實名制背景下的人口管控模式探析

林波

摘 要：隨著市場經濟的發展，各類人口信息變動難以準確掌握，原有的人口管控模式已經很難適應新形勢的需要。近年來，政府推行一系列實名登記制度為公安機關有效掌握各類人口信息提供了便利，同時也為建立新型人口管控模式打下了基礎。實名制背景下的新型人口管控模式以實名制為基礎，以各部門實現信息共享為保障，依托新型信息網絡技術，在公安機關的主導下對社會人口進行全面、高效、精準的管控，同時為保障信息安全，需注重立法、信息技術發展及人員保密意識的提高。

關鍵詞：實名制 人口管控 違法犯罪 大數據

市場經濟快速發展使得社會資源與信息傳遞速度加快，人員的活動范圍及流動頻率達到了歷史最高水平。由于人們在社會經濟活動及人員交往中常常處于匿名或半匿名狀態，導致了不法分子通過隱匿身份或利用公安機關難以查明其信息的方式實施違法犯罪行為。如何有效進行人口信息管控成為了公安機關在新的社會背景下遏制違法犯罪的關鍵。因此，推行實名制對公安機關有效進行人口管控具有重要意義。

? ? ?一、我國實名制的發展背景

近年來，國家先后在手機、快遞、火車票、網絡等領域推行實名登記制度實名制，指辦理有關手續時必須出示有效的身份證明，并填寫真實姓名。，對解決行業內的棘手問題起到積極的作用。由于社會發展的歷史背景及現階段特殊國情，使得實名登記制度在我國的推行具有其合理性及時代性。

自20世紀80年代以來，我國社會呈現出兩個重要特征：人口流動加大以及科技快速發展。“改革開放以來，流動人口已經成為我國社會經濟生活特別是城市社會經濟生活中的重要組成部分”，大規模的人口流動是中國城市化不斷提高的體現，是中國經濟發展的必然結果，但也對城市原有的人口管理體制提出了挑戰，其主要表現之一便是對社會治安的影響，人口流入地往往會出現較大比例的流動人口違法犯罪現象。經濟發展所帶來的另一個重要特征是科技水平不斷提高。手機、網絡、高鐵等新興事物的普及，在提高人民生活品質的同時，也伴隨著不法分子利用新手段新方法實施違法行為的情況。科技的迅速發展給人民的生活帶來了極大的便利，但也給社會治理造成了一定難度。人口資源流動以及科技迅速發展，毫無疑問促進了我國經濟快速發展，但隨之而來的是社會治安的管控難度急劇提升。為了降低治安風險，加強對社會的把控，自上世紀80年代以來，國家陸續開始嘗試在多個領域推行實名登記制度。

從表1可見，我國在實名制領域的具體規定可追溯到上世紀80年代旅館住宿人員需要辦理實名登記的有關規章。隨著我國經濟水平不斷提高，法治理念不斷進步，實名制逐漸向公共服務的重點領域以及部分管制物品延伸，如手機實名制、快遞實名制快遞實名制，是指寄快件需要寄件人出示身份證、登記個人信息，然后快遞業務員將寄件人身份證號碼和手機號錄入電腦中一個公安部門安裝的特殊軟件。、火車票實名制等。實名制的推廣有效地解決了各個行業及領域中存在的難題，同時在一定程度上對公安機關實施有效人口管控，維護治安穩定起到了積極作用。

? 二、實名制的人口管控效能

實名登記制度在我國經過長時間的探索，在多個重點領域已經得到了有效實踐，對實施有效的人口管控起到積極作用。從1987年的旅館業實名制以來，實名制的人口管控效能開始凸顯，實施全面、高效、精準的人口管控已成為現階段公安機關履行社會管理職能的必然要求。隨著社會迅速發展，公安工作正面臨著新的挑戰和難題，加強實名制在實踐中的具體運用，大力提升人口管控效能，能夠為維護社會穩定起到推動作用。

（一）實現人口管控的全覆蓋

隨著經濟的發展，社會人口流動性不斷提高，導致轄區內人戶分離的現象愈發頻繁，常常表現為“人無戶、戶無人”，處于公安機關實際控制以外的人員眾多，大大增加了人口管控工作的難度。同時人戶分離的現象使得民警在進行基礎信息采集時，容易引發“三難”問題，即見面難、獲取難、辨別難，仍按照以往的以入戶訪民為主的人口管控模式已經很難保證對轄區內人員的全面管控。

隨著近年來實名制的不斷推廣，此現象得到了有效緩解。實名制是在公民社會生活中的重點行業及部門進行實名信息登記的制度，對我國原有的以戶籍管理為基礎的人口管控模式能夠起到重要補充作用。通過在各個重點領域進行實名制，開展無差別化的人口信息實名登記，能夠擴大人口管控的范圍，實現公安機關從被動管控到主動管控的轉變，能夠真正做到管控對象全覆蓋，管控職能全覆蓋。

（二）提高人口管控效率

長期以來，公安機關遵循的“走百家門，聯百家人，訪知心戶，談知心話”的方式，不僅拉近了警民距離，體現了在人口流動相對穩定的歷史時期，公安機關對人民群眾認真負責的工作態度，同時這也是公安機關獲取基層信息情報的重要來源。現階段，社會人口流動愈加頻繁，公安機關以走訪登記為主的工作模式往往會面臨工作效率低下的問題，容易陷入被動。為了解決此項難題，提升公安機關人口管控的信息化水平，公安機關近年來大力推進公安大情報系統工作，2017年末公安部部長趙克志在上海調研時強調：“建設智慧公安，打造數據警務”。公安信息化建設也為實名制的實施提供了必要的技術支撐。

公安機關依托云計算云計算是基于互聯網的相關服務的增加、使用和交付模式，通常涉及通過互聯網來提供動態易擴展且經常是虛擬化的資源。、大數據等網絡技術，整合各領域實名信息數據，強化數據分析處理能力，從原有的當面采集、人工錄入轉變為高效的數據傳遞，實現基礎信息從靜態流動到動態流動的轉變。通過提升人口管控的信息化水平，能夠在很大程度上減輕公安機關的人口管控壓力，大幅提升人口管控的效率。

（三）實現對人口的精準管控

現階段人口流動頻繁使得違法犯罪分子作案的隨意性增強，且無固定住所的特征大大增加了公安機關實施重點人口管控的難度。注重對高危人口的情報信息收集，通過各種渠道掌握各種人群活動的大致范圍及流動人員構成等基礎信息，成為實施有效人口管控的必然要求，而通過以往粗糙的情報信息獲取方式已經難以及時發現和處理一些因流動人口引起的違法犯罪問題。

當前，國家在各領域推廣實名制，為公安機關實施精準的人口管控起到重要的保障作用。公安機關利用銀行轉賬記錄、快遞郵寄記錄、網上違法言論等實名數據獲取人員相關情報信息，加強信息關聯度，完善高危人員信息系統、外來人員信息系統、賓館旅客信息系統等公安網絡數據系統，并通過實施人口分層管理，強化重點人員的管控，能夠準確掌握不法分子的社會活動線索，縮小偵查范圍，進一步提高發現和打擊違法人員的能力，起到有效遏制違法犯罪，維護社會安全穩定的作用。

? ? ?三、實名制背景下新型人口管控模式的具體架構

隨著大數據時代的到來，在公安機關獲取信息的途徑日益多樣化的同時，也面臨著社會管控的風險增大，治理形勢愈加復雜。以實有人口信息采集為基礎的警務大數據給公安工作帶來更全面的信息技術支持。高效合理地利用先進的前沿技術及科學的信息資源管理手段，建立起依托于實名制背景下的新型人口管控模式是公安機關解決社會管控難題的重要途徑。具體而言，公安機關可以通過利用當下各重點行業、領域推行實名制的政策背景，從原始信息采集入手，以完善公安機關實名信息數據庫為基礎，以各部門實現實名信息共享為保障，依托新型信息網絡技術，在公安機關的主導下實施具體信息研判及調度的方式，從而實現對社會人口進行精準、高效、靈活的管控。 （一）構建實名信息共享機制

按照公安大數據戰略“著力打造數據警務、建設智慧公安”的要求，建立新型人口管控模式應在實名制的基礎上，著力提升公安機關實名信息數據采集的質量與水平。在人財物高速流動的信息化社會，人口活動軌跡無法通過傳統的靜態采集來準確掌握，必須通過動態化的實名信息共享機制進行管控，應當將“人、財、屋、車、網”等基本要素作為重點對象，“人”居于核心地位，從而掌握人員活動的動態軌跡。因此，動態實名信息獲取不僅需要公安機關完善現有的人口管控系統，更要求在社會各重點領域的開展實名信息采集工作。當前國家在物流、旅館、快遞、電信等多個社會服務行業實行實名登記制度，使得大量數據資源能夠通過重點行業來獲取，因此應當拓寬公安機關與社會各行業間的聯系渠道，加強與重點互聯網公司、物流、不動產、銀行、快遞等重點行業的交流與協作，著力獲取重點行業領域的關鍵實名信息資源;建立社會信息資源采集系統，充分收集各單位、行業采集到的各類社會數據，整合高質量信息資源加以利用。

動態實名信息采集的關鍵是建立各部門信息共享機制，包括公安機關內部信息共享、政府部門及各重點行業領域信息共享。首先，加強公安機關內部信息的傳遞流通，應當從不同警種的職能定位出發，厘清相應職責分工，在考慮不同崗位的利益需求的基礎上，改變原來存在的公安機關內部信息相對封閉狀態，加大力度整合各警種的信息數據，建立統一的公安機關信息數據平臺，在制定明確合理的權限劃分標準的前提下，提供完善的查詢服務，并及時更新相關資源信息，滿足各級、各警種公安力量的實際需求。其次，加強公安機關與政府部門及各重點行業領域信息共享。國務院辦公廳《政務信息系統整合共享實施方案》的規定中提到，要按照“五個統一”的總體原則，有效推進政務信息系統整合共享，切實避免各自為政、自成體系、重復投資、重復建設。公安機關要通過上級部門間的溝通協調，將工商、稅務、民政、住建、公安、教育、醫療等部門的信息，以及銀行、保險、民航、鐵路、中介等重點行業領域的社會信息進行整合，建立統一的實名信息資源庫，全面增強對相關人員各類動態信息的掌控能力，從而打破“信息孤島”現狀。在整合政府各部門有效信息資源的前提下，拓寬各重點領域溝通交流渠道，促進政府信息共享的系統性和開放性，擴大各部門情報共享的內容范圍，同時統一信息數據庫的相關標準，全面增強公安機關對各類動態信息的掌控能力。

現階段，公安機關正逐步完善實名信息數據庫的建設，以及信息資源共享機制，并以取得階段性成效。深圳市福田區公安分局以“智慧警務”建設為導向，大力推進基礎數據庫群建設，通過全面、深入采集社會資源，實現區域性信息資源整合，共匯集內部業務數據16種共18.34億條，拓展政府信息7種共5364.43萬條，采集社會信息13種共5.45億條，現已形成完整的警務共享數據庫，達到信息資源全局共享的目的。公安機關構建實名信息共享機制，能夠發揮數據信息在情報收集中的基礎性作用，同時也是貼合當下公安部“智慧公安”建設要求的重要舉措。

（二）以新型網絡信息技術為載體

以大數據、云計算為代表的新型網絡信息技術將成為當前警務現代化建設的巨大動力，將其運用到人口管控中來，將有助于轉變傳統管控模式，提高公安機關風險防控與應急處突能力。隨著“金盾工程”金盾工程，是我國公安機關利用現代信息通信技術，增強統一指揮、快速反應、協調作戰、打擊犯罪的能力，提高公安工作效率和偵察破案水平，以適應我國在現代經濟和社會條件下實現動態管理和打擊犯罪的需要，實現科技強警目標的重要舉措。一期、二期建設，公安機關的基礎信息數據采集領域已經有了較大突破，通過發展應用數據挖掘技術，使各部門領域所掌握的人口信息數據的價值隨著海量的積累而發生質變，大大降低公安治理的偏差概率，提升工作效率，降低治理成本，為決策者提供新的參考。同時，公安機關要實現全面、高效、精準的人口管控需要擁有對海量且動態信息進行智能分析處理的能力，因此對大數據的智能化分析處理，離不開云計算技術的支撐。通過云計算技術，能夠打破各部門、行業以及警種間的數據壁壘，加強對海量的實名信息存儲、挖掘、搜索、分析和服務的能力，形成完整的數據流。在大數據平臺服務方式上，通過云計算能夠將實名數據以網絡化、菜單式、自動化的方式，將人員動態軌跡以清晰直觀的方式展現給警務人員，提高做出決策的效率與質量。

信息技術的快速發展，使得大數據、云計算等技術的推廣應用已成為社會各領域發展的大勢所趨，也給公安治理能力的提升帶來了發展機遇。廣東省公安廳與華為公司圍繞智慧新警務總體規劃，以公安實戰需求為導向，大力開展警務技術創新，以華為先進網絡技術成果與警務工作相結合，促進警務現代化建設;濟南市公安局與浪潮集團組成專業小組，經過多次深入論證，總結總體建設意見，于2012年建成大數據警務云計算中心;蘇州公安依靠“大數據”理念，于2014年建成犯罪預測系統，并正式投入公安破案實戰運行，展現出大數據警務實戰運用的巨大優勢;浙江公安機關開啟了以數據大整合、大融合、大應用為標志的“智慧浙江公安”建設，將大數據、云計算等新一代信息技術逐步應用到公安實戰中。新型網絡技術的運用為公安機關人口管控工作提供了重要的技術支撐，實現了警務現代化建設的新跨越新發展。

（三）公安機關主導信息研判及調度

在利用完備的實名信息數據庫與新型網絡信息技術的基礎上，建立高效的人口管控模式，應當充分發揮公安指揮中心的龍頭地位，由公安指揮中心主導信息研判及具體調度。公安機關應當加強省市縣三級指揮中心調度平臺的建設，完善內部信息查詢制度，賦予一線執勤人員相應數據獲取權限，可以直接調閱權限范圍內的人、財、屋、車、網等實名信息數據;加強指揮中心與各級公安機關內部情報處室的聯系，及時完成情報信息上傳下達的任務;推行“扁平化指揮模式”，通過精簡人員隊伍、壓縮指揮層級、明確職能分工，完善情報整合、數據研判、人員調度的銜接流程，提高快速反應能力。在此基礎上，充分發揮數據情報優勢，使信息化成果轉化為實戰力量，通過信息數據分析、重點人員動態預測等，實施網格布警、動態巡防，有效掌握轄區人口動態軌跡，提高轄區預警預防能力。

以山東為例，山東省公安機關依托110勤務指揮平臺優勢，健全完善省市縣三級指揮網絡，由專門人員組成300多個信息研判專門小組，堅持日常研判工作機制，對突出警情進行專項研判，及時調度警力處置案件。同時，借助研發應用警車GPS定位系統，對出警車輛實時定位、精確指揮，構建一體運作、快速靈敏的扁平化指揮機制，提高了隊伍的快速反應和精確打擊能力。

? ? ?四、實名制背景下的人口信息安全防范建議

實名制背景下的人口管控模式是在對大量實名身份信息進行整合、研判的情況下進行運作的，因此該模式下的實名登記要求公民向公安機關提供自己部分真實身份信息，或將個人信息儲存相關單位進行存檔備份。因此，公安機關雖然制訂了嚴密的數據安全以及保密制度，但在落實層面以及信息安全保障方面仍存在一定不足。在大量使用數據、調取信息資料的過程中，公民數據庫泄露、移動資料泄密等情況屢見不鮮。2017年5月爆發的勒索病毒就曾入侵到公安專網中，導致公安網大規模癱瘓，造成信息泄露，對公安機關的日常工作造成了極大影響。因此，公民個人信息的權利保護是公安機關實施新型人口管控模式過程中所面臨的一大難題。

將實名信息數據庫所產生的各類數據納入公安涉密信息安全保障體系當中，以滿足公安機關在新形勢下實施有關人口管控等涉密數據的傳輸和聯網需求，應當從以下幾點著手：

第一，應當從立法層面入手，通過出臺相關法律法規，規范信息數據的獲取、整合及運用程序。2005年國務院信息化辦公室聯合中國社科院在進行一系列課題研究后，形成了《中華人民共和國個人信息保護法及立法研究報告》;2017年《個人信息保護法（草案）》已被提交人大審議。我國在公民個人信息領域的立法工作正在穩步推進，同時公安機關內部也應完善相關信息數據使用的管理規定，制定針對違法采集公民信息、濫用查詢系統、泄露涉密信息等行為的懲罰性措施，確保信息數據運用的合法性及合理性。

第二，在技術層面，應當推行使用數據證書訪問各類涉密數據庫的單向準入訪問模式，根據各崗位的職能合理配置數字證書的訪問權限，保證知密范圍的可控性，同時開展基于數字證書的電子簽章、加密郵件功能的應用。完善防火墻建設與侵入檢測、漏洞掃描等功能設置，在各級網絡邊界點設置計算機病毒查殺系統，為公民信息保護提供有力的技術支撐。

第三，強化人員保密意識。提高隊伍自身安全，加強公安隊伍內部管理，做好日常保密工作的宣傳教育活動，堅持拒腐防變警鐘長鳴。一方面，強化人員的職責使命感，時刻保障系統邊界安全、終端安全以及傳輸安全，確保內外網交互過程以及終端聯入系統的安全性，嚴防發生數據丟失事故。另一方面，反腐倡廉應常抓不懈，在與地方企業人員交往過程中，保證公安隊伍的廉潔自律，維護公安機關良好形象。

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