支出型貧困殘疾人家庭社會救助機制研究

安華 陳劍

黨的十八大提出了我國未來社會發展的宏偉目標，即到2020年我國要徹底消除絕對貧困，全面建成小康社會。目前已經進入全面建成小康社會的決勝階段，能否實現殘疾人的全面脫貧以及全面小康，直接關系到整體小康社會的戰略目標的實現。據《第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報》顯示，我國殘疾人總數達到8296 萬人，其中農村殘疾人6225 萬人，城鎮殘疾人2071 萬人，分別占殘疾人總人數的75.04%和24.96%。可見，我國殘疾人的總體規模依然較大，且農村殘疾人占比較多。2015年《國務院關于加快推進殘疾人小康社會進程的意見》（國發〔2015〕7 號）中指出，我國8500 多萬殘疾人中，有1230 萬農村殘疾人和260 萬城鎮殘疾人沒有脫離貧困，生活仍然十分困難。2016年國務院頒布的《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》中指出，我國大量貧困殘疾人生活在農村，城鎮中也有近200 萬的殘疾人生活困難。殘疾人貧困問題已經成為影響殘疾人小康進程的主要障礙。導致殘疾人群體貧困的原因，一方面是由于身體障礙導致勞動能力低進而影響了其經濟收入，另一方面是因為部分殘疾人存在除基本生活支出之外的醫療支出、護理支出、康復支出等硬性支出。因此，應將針對殘疾人群體的整體性救助和針對特殊困難殘疾人群體的支出型貧困問題統籌予以考慮，切實提高殘疾人的社會救助與福利水平，維護其基本生存權與發展權，促進殘疾人群體的社會參與和社會融入。

一、支出型貧困的理論分析

從理論上而言，貧困可以區分為建立在收入基礎上的貧困概念和建立在消費基礎上的貧困概念（周綠林等，2015：171-174）。因此，我們可以將貧困按收入與支出，劃分為收入型貧困與支出型貧困。兩者在致貧原因、貧困特征、治貧對策方面均有不同（謝宇、謝建社，2017：40-47）。

（一）支出型貧困的概念

支出型貧困作為貧困的一個類別，是貧困發展的一個新階段，也是學者們對貧困研究的一個新領域。在此概念提出之前，人們對貧困的研究更多的是從收入的視角來展開的，認為通過收入可以清晰地界定出屬于絕對貧困的家庭并加以救助。然而，隨著社會經濟的不斷發展，有一部分收入略高于貧困線、處于相對貧困狀態的居民，因遭遇到了某種不幸事件致使其家庭在短期內因無法承擔過高的剛性支出而陷入貧困。對于這部分群體，因處于社會救助的夾心層而難以得到相關制度的救助，致使其致貧返貧。有鑒于此，很多學者又重新開始認識貧困，認為對貧困的測量不能僅從單一的收入角度來認定，還可以從支出的視角來測量，通過收入與支出雙重維度提高社會救助的精準度。阿馬蒂亞·森指出，貧困不僅僅是因為過低的收入而造成的，基本能力的缺失如高額的醫療、養老、教育、住房等民生支出所對應的公民獲得健康權、養老權、教育權、居住權的能力的缺失同樣也是造成貧困的重要原因（阿瑪蒂亞·森，2001：12-13）。國內學術界對支出型貧困的研究還處于起步階段，支出型貧困理論的研究成果尚且不多。而對于支出型貧困的概念，目前尚未達成統一的概念認定標準。基于學者對支出型貧困概念屬性的共性認知，可以將支出型貧困界定為：由于家庭成員重大疾病、子女就學、住房支出等特殊原因，造成家庭剛性支出過大，超出家庭所能夠承受的能力范圍，致使家庭實際生活水平處于絕對貧困的狀態。

（二）支出型貧困殘疾人家庭的特征

根據上述定義，可以將支出型貧困殘疾人家庭定義為：因家庭中存在身體有殘疾的家庭成員導致家庭收入低且家庭硬性生活支出大于家庭收入而引發的貧困。支出型貧困殘疾人家庭既符合一般支出型貧困家庭的特征，也存在一些特殊的收入和支出問題。支出型貧困殘疾人家庭包括兩類：一類是經過現有社會救助措施幫扶后仍有困難的家庭；另一類是現行的社會救助政策還未覆蓋到的困難群體（路錦非、曹艷春，2011：86-91）。支出型貧困殘疾人家庭在沒有遇到意外突發事件之前，其完全可以通過自身的努力維持基本的生活水平，一旦遇到突如其來的變故，導致家庭支出在短期內急劇增加，則會因家庭經濟基礎薄弱和抗風險能力脆弱而陷入貧困。支出型貧困殘疾人家庭具有如下幾個顯著特征。第一，剛性支出較大。康復、醫療、教育、住房等硬性支出是導致殘疾人家庭貧困的主要原因。第二，經濟上的低收入性。與大多數殘疾人家庭一樣，支出型貧困殘疾人家庭同樣具有經濟上的低收入性。因家庭成員身體機能的障礙，致使家中應有的勞動力很難轉化為勞動資本，進而大大降低了家庭獲得收入的可能性。此外，很多殘疾等級較高的殘疾人需要家庭其他健康成員的照顧，也在一定程度上影響了家庭收入。第三，生活上的低質量性。支出型貧困殘疾人家庭因剛性支出超過了家庭的實際收入，家庭的生活質量普遍較低。家庭的剛性支出不斷擠占基本生活費用，看似恩格爾系數不高，但其生活卻屬于絕對貧困狀態，對于教育、住房、娛樂等發展型消費，因家庭經濟基礎的薄弱而無力顧及。第四，權益上的低保障性。因殘疾人社會保障體系不健全，殘疾人救助和福利的覆蓋范圍和保障水平均與貧困殘疾人的實際生活需求不匹配、不協調，殘疾人的基本生活權益保障不充分。第五，抵御風險能力的脆弱性。支出型貧困殘疾人家庭因家庭成員人均收入略高于當地的低保線，因而無法享受到低保及相關社會救助的待遇。一旦遭遇各種突發事件與風險事故，這類家庭因抗風險能力弱而極易陷入貧困。

二、我國殘疾人家庭的收入與支出分析

殘疾人因自身身體的缺陷，在勞動力市場參與和社會參與方面均受影響，作為弱勢群體的殘疾人是各國社會政策的重點保護對象。盡管有部分殘疾人通過自身努力和家庭與社會的幫助獲得事業上的成功，成為自食其力者甚至步入社會上層，但多數殘疾人在社會融入和社會參與方面仍然面臨著一定的障礙。貧困問題更是與殘疾相伴而生，殘疾人家庭的貧困發生率遠高于普通人家庭，且貧困程度深、脫貧能力弱。很多殘疾人家庭既屬于收入型貧困范疇，也屬于支出型貧困范疇。殘疾人家庭因家庭中勞動力短缺和就業劣勢，而陷入收入型貧困。殘疾人家庭因殘疾導致的醫療、康復等額外生活開支增加而陷入支出型貧困。通過考察我國殘疾人家庭的就業、收入和支出狀況，以及收入和支出的對比分析，不難發現，相當部分的貧困殘疾人家庭屬于支出型貧困家庭，其面臨著生存與發展的雙重困境，亟待政府與社會的關注。

（一）殘疾人家庭的就業與收入情況

據《中國殘疾人事業發展統計公報》數據顯示，2015年全國就業的城鎮殘疾人有430.2萬人，在業的農村殘疾人有1678.0 萬人，其中1323.2 萬殘疾人從事農業生產勞動。近年來，國家雖然多次出臺了關于促進殘疾人就業的意見及通知，如2015年出臺的《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》（國發〔2015〕7號）指出：“要千方百計地依法推進殘疾人按比例就業和穩定發展集中就業，大力支持殘疾人多種形式就業增收”。2016年出臺的《國務院關于印發“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》提出：“要依法大力推進殘疾人按比例就業，穩定多渠道扶持殘疾人自主創業和靈活就業，大力發展殘疾人輔助性就業和多種形式的就業途徑”。但從殘疾人整體的就業情況來看，目前我國殘疾人總體的就業率仍然較低。《中國殘疾人事業發展報告（2017）》藍皮書顯示，2016年我國城鄉持證殘疾人就業總人數為896.1 萬人，持證殘疾人就業人數僅占殘疾人總數的10.5%（鄭功成，2017：63-64）。我國殘疾人整體的就業形勢不樂觀，就業率低直接影響了殘疾人的收入增加和社會融入。

殘疾人家庭的收入是制約其生活質量提升的關鍵性因素，然而我國殘疾人家庭的人均收入水平普遍相對較低，相當部分的殘疾人家庭處于絕對貧困或相對貧困狀態。據《中國殘疾人狀況及小康進程監測報告》顯示，2013年度，全國殘疾人家庭人均可支配收入為10541.1元，占全國居民家庭人均可支配收入的56.7%。其中，城鎮殘疾人家庭的人均可支配收入為15851.4 元，農村殘疾人家庭的人均純收入為7829.9 元,分別占全國城市和農村家庭可支配收入和純收入的58.8%和88.0%。由于受城鄉分割、二元社會格局的長期影響，農村殘疾人家庭的人均純收入遠遠低于城鎮殘疾人家庭人均可支配收入，僅為城鎮殘疾人家庭人均收入的49.4%。眾所周知，可支配收入是反映殘疾人家庭生活水平的核心指標。從監測數據可以看出，我國殘疾人家庭人均可支配收入與社會平均水平相比仍有較大差距，同時城鎮殘疾人家庭人均可支配收入與農村殘疾人家庭人均純收入相比差距也相當大。可見，我國城鄉殘疾人家庭的就業與收入都面臨著嚴峻的挑戰，殘疾人家庭收入型貧困發生的概率大大高于正常人家庭（杜金沛、張興杰，2014：46-52）。

（二）殘疾人家庭的生活支出項目

據《中國殘疾人狀況及小康進程監測報告》顯示：2013年,我國城鎮殘疾人家庭人均消費性支出中占比最高的前三項依次為食品支出、醫療保健支出和居住支出，分別占總支出的48.4%、18.5%和13.1%。農村殘疾人家庭人均消費性支出中占比最高的前三項依次為食品支出、醫療保健支出和居住支出，分別占總支出的48.5%、17.8%和16.0%。從監測數據可知，城鄉殘疾人家庭的主要支出依然以基本生計為主，食品的支出在總支出中占據著絕對比例，近一半的生活開支是用于吃飯的，如此高的恩格爾系數表明城鄉殘疾人家庭的生活并不富裕。監測結果還顯示，我國殘疾人家庭醫療保健支出占家庭消費支出的比例遠高于全國平均水平，城鎮殘疾人家庭人均醫療保健支出是全國城鎮居民家庭人均醫療保健支出的1.6 倍，農村殘疾人家庭人均醫療保健支出是全國農村居民家庭人均醫療保健支出的1.7 倍。可見，除基本的生活支出外，醫療保健支出成為殘疾人家庭的主要經濟負擔，這也是導致殘疾人家庭陷入支出型貧困的重要原因。殘疾人的醫療需求、護理需求和康復需求都屬于剛性需求和家庭的硬性開支，如果沒有妥善的增收渠道和費用分擔機制，極易造成部分家庭因殘致貧和因殘返貧的發生。

（三）殘疾人家庭的收支對比

據《中國殘疾人狀況及小康進程監測報告》顯示：2013年全國殘疾人家庭人均可支配收入為10541.1 元、人均消費性支出為9674.5 元，收支結余為866.6 元。而《中國統計年鑒》數據，當年全國居民人均可支配收入為18310.8 元，人均消費支出為13220.4元，收支結余5090.4元。從數據可以算出，2013年全國殘疾人家庭人均可支配收入占全國居民家庭人均可支配收入的56.7%，全國殘疾人家庭人均消費支出占全國居民家庭人均消費支出的73.2%，全國殘疾人家庭人均收支結余僅為全國居民家庭收支結余的17.02%。殘疾人家庭面臨收入不足、消費比例高、儲蓄積累少的多種困境，家庭財務收不抵支的風險大大增加。2013年城鎮殘疾人家庭人均可支配收入占全國城鎮居民家庭人均可支配收入的58.8%，城鎮殘疾人家庭人均消費支出占全國城鎮居民家庭人均消費支出的52.3%。農村殘疾人家庭人均純收入占全國農村居民家庭人均純收入的83.0%，農村殘疾人家庭人均消費支出占全國農村居民家庭人均消費支出的77.3%。此外，從全國城鄉殘疾人的差距來看，農村殘疾人家庭人均可支配收入占城鎮殘疾人家庭人均可支配收入的49.4%，農村殘疾人家庭人均消費支出占城鎮殘疾人家庭人均消費支出的59.8%。農村殘疾人家庭面臨著更大的支出型貧困風險。

表1：2013年殘疾人家庭與全國居民家庭人均收支狀況 單位：元

綜上可知，以2013年的數據為例，全國城鄉殘疾人家庭人均收入和支出均遠遠低于全國城鄉居民人均收入和支出的平均水平，同時全國殘疾人家庭人均收支結余也遠遠少于全國居民人均收支結余。部分殘疾人因收入低于貧困線而成為絕對貧困人口，是典型的收入型貧困，屬于傳統社會救助的重點保障對象。還有部分殘疾人家庭收入水平雖然略高于貧困線，但因殘疾造成的醫療、護理、康復等硬性開支的增加仍然會使家庭陷入貧困，成為支出型貧困家庭。支出型貧困殘疾人家庭的數量與規模遠大于收入型貧困殘疾人家庭，其范圍包括家庭人均收入在貧困標準1.5 倍至2 倍以內的低收入殘疾人家庭，該群體屬于貧困脆弱性人群，長期徘徊于貧困邊緣，隨時可能陷入貧困。此外，全國城鄉殘疾人家庭人均收支間的差距也相當大，農村殘疾人家庭面臨著更為嚴峻的生活困境，一些絕對貧困殘疾人家庭既是收入型貧困家庭，同時也是支出型貧困家庭。當支出型貧困殘疾人家庭的硬性支出缺乏籌資渠道時，他們只能靠壓縮基本生活開支來維持高額的醫療、護理和康復費用，其收不抵支的程度比統計數據所顯現的更為嚴重。

三、支出型貧困殘疾人家庭救助機制缺失的原因分析

盡管諸多殘疾人貧困家庭是典型的支出型貧困家庭，其致貧返貧均與因殘疾造成的剛性生活支出直接相關，然而針對此類貧困殘疾人家庭的社會救助機制卻長期缺失，應從經濟與社會發展、政府責任與社會責任等方面剖析其深層次原因。

（一）國家整體經濟實力薄弱限制了財政向殘疾人傾斜

建國之初，我國經濟基礎薄弱，現代工業體系從零起步，在計劃經濟體制下，通過國家強制性指令計劃調動資源發展經濟，重積累和投資，輕消費和民生，對于殘疾人的保障僅為有限的生存性支持。經過改革開放40年的發展，以及經濟和社會發展模式的轉變，我國經濟發展進入了新常態和跨越中等收入陷阱的關鍵時期，產業結構不斷調整和轉型升級，以適應經濟供給側改革的需要。在我國整體經濟增速放緩的背景下，國家著眼于宏觀戰略上的考慮，更傾向于將財政資金用于經濟轉型的需要，導致投入到社會保障領域的資金相對有限。從2000年到2015年，盡管國家財政投向社會保障的資金從1517.9 億元增長至19001.00 億元。但社會保障支出占財政支出的比重卻一直保持在11%左右（劉正才，2017：143-146）。此外，我國殘疾人口分布的特點在地域上表現為西高東低的格局，據第二次殘疾人抽樣調查數據顯示，我國西部、中部、東部地區的殘疾發生率分別為6.67%、6.46%、6.11%（鄭功成，2008：2-9）。從區域經濟發展差異來看，我國西部地區由于經濟發展水平較低，地方財力有限，很多政府無力承擔殘疾人的社會保障支出。致使在現實中我國仍然有相當一大部分生活在落后地區的殘疾人困難群體處于基本生活無制度保障或保障不足的狀態。

（二）社會保障體系不完善導致殘疾人家庭抵御風險能力的脆弱性

健全的社會保障體系應由社會保險、社會救助、社會福利等構成。我國目前的殘疾人社會保障體系和社會保護機制不夠完善，在對殘疾人的各種權益保障方面存在發展不均衡、保障不充分、保障服務可及性差等問題，導致部分困難殘疾人家庭所面臨的生活風險缺乏社會化的化解機制，成為產生支出型貧困問題的外在結構性因素（田北海、王連生，2018：27-36；152-153）。首先，我國的社會保險是基于權利和義務相對等的原則而設立的。而殘疾人因自身殘疾的特點導致他們與正常人相比，就業率和工資水平普遍較低，且大多數為臨時就業，勞動關系極為不穩定，因此很多殘疾人因就業的非正規性和繳費能力不足等原因而被排除在社會保險之外，工作風險和生活風險無法得到有效化解和分散。其次，我國的社會救助政策是對因各種原因而陷入生存困境的公民，給予物質幫助和生活扶助，以保障其能夠維持最低生計需要的社會保護制度。在現實中，由于部分殘疾人被排斥在社會保險制度之外，社會救助既是很多殘疾人的托底性保障，也是基本生活保障。據國家統計局數據顯示，截止2015年我國城鄉殘疾人納入到低保制度的人數僅為1105.64 萬人左右，而相對于我國有8500多萬的殘疾人總數來看，我國尚有很大一部分處于貧困狀態的殘疾人尚未被納入到社會救助制度中。未納入社會救助的殘疾人家庭既包括收入型貧困家庭，也包括支出型貧困家庭。導致此問題產生的根本原因是核貧機制和救助理念存在問題。最后，我國的社會福利包括普惠性福利和特惠性福利兩部分。對于殘疾人來說，因其兼有普通人與殘疾人的雙重身份特征，因此他們既能夠享受到一般性的社會福利待遇，同時也能夠享受到特殊性的福利待遇。但是在現實中，殘疾人能夠享受到的社會福利卻十分有限，最近幾年才開始實施的殘疾人“兩項補貼”政策，覆蓋人群范圍和待遇保障水平均不高。對于我國這樣的人口大國，因社會福利的普惠性與社會福利資源的有限性之間存在矛盾，導致包括殘疾人在內的全體公民的普惠性社會福利水平很難達到一個較高的水平。不同類別和等級的殘疾人有不同的社會福利需求，而福利資源的總體性供給不足和差別化、層次化供給機制缺失，使得殘疾人最終能夠獲得的福利待遇微乎其微。總之，社會保障體系的不健全，使得兼有貧困與殘疾雙重特點的支出型貧困殘疾人家庭比普通正常家庭生活更加的困難，且抵御各種未知風險的能力也相當脆弱。

（三）社會組織發展滯后制約了殘疾人社會救助的多元化供給

目前，我國對殘疾人的救助主要有正式救助與非正式救助兩種方式。其中，正式救助是以政府為主體的社會救助，而非正式救助是以個人、家庭、社區、企業、第三部門等多元主體參與的救助。由于我國殘疾人口基數龐大、結構復雜、貧困程度深、對社會救助需求迫切、居住分散且大多生活在農村地區等特點，使得政府在落實殘疾人社會救助時會面臨很多復雜的問題，需要家庭、社區和社會組織的共同參與合作治理。據中國殘聯于2013年對全國殘疾人康復需求的調查數據：31.9%的殘疾人有康復醫療需求，30.9%的殘疾人有功能訓練需求，91.9%的殘疾人有輔助器具需求（李令嶺等，2017：213-216）。面對如此規模龐大的生活需求和服務需求，家庭和社區的救助和服務能力是十分有限的，需要社區、社會組織和社會工作者的相互結合，實現“三社聯動”。在國外，活躍于民間的各種社會組織，如慈善機構、非營利組織等在殘疾人社會救助領域發揮著巨大的作用，可以有效彌補政府對殘疾人社會救助的不足。社會組織可以通過各自獨特的方式援助生活困難的殘疾人群體。與政府救助相比，社會組織的救助方式更加靈活、救助內容更加豐富、資金籌措更加快捷、救助效果更加明顯。但由于當前我國對社會組織參與殘疾人救助有多種限制條件，致使社會組織的參與率偏低。此外，由于缺乏對社會組織的培育和孵化機制，以及必要的引導和扶持機制，導致目前我國社會組織的數量不足、服務能力和服務質量不高，一些社會組織由于自身發育不足，致使其在具體參與殘疾人社會救助時往往顯得力不從心，這也影響了社會組織參與殘疾人救助的積極性。因此，缺乏社會組織參與的多元化救助機制，必然會導致殘疾人救助主體缺位和基本生活保障不充分。

四、建立支出型貧困殘疾人家庭社會救助機制的必要性

（一）有利于擴大殘疾人社會救助的覆蓋范圍

目前，我國殘疾人社會救助的水平仍然比較低，國家對殘疾人的救助主要集中于對其基本生存的保障，而對殘疾人的發展性需求給予的保障較少。同時，在救助對象的選擇上，政府僅將符合收入要求和財產限制條件的殘疾人納入到社會救助范圍，為其提供最低生活保障或特困人員供養等基本生活救助。救助對象的有限性、救助范圍的單一性、救助水平的低保障性制約了殘疾人享受社會救助的受益面，并造成殘疾人接受社會救助的可及性與均等化程度較低。將殘疾人貧困家庭的識別由收入型貧困向支出型貧困拓展，有利于擴大殘疾人社會救助的覆蓋范圍，提高殘疾人社會救助的可及性與針對性。建立支出型貧困殘疾人家庭社會救助機制，其目的就在于將社會中那些收不抵支、有實際困難且處于無制度保障狀態的貧困殘疾人群體納入到社會救助制度中，為其提供基本的生活救助和專項救助。與傳統的殘疾人救助制度相比，支出型貧困殘疾人家庭救助制度的救助范圍更廣、救助目標更明確、救助項目更具體、救助力度更大、救助手段更科學。

（二）有利于防止殘疾人家庭因剛性支出而致貧返貧

與正常的家庭消費相比，殘疾人家庭的消費支出更多。他們不僅同普通家庭一樣有衣、食、住、行等方面的消費，而且還因家中有殘疾人的存在而產生特殊性支出，如康復醫療、輔助器具、社區托養等。因此，剛性支出是導致殘疾人家庭致貧和返貧的重要原因。與收入型貧困救助相比，支出型貧困救助更加注重貧困預防，更加注重提高救助對象的可持續生計能力，通過建立貧困預防機制和預警機制，最大限度減少殘疾人家庭貧困的發生。支出型貧困殘疾人家庭救助機制是一種暫時性的、臨時性的社會救助，能夠通過動態管理提高社會救助的精準度。當前，在精準扶貧與全面建成小康社會的大背景下，鞏固好當前精準扶貧的已有成果顯得格外重要，它不僅關系到我國整體扶貧戰略的順利推進，而且還直接影響著我國能否全面進入小康社會。因此，建立支出型貧困殘疾人家庭社會救助的政策體系和運行機制，能夠有效防止殘疾人家庭因遭遇突發變故或剛性支出過大而致貧返貧。

（三）有利于完善我國的殘疾人社會保護體系

當前，我國的殘疾人的數量依然龐大，從人道主義角度出發，國家應在財力允許的范圍內為殘疾人提供盡可能全面的社會保護，促進殘疾人社會融入和平等參與經濟社會生活。殘疾和健康程度與勞動力水平直接聯系，之所以認為殘疾人是社會弱勢群體，正是因為其具有“低收入和高支出”的個人或家庭財務特征。因此，針對殘疾人的社會保護應該是多層次、全方位的，既應包括殘疾人的生活保障制度，也應包括促進殘疾人發展的支持性政策。建立和完善支出型貧困殘疾人家庭的社會救助機制，既能為殘疾人提供基本生活救助，也能為殘疾人的醫療、康復、教育等發展性需求提供必要的支持，還能為殘疾人分享經濟社會發展成果提供可行路徑，滿足殘疾人對美好生活的需要和向往。

五、支出型貧困殘疾人家庭社會救助的機制設計

支出型貧困殘疾人家庭是我國殘疾人社會保障事業發展中出現的新問題，需要結合殘疾人自身的收入與支出特征進行制度設計與機制創新，擴大殘疾人社會救助的覆蓋范圍、保障水平，實現貧困殘疾人的精準救助與多元主體協同治理。

（一）支出型貧困殘疾人家庭社會救助的原則

1.普惠性與特惠性相結合的原則

支出型貧困殘疾人作為特殊的社會群體，兼有支出型貧困與殘疾的雙重特征。因此，在對該類群體進行救助時要堅持普惠性與特惠性相結合的原則。所謂普惠性，是指民政部門要將所有符合支出型貧困救助條件的殘疾人家庭全部納入到該制度中，從政策層面確保應保盡保。所謂特惠性，是指由于支出型貧困殘疾人家庭致貧因素存在多樣性，政府在對其進行救助時要遵循基于差別需求的差異化救助與服務，做到因戶施策和具體問題具體分析，對有不同特殊困難的殘疾人群體給予相應的救助，進而實現救助服務的供需一致和精準幫扶。也就是說，普惠性所提供的是大眾化的標準化服務，而特惠性所提供的是差別化的服務。建立普惠與特惠相結合的支出型貧困殘疾人家庭救助機制，應保持政策制定的科學性和政策執行的有效性，確保政策條文上的形式平等與政策實踐上的實質平等能夠同時實現。

2.平等與效率相結合的原則

社會救助中的平等是指存在生存困境的公民有均等的機會從國家或社會獲得物質幫助，貧困程度相同的公民，獲得相同的救助待遇。社會救助中的效率是指救助對象識別的精準性和救助資源配置的有效性，即用最小的成本實現最大的社會效益。在支出型貧困殘疾人社會救助制度中，平等與效率是相輔相成的。其中，平等是效率的基石，而效率是平等的發展。因此，在支出型貧困殘疾人社會救助過程中，要合理地將平等與效率相結合。一方面，對社會中有實際困難的支出型貧困殘疾人群體，不論職業、性別、民族、戶籍，一律將他們納入到支出型貧困救助制度中，并依據其具體困難提供適宜的救助；另一方面，當獲得救助的殘疾人在脫離貧困后，就要將其及時的清退，確保有限的社會救助資源配置的有效性，促進支出型貧困殘疾人社會救助制度的可持續性發展。可以依據公平與效率相結合的原則，從臨時救助和試點救助兩種模式中選擇支出型貧困殘疾人的救助方式（劉央央、鐘仁耀，2017：45-54）。

3.保障水平適度性原則

過低的殘疾人社會救助保障水平會因救助力度不足而無法從根本上解決貧困殘疾人的實際困難，同時也難以發揮出殘疾人社會救助制度應有的作用。但是，過高的殘疾人社會救助水平也會因超出當前國家和地方財政的承受能力而無法可持續，這不利于殘疾人社會救助事業的長遠發展，甚至還會影響到我國社會經濟的正常運行。因此，適度的支出型貧困殘疾人社會救助，有利于平衡殘疾人基本生存保障與殘疾人社會救助資源稀缺性的矛盾，有利于鼓勵殘疾人自力更生和自我發展，避免社會救助福利化導致的殘疾人發展動力不足的問題，有利于統籌規劃和使用殘疾人收入型貧困救助和支出型貧困救助的財政資金，優化殘疾人基本生活救助和專項救助的制度結構與保障范圍。

（二）支出型貧困殘疾人家庭社會救助的流程

任何社會救助的前提是要有一個科學的救助流程，進而確保救助的適當性、精準性、有效性。支出型貧困殘疾人家庭社會救助與傳統的收入型社會救助一樣，在救助的過程中同樣要遵循以下幾個流程。第一，救助對象的識別。在具體的識別過程中，政府部門可以采取申請者自愿申請、各辦理機構逐級審核的方式來實現救助對象的識別。第二，建檔立卡。當救助對象確定以后，就需要對每個支出型貧困殘疾人建檔立卡，并建立全國支出型貧困殘疾人社會救助信息網絡系統。通過對所有貧困殘疾人群體的信息進行錄入、保存，可以為以后具體的救助及動態管理提供事實依據。第三，實施救助。政府部門在詳細了解殘疾人困難群體的致貧原因、貧困程度后，通過合理有效的救助措施對支出型貧困殘疾人提供具體的幫助，解決他們自身及其家庭的實際困難。第四，動態管理。支出型貧困殘疾人家庭救助制度不同于托底型的殘疾人社會救助制度，其不具有長期為殘疾人貧困群體提供援助的職責，而是堅持進退靈活的原則，即對已解除困難的殘疾人群體進行及時的清退，而對新出現的有實際困難的殘疾人群體在多方考核下，及時地將其納入到該救助制度中，做到動態管理和精準服務。

（三）支出型貧困殘疾人家庭的精準救助機制

當前，我國殘疾人社會保障資源十分匱乏，對支出型貧困殘疾人家庭的救助只能根據其貧困程度、致貧原因與脫貧能力采取不同類別和不同檔次的救助。在具體的救助過程中，政府部門不僅要評估出支出型貧困殘疾人家庭的困難程度以及脫貧能力，而且還要對他們進行分類分層，目的是為了能夠更好地設計出符合不同殘疾人家庭的救助套餐與救助檔次標準。首先，對申請家庭貧困程度的評估。政府一方面要借助支出型貧困家庭社會救助系統，對申請家庭的具體信息進行查詢以了解其具體情況，并計算出直接衡量申請家庭貧困程度的系數。其次，對申請家庭實際脫貧能力的評估。在現實中，申請家庭的實際脫貧能力涵蓋諸多方面，在評估中很難對每一種情況都考慮周全。因此在具體的評估中，可以選擇有代表性的指標來反映申請救助家庭的脫貧能力，如收入類指標、支出類指標、家庭狀況類指標、特殊照顧類指標等。其中，收入類指標具體指家庭每月人均收入，支出類指標主要指家庭每月人均支出以及家中殘疾人特殊支出，家庭狀況類指標主要指家中就業人數、勞動力人數以及家中成員享受社會保險的人數，特殊照顧類指標顧名思義，即家中是否有殘疾人需要照顧。再次，對申請家庭的分類分層。在對申請家庭貧困的分類分層上，政府部門不僅要憑借之前收集到的資料確定出申請家庭因何種因素致貧，如突發事件類致貧、醫療康復類致貧、教育類致貧、住房類致貧等，而且還要在確定致貧因素后將之前算出的衡量家庭貧困程度的系數與申請家庭具體的致貧因素相匹配。通過綜合兩方面的因素，最終確定出申請家庭的貧困等級。在這里貧困等級可劃分為四級，即極度貧困、深度貧困、中度貧困、輕度平困。最后，在救助套餐與救助檔次的設計上，政府應將極度貧困且脫貧能力較弱的支出型貧困殘疾人家庭作為救助的主要目標，并將救助這類家庭的標準作為支出型貧困殘疾人救助的最高標準，救助套餐與救助檔次也依據這一標準進行設計。此外，還應做好支出型貧困救助與其他社會保險項目和社會救助救助項目的精準銜接，以減輕支出型貧困救助制度的財務壓力，為殘疾人提供更加全面的基本生活保障（王超群，2017：99-115；215-216）。

（四）支出型貧困殘疾人家庭社會救助的精準管理機制

建立支出型貧困殘疾人家庭社會救助精準管理機制的目的，一方面旨在將那些納入到救助制度中的殘疾人進行的適時的調查與監測，進而了解他們是否獲得了有效的救助并解決了他們的實際困難；另一方面旨在將那些已脫離困境的殘疾人進行及時的清退，而將一些新監測到的殘疾人困難群體及時地納入到支出型貧困殘疾人救助項目中。在“互聯網+”思維與大數據和云計算的技術背景下，政府部門要通過網絡化的方式實現所有救助對象數據的有效對接與動態更新，積極推動多層次、跨部門、信息共享的支出型貧困殘疾人救助信息平臺和信息傳遞機制的建設，打破殘疾人社會救助的部門信息壁壘，提高工作效率。同時，建立支出型貧困殘疾人家庭社會救助定期入戶調查復核機制與動態管理機制，提高救助管理服務的精準度。

（五）支出型貧困殘疾人家庭社會救助的財政保障機制

從一定意義上來說，政府財政投入力度的強弱直接關系到殘疾人社會保障事業的發展。與具有權利義務相對應特點的殘疾人社會保險事業相比，殘疾人社會救助必須而且只能由政府財政承擔主要籌資責任。改革開放以來，盡管我國經濟獲得了快速地發展，國內生產總值成倍增長，但經濟的發展并沒有體現出與國民福利同步增長的趨勢。隨著我國發展重心由經濟建設向社會建設與民生改善轉變，為殘疾人社會保障事業發展提供了難得的機遇。從當前我國的財政收入水平來看，政府完全有能力將全國殘疾人困難群體納入到社會救助中來，尤其是應將那些被排除在現有殘疾人社會救助制度之外但生活十分困難的支出型貧困殘疾人群體納入社會救助范圍。因此，政府應加大對殘疾人社會救助的投入力度，擴大殘疾人社會救助的制度覆蓋范圍與人群覆蓋范圍，通過財政向殘疾人傾斜，加快推進殘疾人小康社會的進程，使我國殘疾人能夠平等地享有公民的社會保障權益，并給予優先保障和重點保障，使其共享經濟社會發展的成果。

（六）支出型貧困殘疾人家庭社會救助的多元主體參與機制

當前，在多元主體協同治理的大背景下，我們要轉變殘疾人保障僅限于政府或家庭責任的舊觀念，形成以國家、市場、社會、家庭、個人等多元主體參與殘疾人救助的新觀念。社會組織因分布的廣泛性、籌資的多元性、救助的及時性、手段的靈活性與多樣性，以及更貼近殘疾人生活、更了解殘疾人具體需求的特征，使得他們對殘疾人的救助更有效率、更具比較優勢。因此，要積極地鼓勵社會組織及其他多元主體參與支出型貧困殘疾人家庭救助，進而通過多元主體的協同治理，擴大殘疾人的救助范圍，并將那些處于低保制度之外但確有實際困難的殘疾人納入到救助中來。多元主體參與支出型貧困殘疾人家庭救助，不僅能夠擴大殘疾人的救助范圍，為殘疾人救助提供資金支持與服務援助，而且還能保證支出型貧困殘疾人家庭救助制度的可持續運行，進而為完善我國殘疾人社會保障體系提供動力支持與經驗支持。