OECD國家打造高品質生活的經驗及啟示

程子非

一、前言

黨的十九大報告明確提出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，中國特色社會主義進入了新時代。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國一些中心城市的經濟社會發展水平已趕上中等發達國家水平，在改善民生與創造高品質生活方面，同中國絕大多數地區相比必然有更加豐富的內涵和承載更高的發展期望。例如，上海市委市政府提出，“致力打造高品質生活，讓所有工作和生活在上海的人們都能感受到這座城市帶來的獲得感、安全感和幸福感”，著眼市民對于教育、衛生、就業、養老、住房、文化體育和助困幫扶等基本公共服務的更高要求，著眼未來城市對生態環境的更嚴標準。

何為 “高品質生活”？國內有學者認為，打造高品質生活要以經濟發展為基礎，要鼓勵社會資本和社會力量參與解決教育、醫療、就業、養老、住房、污染防治、個人信息安全等諸多民生現實問題，形成多層次、多樣化、高質量的社會事業或社會服務體系（陶希東，2018）。更多學者是把“高品質生活”放在“民生”理論體系中論述，主要涉及宏觀的社會政策領域（王剛，2016）。國外學者對“高品質生活”的研究主要是針對“生活質量”（Quality of Life）的考察，從國家、區域、甚至是城市內部尺度等層面比較生活質量的地區差異。J.K.Galbraith（1958）在《富裕社會》（The Affluent Society）中首次將“生活質量”作為學術用語。R.R.Bauer（1966）在《社會指標》（Social Indicators）論文集中將生活質量作為社會發展的指標內容進行了深入的研究。西方的社會指標運動進一步激發了學界對生活質量的關注，強調政府和學界不應單純重視經濟發展，而要關注社會系統。A.Campbell（1976）認為生活質量是對幸福的總體感覺，但偏向于研究特定領域的幸福感。Liu（1983）認為生活質量是“居住在特定環境下的個體獲得的心理和物質上的福利”。因此，本文從“幸福感“這個視角來切入，從物質生活和精神生活的客觀條件以及人們對生活總體水平和各種客觀生活條件的主觀評價兩個方面來理解”高品質生活“。本文通過介紹OECD 國家的“幸福生活”指標體系及一些地區提升高品質生活的做法，為我國創建適合本土經濟社會發展現狀的“高品質生活”理論體系、為解決現階段城市發展中遇到的問題提供一些經驗借鑒。

二、OECD 國家和地區 “幸福生活”（Well-being）指標體系內容及特點

對于“生活品質”“生活質量”OECD 國家在“幸福生活”體系框架中有著相對應的衡量指標。2011年,OECD 推出測量生活質量的“幸福生活”（Well-being）指標體系，民眾就物質條件和生活質量等11 個方面對自己國家在這方面的表現進行排序，形成各個國家及地區的“美好生活指數”（Better Life Index），用來衡量民眾對生活的滿意度。OECD 對于 “幸福生活”的測量與分析框架是基于其十年來對于社會進步衡量的研究和探索,包含了傳統的社會指標GDP 未能反映的影響民眾生活的一些因素,如安全、休閑、收入分配、環境清潔等（王俊秀，2011）。

相較于聯合國的人類發展指數著重于“人類基本生存”與“追求幸福的條件”，歐洲生活品質調查偏重社會福利及個人感受，OECD“幸福生活”指標體系代表富裕國家所追求的價值，即“美好生活”，主要調查指標涵蓋經濟、社會、政治與個人，指標定位較客觀，對于我國城市“高品質生活”指標體系建設及發展有較強的借鑒意義。可以說,該指標體系體現了現代社會對“幸福生活”的理解和詮釋,即生活質量的高低應從人類的自身需求出發，最終達到身心健康、生活愉悅、社會物質文化生活全面發展這一根本目的（楊京英、何強、于洋，2012）。

OECD “幸福生活”指標體系的結構分為兩個部分：生活質量和物質條件，具體又分為一級指標和二級指標（OECD，2019）。OECD“幸福生活”指標體系的基本框架體現四個方面的特點：一是以“人”為本，關注人們的幸福，而不是GDP、生產率和創新；二是關注不平等，考察不同群體人們的幸福，而不是平均狀況；三是聚焦“產出”，關注幸福的產出，而不是幸福的投入，把幸福的成效作為指標；四是主客觀兼顧，對于人們幸福感的考察既包含了客觀的生活狀況，也包含了個人主觀感受的評價。OECD“幸福生活”指標體系不僅體現了健康、教育、住房、就業、收入、環境與社會穩定等內容，還包含了社會聯結和公眾參與及治理兩個維度的測量指標。這與近代西方民生思想理論偏重于民權與社會保障，并廣泛體現在政治和社會層面有關。西方相關思想理論大多從抽象的人和人性出發，以肯定人權為目的，主張人格平等，互相尊重，宣揚普遍的自由和平等、生存和發展，倡導自由、平等、博愛的人文關懷（臧乃康，2009）。

表1：OECD “幸福生活”體系

三、OECD 國家居民“幸福生活”現狀

根據OECD 最新“幸福生活”指標體系報告《生活質量2017》（How's Life？2017）顯示（OECD，2017），OECD 國家居民平均人均可支配收入31,000 美元，家庭平均財富330,000 美元。年齡15 至64 歲居民就業率達67%，平均年收入44,000 美元。2016年，2%的勞動力超過一年處在未就業狀態。平均一個家庭每人占1.8 間房間，但是有2.1%居民居住在缺少基本衛生條件的住房里。可支配收入的19%用于租房及住房維護。每8 個人中就有1人一周工作超過50 個小時，平均休閑及個人時間（包括睡覺）一天少于15 個小時。健康狀態方面，69%的人自我評價為健康。教育方面，近四分之三獲得高中及以上學歷。社會支持方面，89%的居民認為自己可以在需要時獲得親戚或朋友的幫助。80%的居民對他們當地的水質質量感到滿意。安全方面，OECD 國家平均自殺率是3.6/100,000，超過三分之二的居民表示在夜晚單獨行動時感到安全。最后，他們對生活滿意程度達到7.3 分（10 分制）。

2017年，生活質量指數最高的前三個國家分別是瑞典、澳大利亞和新西蘭，其中瑞典的環境狀況最好，政府管理方面得分也較高；澳大利亞在政府管理和居民健康兩個方面的得分都是最高的，并且居民安全及生活滿意度也較高；新西蘭在環境、社區及居民健康方面的得分較高，排名都在前三位。生活質量指數排序在最后三位的國家分別是智利、墨西哥和土耳其，其中智利的環境狀況最差，安全方面的得分也不高；墨西哥在教育和安全方面的得分都是最低的，并且居民工作和生活平衡度得分僅為3.3 分，位居倒數第二；土耳其在社區以及工作生活平衡度的狀況最不理想，在教育和環境方面也都位居倒數第二。

根據《生活質量2017》報告，OECD 國家在民生領域面臨的突出問題主要體現在養老和就業方面。

首先，由于不斷下降的生育率和不斷延長的人口平均預期壽命，老年人口比重持續上升。根據OECD 國家及地區《2015 養老金一覽》，2015年的總和生育率從1960年的3.18 下降到了2015年的1.67（OECD，2015）。 預 計 到2060年，除以色列以外的其他OECD 國家的總和生育率平均降至2 以下。與此同時，人均預期壽命卻在不斷增長。2010 至2015年期間，OECD 國家男性平均預期壽命達到77.2 歲，而女性達到82.7 歲。預計到2050年，男女的平均預期壽命將達到80 歲以上，女性的預期壽命將遠高于男性。在低生育率和老齡化的雙重影響下，預計到2050年，OECD 國家中主要發達國家的老年人口比重均將超過20%。其中，日本、意大利和德國等國家甚至將超過30%。2015年，OECD 國家的平均老年人口撫養比達到27.3，相較于1950年的13.9 增長了近一倍（南楠、侯慧麗，2016）。

其次，OECD 國家勞動力市場保障變弱，低收入風險增加。根據《2016 OECD 國家社會概覽報告》，2015年，15%的OECD 國家青年人群（大約4000 萬人）處于失業或未受教育狀態，其中三分之二青年人并沒有積極地尋求工作（OECD，2016）。2007年至2014年間，30歲以下的青年就業崗位減少了10%。其中，西班牙、希臘和愛爾蘭的青年就業數量減少了將近一半。其次，該報告顯示初中畢業的年輕人最先受到失業的沖擊。在過去的十年中，未受高中教育的青年人離開學校的比重下降，然而25 至34 歲年齡段中每六人中就有一人沒有高中學歷，尤其是青年男性。盡管部分國家已將青年就業率拉回到金融危機前的水平，但多數國家的就業市場仍舊緩慢復蘇，無法大幅改善青年的就業前景（南楠、侯慧麗，2016）。

四、OECD 國家提升高品質生活的做法及經驗

面對我國現階段民生問題的現實需求，結合“幸福生活”指標體系基本框架，本部分分析了OECD 國家在就業、養老、醫療、交通出行、社會聯結、生態環境保護等方面的做法，提出提升我國城市生活品質的幾點啟示及建議。

(一)建立就業服務體系，加強就業培訓和援助

解決就業問題的主要方式是完善的就業服務。為了促進就業、完善就業體系，英國政府在各地建立就業中心，就業中心向當地的失業者開放，提供完全免費的服務，包括扶持政策咨詢、職業介紹、就業指導等。就業中心從屬于政府機構，向失業者提供全面、周到的就業中介服務，盡可能地滿足不同失業者的需求。就業問題既涉及勞動者就業權的保障問題，也涉及政府責任和企業義務問題。因此，促進勞、資、政三方的合作是促進就業的重要方面（羅會德，2012）。為擴大再就業，韓國政府除了采取創造工作崗位等傳統措施外，還通過勞、資、政三方合作方式成立了勞資共同再就業支援中心。這個就業支援中心的一大特點是由勞資雙方共同參與，中心通過企業獲得更全面的用人信息，免費提供給失業者。另外，中心為不同需求的失業者制定從職業心理咨詢、崗位信息提供、就業指導到回訪等不同的服務計劃（夏燕，2008）。

加強職業技能培訓、在崗培訓以及強化就業援助，特別是就業困難群體的針對性服務，是實現和促進勞動者穩定就業的重要途徑。政府和企業為就業培訓合就業援助提供主要經費保障。政府通過公共就業服務機構提供就業培訓服務，為其提供專項就業資金，鼓勵失業者及有培訓需求者踴躍參加。美國的《人力開發與培訓法》規定，聯邦政府承擔失業人員培訓費用的百分之五十，其余由當地州政府負擔（吳剛強，1999）。另外，社會其他力量為公共就業服務提供捐贈和資助。尤其是，企業對新招聘的職工進行入職前的崗前培訓、對在職員工進行各種形式的在職培訓以及對部分優秀員工進行有計劃系統地技能提升培訓。英國政府鼓勵企業對職工技能發展承擔更多的責任，人力資源服務委員會提出“青年訓練計劃”，目的是為已離校但未就業的青年提供職業培訓和就業機會，由英國各大中小型公司實施，培訓課程內容以崗位為依據，為他們提供基本技術知識和勞動經驗。

(二)強化服務職能，完善社會養老服務模式

OECD 國家也在積極發展和完善養老服務模式。雖然各國都建立了比較完善和各具特色的養老金制度，例如日本的《國民年金法》和德國的法定養老保險制度，但人口老齡化對世界各國養老金財務收支平衡及財政可持續性已經產生了嚴重沖擊。因此，在人口老齡化速度加快、贍養負擔加重的背景下，強化服務職能、完善養老服務體系成為大勢所趨。

韓國不斷發展各種形式的養老服務，滿足不同層次老年人的服務需求。韓國的老年福利服務大致可分為休閑、就業促進、護理和其他服務。一方面加強老年社會福利設施建設，老年人根據需求自由選擇不同類型的養老設施及服務；另一方面積極給老年人提供擔任社會角色的機會，為老年人就業提供支援，保障他們的經濟收入，既減輕了社會的贍養負擔，也為他們實現社會價值提供了機會（丁英順，2017）。社區在老年服務中發揮著不同于政府和企業的獨特作用。日本通過廣泛的宣傳和政策支持，積極發展社區助老事業，為居家養老的老年人提供全方位的服務，包括家庭照護、訪問指導及護理工作、技能訓練等（張暄，2008）。同時，發展居民互助型的社區組織，鼓勵老年人的參與。德國通過護理保險制度幫助老人安享晚年，“護理保險”規定每月繳納的護理保險費為雇員工資的1.7%，由雇主和雇員各繳50%，并規定凡參加法定醫療保險者必須同時參加護理保險。另外，德國推出了“儲蓄個人服務時間”的制度作為養老保障的補充。“儲蓄個人服務時間”是指凡年滿18歲的公民，均可利用公休或節假日義務到老年公寓、老人院和老年康復中心提供各種護理服務，不拿報酬，但服務時間可隨時儲存在服務者個人檔案中，以備將來自己需要接受護理服務時，將這些服務時間提取出來免費享用。這不僅有效地減輕了中低收入家庭在未來步入老齡階段或遭遇病殘時購買護理服務的經濟負擔，而且避免了年輕公民人力資源的浪費，增強了人們的社會責任感（沈建、張漢威，2008）。

(三)實施醫療保險層次的多元化、建立有效的醫療費用控制機制

針對我國城市醫療服務資源緊張、社會健康負擔較大、醫療費用高昂的問題，美國的商業醫療保險和社會醫療保險共同形成的醫療保險多元化層級制度和嚴格的醫療費用監控機制，以及德國采取的政府干預與市場調節結合的醫療保險政策可供借鑒。

美國的商業醫療保險是將醫療保險進行市場化提供，保險公司多為以盈利為目的的企業，這些企業在市場中競爭，想贏得利益，需要提供高質量，多樣化的服務來滿足人們需求。對于無業者則由社會醫療保險提供保障。醫療保險機構利用市場的原理來調節和控制醫院的收費標準，建立了一系列評估醫療資源是否合理使用的評價標準，對醫院行為有較強的制約作用（婁婷，2015）。同時，通過強制性設立獨立于醫保組織和醫院之外的醫生同行評議機構和監控部門，使用統一的標準來評價病人入院的合理性，對醫院行為進行監督評議。德國在醫療保險制度中積極鼓勵多元競爭和強調自我管理，同時進行社會醫療保險制度的改革。政府鼓勵各醫療保險機構開展競爭，使參保人可自由選擇參保機構來刺激競爭和削弱法定醫療保險機構的權利；各醫療機構必須自主經營、自負盈虧，在他們建立自我約束機制的同時，政府行使監督的責任，并賦予所有參保人監督和管理的責任和權利。而社會醫療保險改革則體現在：擴大繳費基數；取消一些不應有醫療保險支出的項目，如安裝假牙費等；區分門診與住院費用，提高住院治療的費用；建立以家庭醫生為中心的護理模式，輕微病癥先有家庭醫生診斷，必要時轉診給專科醫生。這些措施都有效地節約了醫療費用（何其慧、呂佩源、呂艷玲等，2019）。

(四)完善交通基礎設施、改善可持續的出行方式

一些OECD 國家正逐步通過改建基礎設施來控制和減少交通量，從交通基礎設施設計上對機動車進行限制，使街道空間回歸行人使用，包括設置渠化島、減速帶、限速、減小交叉口轉彎半徑、縮窄車道等一系列手段。歐洲出現了越來越多的步行專用區和禁止車輛進入商業區，各個城市都在積極地推進步行者友好型環境。瑞士、奧地利和德國堅決抵制多車道開闊馬路等城市形象工程，要求處處有公園、綠樹花草環繞社區。瑞士蘇黎世主張建設單向行駛街道，擴大人行道；車輛在平面交叉路口只準小轉彎，不準大轉彎，只能在立交路口大轉彎等。另外，從設施建設和管理政策等方面給予可持續的交通方式以優先權，包括：改進公共運輸系統，例如降低乘車費用、推出多用戶乘車卡、提供往返服務、擴充現有的運輸體系，以及改善慢行交通的通行環境，例如增加步行道、設置自行車租賃點、拓寬步行空間和自行車空間等（陳艷艷，2018）。

日本由于其政府自交通發展政策制定時期就確立了以軌道交通為主的交通發展模式，并出臺了一系列措施推動公共交通的發展，將交通建設與土地利用相結合。例如長岡市的購物巴士券措施。“逆城市化”現象使大量的就業崗位在郊區設立，形成多個新的市郊中心，交通擁堵也分散到郊區，中心區商業逐漸衰退，形成中心空洞。在這種背景下，長岡市實行購物巴士券措施，運行費用分配為商店70%、巴士公司20%、運輸省10%，在通往長岡市中心的巴士上設置購物巴士券兌換券，乘客可自行在巴士內取得一張兌換券，持兌換券前往加盟“購物巴士券”系統的商店購物，商家對于持兌換券購物達2000日元以上者免費贈送一張或若干張購物巴士券，憑券可免費乘坐巴士（陳艷艷，2018）。

(五)發展社區文化、建立社會聯結

社區文化具有促進人際關系和諧、協調社區事務的功能。美國社區文化建設的特點：一是地方政府支持和充足的活動經費；二是社區得到各企業的支持，充分利用社會設施開展文化娛樂活動。組織社區委員會董事會，成員來自銀行、商業、藝術、地方政府等單位，便于把社區文化娛樂機構與企事業單位密切聯系起來，為社區文體活動提供場所。一些企事業機構的捐款和贊助在為他們在社區樹立了良好的公眾形象。企業與居民間互動行為，推動了社區文化活動發展，也為企業帶來商機，形成雙贏（戴志偉，2011）。

另外，社區文化組織是社區文化資源的重要組成部分，也是協調社區事務的重要力量。例如巴黎的社區文化組織在娛樂健身、社區教育、民主參與和文物保護幾個方面開展活動，為居民提供各種文化服務，對提高居民的文化素質和文化品位起了很好的作用。日本城市里每個社區都有充足而且優越的公共文化設施和場所。在日本社區，人們根據自己的興趣、愛好，自發組織，積極參加社區的各類組織。比如婦女插花興趣小組、健身小組、社區自行車協會、環境保護者協會等組織。在每個社區中，以市一級的社區為例，居民可以方便且免費使用市立圖書館、文化館、音樂廳等。社區中的文化宮、音樂廳等設施也是免費開放的。所有這些活動都是由社區居民實施、為社區居民舉辦的（王天慧，2008）。

(六)加強生態環境保護教育、明確環保投資主體及其事權

環境保護事業的發展首先需要樹立正確的環保理念。因此，有關環境保護方面的教育必不可少。日本為推動其環保建設進程，在全國范圍選拔環保教師，然后進行必要的培訓工作，進而提升環保教師的整體教學水平。新西蘭則在小學課堂中新開設了一門種植課程，其目的是通過教育學生在種植作物果蔬的過程中不使用具有污染性的肥料來減少污染（賴慧、胡琪，2018）。

在環境保護的過程中，由于具有多個投資主體，因此需要對其拿權進行合理的分配。政府、企業、個人之間不僅需要進行合理的分配，各級政府同樣需要有合理的分配標準。瑞士的環保投資中，公共、私人、家庭之間的比例差距不大，基本相等，并且在公共部門中，聯邦政府投資所占比例僅為五分之一，其余均來自各級地方政府，二者之間的環保支出仍各有差別，聯邦政府主要負責環保設備的研發，地方政府的支出則主要用于污染的防洽與其他服務（賴慧、胡琪，2018）。其次，在環保資金的使用上，當環保從污染治理向清潔生產轉變時，清潔生產不再像以往那樣先污染后治理，而是在生產階段就在每一個環節中融入環境保護理念并使用先進技術與材料減少污染。在材料上盡量減少有毒材料的使用，對有毒材料或廢棄物，在未排放之前就對其進行處理。

五、OECD 國家對我國改善民生提升高品質生活的啟示

通過分析OECD 國家在完善基本公共服務、提升高等級公共服務、促進生態環境保護等方面的做法，結合我國城市民生發展的現狀和特點，可獲得以下啟示：

(一)強化以人為本的理念、構建多維度生活質量評價指標體系

以人為本的理念把人的發展作為發展的終極目標，著眼于人民的生活，反映了人民追求高品質生活的意愿。加強民生建設、提升高品質生活應首先把以人為本的理念作為根本導向，努力提高市民的獲得感，因此應在城市建設及管理中越來越多地滲透人性化因素，更加關注困難群眾、弱勢群體和流動人口的生活品質，重點關注就業、教育、醫療、住房、交通、環保等熱點難點問題。另外，既要關注市民衣食住行等物質生活條件的提高，更關注市民心理滿足、價值實現等精神生活的的豐富。

我國應明確用多維度的生活品質來衡量城市發展，構建科學的生活質量評價指標體系。借鑒OECD 國家“幸福生活”指標體系，城市發展應加快建立符合本地經濟社會發展狀況、可借鑒的生活質量評價指標體系并予以監測，從人民群眾現實需求出發，統籌考慮社會發展，注重人的全面發展，全方位、多角度地提升人民群眾的生活質量。

(二)建立發展型社會政策理念，動員多種社會力量協調合作

社會政策是社會福利制度建設的指導原則，也為社會服務提供明確的行動路線。隨著傳統的福利國家干預式的社會政策的失效，社會政策多元化發展，人們對社會政策的主體認識更加深入與全面，只有動員包括政府、市場、社會組織、家庭等各種社會力量協調合作，才能建立一個積極合理的福利制度（馬東東，2018）。發展型社會政策的政策主張是經濟發展與社會發展同等重要，二者應該互相融合。經濟發展所帶來的成果應惠及到每一個社會成員，要保證所有人群的政策參與權力。發展型社會政策更加關注的是一種多元的、可持續的和自我再生的社會政策發展路徑，強調不同的政策實踐主體之間的協調與合作。

城市管理及公共服務不僅需要政府的努力，一方面要培育各類社會組織共同參與，激發社區居民參與社區事務的意識，引導其主動參與到社區治理中；另一方面要積極引導和鼓勵企業及民間力量參與社會事業。在堅持政府主導的前提下，不斷探索社會力量參與城市管理的協同機制，不斷拓寬居民參與公共服務的渠道，形成政府投入與社會投入相結合的多元化公共服務供給主體，以及多渠道的投入和協調格局。

(三)實施公共服務層次的多元化，明確不同支持和服務計劃

針對就業、醫療及養老等基本公共服務，完善多元化的服務體系，明確不同的支持和服務計劃。針對不同需求的社會群體，我國在加強公共服務、實現品質生活的政策制定中，應明確不同支持和服務計劃。例如，在老年人養老事業上，可積極構建各種類型的養老設施，給老年人提供多種選擇的機會。特別是發展依托于社區的居家養老服務，向老年人提供日間照料、托老所、上門服務等。

隨著城市中產階層的崛起，居民對教育、就業、醫療、社會保障等方面的公共需求也開始全面快速增長，政府應適當改善公共服務范疇，提升供給標準。另外，根據不同城區經濟發展狀況、區域特征和實際出發，增強公共服務的針對性。老城區要充分考慮土地資源和有限空間的合理利用，解決公共服務用地瓶頸，而新城區要根據產業發展、人口集聚特征和城市建設布局，補齊基本公共服務短板，補強非基本公共服務弱項，對公共服務做相應的調整和優化。