行長期性、制度化的監管、評估與支持。加拿大邊境服務局則依據《移民與難民保護法》對未經授權而進行移民代理與咨詢的違法行為進行調查、追訴。同時，在調查、追究與非法移民顧問行為有關的違法犯罪行為方面，加拿大皇家騎警（RCMP）與加拿大邊境服務局負有共同責任。

（三）加拿大移民顧問管理制度的主要機制

1.投訴、紀律程序與違法行為追究機制。加拿大移民代理人員違紀、違法行為責任追究程序主要通過監管部門和監管機構的主動發現與移民申請人的投訴兩種方式開啟，目前主要依靠后一種。而監管部門和監管機構則按移民代理人員的身份及其行為的性質對違紀、違法行為進行分類處理。

移民申請者針對移民代理人員的投訴可向移民部門或移民代理人員的監管機構提出。從管理權限上看，監管機構負責對其會員違反內部規則的行為進行處理;加拿大移民部門（RCIC或CBSA）或加拿大皇家騎警負責處理違反IRPA或加拿大刑法的移民代理和咨詢行為，這包括合法的移民代理人員和未經授權的移民顧問（Unauthorized Consultants）。加拿大移民部門和監管機構在接收到不屬于本部門或機構管轄范圍內的投訴后，將把該投訴轉交至有管理權限的部門或機構。

ICCRC內部也設立了投訴和紀律程序，針對其成員違反ICCRC章程和行為準則的行為的投訴將通過該程序進行回應。針對ICCRC成員的投訴首先由投訴委員會進行審查，視情轉交至紀律委員會處理。該程序中被投訴人有陳述與申辯、申請召開聽證會和上訴的權利。投訴和紀律程序的處理部門相對獨立于ICCRC的其他部門，投訴由獨立調查員處理，與投訴有關的文件也通過限制訪問權限來保證其安全。

2.移民顧問準入機制。在移民顧問資質管理方面，加拿大法律中并沒有進行具體規定，而是在ICCRC的章程（By-law）和細則（Regulation）中進行了詳細規定：

首先，ICCRC章程第10.1條及其相關細則中規定了成為一名合法的加拿大移民顧問需要滿足的資質標準。這主要包括下列內容：①已滿18周歲;②擁有加拿大公民、永久居留或印第安人身份;③完成了移民從業者計劃（Immigration Practitioner Program）相關課程;④達到ICCRC認可的英語或法語能力考試標準;⑤通過背景滿意度調查顯示具有良好信譽;⑥通過ICCRC的加拿大移民顧問執業準入考試（RCIC Entry-to-Practice Exam）。

目前ICCRC已授權加拿大的10個機構提供線下或線上的移民從業者計劃課程，各培訓機構按照ICCRC制定的移民從業者計劃國家教育標準（National Education Standard）制定培訓課程。在完成移民者從業計劃課程后，符合報名標準的人員可參加由ICCRC制定標準、組織實施的加拿大移民顧問執業準入考試。

其次，為保證移民顧問從業者能持續提供符合國家法律、政策與高標準的代理與咨詢服務，ICCRC還設立了繼續教育機制。在成為ICCRC成員之后，移民顧問還需要每年完成16小時的職業繼續發展（Continuing Professional Development）課程，以及實踐管理教育（Practice Management Education）的必修課程。成員如果在指定時間內沒有完成上述繼續教育課程，則可能面臨暫停會員資格的處罰。

3.移民顧問身份驗證機制。加拿大在其移民申請程序中設立了移民顧問身份驗證機制，其包括了移民部門驗證和移民申請人驗證兩方面。首先，加拿大移民部門要求移民申請者在提交移民申請時必須對其移民代理與咨詢的使用情況進行披露。移民申請者必須填寫“IMM5476表格”，在填寫該表格時對移民代理與咨詢服務的使用情況進行隱瞞的，可能構成虛假陳述（misrepresentation）導致移民申請的失敗。該表格主要要求申請者向移民部門披露在其移民申請程序中，是否使用了移民代理、該代理為有償或無償、代理人員的身份類別、有償代理人員的個人信息等內容。加拿大移民部門將把上述信息與ICCRC提供的相應信息進行比對，以保證移民申請者所使用的移民顧問均為經授權的合法移民顧問。其次，ICCRC將其當前成員的名單公開在其網站上，其中包括狀態正常成員名單以及暫停、撤銷成員資格的人員名單。移民申請者可以在其網站上輸入其雇傭或有意愿雇傭的移民顧問的會員編號即可對該移民顧問身份的合法性進行驗證。

4.職業責任保險機制。為保護雇傭移民顧問的移民申請者的合法權益，ICCRC要求其所有成員必須購買職業責任保險（也稱過錯和過失保險）。該保險為強制險，即使其成員已通過本人所在公司或企業購買了其他職業責任險種，成員也必須加入ICCRC的集體保險計劃。當移民顧問在提供代理與咨詢服務的過程中因操作不當或過失給客戶造成損害時，可由職業責任保險的承保公司對客戶進行賠付。

該職業責任保險與移民顧問的成員資格直接掛鉤，任何新成員在獲得成員資格的30日內必須繳納保險費。當沒有按期購買或更新保險時，ICCRC注冊官（Registrar）將通知成員30日內完成保險費的繳納，否則將暫停其會員資格。若接到通知之日起90日內沒有繳納保險費，則將撤銷其成員資格。

5.合規性審計機制。為了確保移民顧問能夠遵守ICCRC章程與行為準則，提供符合職業和道德標準的代理與咨詢服務，ICCRC確立了合規性審計制度。

該制度要求所有的ICCRC成員以年度為單位接受ICCRC的合規性審計，在指定日期前將要求的材料提交至ICCRC。作為年度合規性審計的一部分，每個成員應當每年更新其在申請會員時提交的《背景和良好行為法定聲明》。ICCRC將在收到相關材料后進行審查，并向具有不合規問題的會員發出通知，成員必須在接到通知之日起30日內對相關問題進行整改。如果ICCRC經過合規性審計認為成員存在財務問題，則會對其進行進一步的財務審查。審查人員有權對成員管理的客戶賬戶進行審查，并生成一份報告初稿。在聽取被審查成員的意見后，將生成一份最終報告交至審查委員會（Review Committee），由其做出處理決定或將問題轉交至ICCRC的投訴和職業標準部門。

若成員沒有在規定時間內將電子文件提交給ICCRC，將會被委員會處以100加幣的罰款。如果其在收到通知之日起30日內未提交要求的材料，則將會依據章程被暫停或撤銷成員資格。

? ? ?三、加拿大移民顧問管理制度的特征

（一）以自我監管為主體的管理模式

2003年，咨詢委員會在其提供的關于規范移民顧問的報告中，對當時世界上主要的幾種移民顧問管理模式進行了比較研究，即英國的政府專門機構管理模式、澳大利亞的自我監管模式目前澳大利亞已轉變為由政府專門辦公室進行監管的管理模式。和中國的經營許可證管理模式，最終加拿大政府選擇了由指定監管機構進行管理的自我監管模式（Self-Regulatory Model）。

與傳統的“政府監管”范式旨在建立“政府-市場”或“政府-企業”的二元監管模式不同，自我監管模式更偏向于“以構建政府與非政府合作型監管為宗旨”的“監管治理”范式。加拿大移民顧問管理制度建立起了“政府-指定監管機構-移民顧問”的三元監管模式則符合這一“監管治理”范式。在該模式中，加拿大政府不再是純粹的直接監管者，而是站在監管機構身后，鼓勵、協助監管機構建立內部的自律體系，讓監管機構進行自我監管，政府通過要求監管機構提供年度報告、財務報表、成員大會記錄等信息以及消費者針對監管機構的投訴對監管機構的自我監管情況進行監督。

目前ICCRC已經建立起了較為完備的自律體系。其設有董事會，以及財務與審計委員會、治理與選舉委員會、法律事務委員會、投訴委員會、紀律委員會等十個專門委員會。其中董事會由來自加拿大各省的董事組成，負責ICCRC的整體運營策略安排、章程修改、人事任免等;專門委員會則負責各具體機制的執行。

（二）多層次的規范體系

與澳大利亞等國所采取的通過頒布專門法律、法規對移民代理人員進行規范的方式不同，加拿大建立起了由法律、法規和監管機構內部規定組成的多層次的規范體系。

首先，加拿大通過對《加拿大移民與難民保護法》和《加拿大移民與公民保護條例》的修訂，初步構建起了移民代理與咨詢服務從業人員管理制度的框架。其次，具體的監管制度則由ICCRC、加拿大法律協會和魁北克公證人協會這三個監管機構通過內部規則進行規定。

就對移民顧問負有監管責任的ICCRC而言，其內部規則包括章程（By-law）、細則（Regulation）政策（Policy）和條款（Articles）等。其中章程和細則在監管機構內部規則的制定中起主要作用。章程規定了ICCRC在運營、監管方面的全方面內容，構建了ICCRC的監管體系。主要包括了監管機構內部規則的制定，成員資質的管理，成員的行為準則，董事會的組成、權限和義務，各專門委員會，投訴和紀律程序以及全體成員大會的召開等內容。細則由董事會制定，是對章程內容的進一步細化，其具體規定了每一項制度的細節規定。

這種不同于澳大利亞模式的多層次的管理規范模式更具有靈活性與專業性。法律法規由立法程序進行修訂，使得其具有較為穩定的法律框架;董事會有權修改章程，但全體成員大會有權表決否決董事會做出的修訂，同時全體成員大會也有權提出章程的修訂案，這使得監管機構的章程制定與修訂能夠反映從業人員的意志、更具專業性，也使其與立法程序相比更具有靈活性;細則由董事會制定，使得章程中規定的各項制度能夠得到具體落實。

（三）以移民顧問個人為重點規范對象

提供移民代理與咨詢服務是一種專業性較強的行為，與法律服務或會計服務類似，因此規范移民顧問個人的從業行為至關重要。與中國將規范重點落在因私出入境中介、境外就業中介、留學中介等機構上不同，加拿大強調對從業者個人的規范。ICCRC章程中規定了成員證書（Certificate of Membership）和注冊證書（Certificate of Registration）兩種證書。其中通過執業準入考試、符合準入資格的人員，ICCRC將會為其簽發成員證書。而獲得了成員證書的移民顧問可以以個體工商戶（sole proprietorship）、合伙（partnership）或公司（corporation）的形式進行移民顧問執業，ICCRC將會為這些個體工商戶、合伙和公司簽發注冊證書。

在對從業行為的規范方面，ICCRC也更加強調從業人員的個人責任。所有取得成員資格的移民顧問必須遵守ICCRC的各項規章制度，以其行為準則規范自己的行為。當出現違反ICCRC規章制度的情況時，將對成員個人采取相應的處罰措施。如果能在移民代理與咨詢服務人員的準入資格、教育培訓、行為規范等方面實現有效管理，則將能夠對移民代理與咨詢服務行業進行有效的管理。與我國將出入境中介機構管理的重點放在機構管理上相比，加拿大的相關做法能夠使得被取消移民顧問資格的人員無法繼續從事移民代理和咨詢服務，而非在離開被處罰或撤銷的機構后繼續在該行業中執業。

（四）寬嚴相濟的處罰手段

在對違法、違紀移民顧問的處罰方面，結合法律法規和ICCRC內部規則來看具有寬嚴相濟的特點。就在從業過程中提供不專業、不道德的移民代理與咨詢服務的移民顧問而言，ICCRC章程規定了警告（Caution）、罰款（Fine）、暫停成員資格（Suspension）和撤銷成員資格（Revocation）等處罰。而就在從業中觸犯《移民與難民保護法》《移民與難民保護條例》或《刑法》的授權移民顧問或不具有執業資格的非法移民顧問而言，依據相關法律法規將對其處以罰金、監禁或兩者并罰的刑事處罰。在這樣的處罰體系中，警告、小額罰款等“軟”措施是首先被考慮應用的，這與一味采取“嚴打”手段以其達到震懾效果的管理方式截然不同。就其科學性而言，這樣的處罰體系既有利于保護具有守法意識的從業者的積極性，也能夠對“投機者”進行嚴厲打擊;而就其效果而言，這樣寬嚴相濟的處罰手段在規范合法移民顧問的職業行為及打擊非法移民顧問方面提供了有力的制度支持。

? ? ?四、結論

海外人才的引進是一項系統工程，不僅需要確立完備的簽證制度、永久居留制度和入籍制度，還需要全面、完善的移民服務，使海外人才愿意來到中國、真正融入社會。這需要依靠移民服務行業的發展與政府部門的引導。加拿大自我監管的移民顧問管理模式的形成過程、制度構建與制度運行，對進我國移民事務服務社會化、法治化具有啟示意義。我國應以科學論證為支撐，將移民服務管理納入移民法律體系，建立政府監管與行業自律相結合的移民服務管理制度，并以長效評估機制保證制度的不斷完善。

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