北京市養老機構財政補貼政策與機構運營狀況的關聯研究

胡雅坤 喬曉春

一、研究背景

北京市是我國老齡化態勢最具代表性的城市之一，老齡化程度遠高于全國平均水平，同時，還伴隨著高齡、失能、空巢老人比例高等特征。在傳統家庭養老模式面臨挑戰的背景下，發展機構養老成為破解養老難題的必要途徑之一。

長期以來，我國養老機構由國家和集體包辦，政府財政資金面臨壓力的同時，也存在養老機構數量少、服務水平低等問題。2000年民政部等11 個部委，聯合發布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，我國養老機構建設逐漸改變了過去完全由國家或集體包辦的傳統，社會福利社會化改革的序幕自此揭開。但由于養老服務行業具有微利、投入成本高、投資回報周期長等特點，社會資本主動參與的積極性未被調動，養老服務資源的市場供給仍長期不足。

近年來，為了促進養老機構的建設與發展，北京市政府出臺了一系列養老機構扶持政策，政策行動進展到一定階段時，需要及時進行評估，以便全面了解政策實施進展與行動效果。基于此，本文將利用北京市養老機構普查數據，探究補貼政策與養老機構運營盈虧之間的關聯，在此基礎上，得出政策進行優化、完善或調整的實證研究依據。

二、文獻綜述

（一）關于養老機構發展的研究

近年來，我國養老機構發展已取得突破性進展，并呈現出以下發展特點：其一，養老機構數量規模增長迅速。截至2017年12月底，全國各類養老服務機構和設施15.36 萬個，養老床位合計744.8 萬張，每千名老年人擁有養老床位30.9 張，注冊登記的養老機構共2.87 萬家（民政部，2017）。從北京市的情況來看，截至2016年底，北京市養老機構數量突破500家，投入運營養老床位共11.1 萬張；同時，社會資本在北京市養老服務市場中的參與度也較高，社會辦養老機構增長迅速（劉利君、李樹叢，2017）。其二，養老機構投資主體日益多元，機構類型日益豐富。政府在推行社會福利社會化進程中，不斷引入市場機制，公建民營和民辦性質養老機構快速發展（吳玉韶、王莉莉、孔偉等，2015）。其三，養老服務領域的政策制度進一步完善。為推動養老服務體系建設，政府出臺多項政策措施促進養老機構的建設與發展。2010-2015年間，僅中央和各部委層面就出臺政策文件30 余份，涉及養老機構的設立許可辦法、管理辦法，機構發展的土地、資金、人才、設施、標準、改革等戰略規劃和具體政策措施，有效推動了我國養老機構的發展（吳玉韶、王莉莉、孔偉等，2015）。

養老機構雖已進入快速發展階段，但發展過程仍存在許多問題，學者們對此廣泛關注，概括起來主要集中在以下幾方面：其一，養老機構資金短缺、虧損嚴重，面臨生存危機。2014年全國老齡委在天津、哈爾濱、武漢等十二個城市的調查中發現，在被調查的257 家養老機構中，僅有19.4%的養老機構實現盈余，32.5%的養老機構面臨虧損，運營狀況為基本持平的占比為48.1%（吳玉韶、王莉莉、孔偉等，2015）。其二，養老機構供需矛盾突出。有學者對上海市中小型民辦養老機構進行調研，發現養老機構床位總量存在較大缺口的同時，總體入住率卻不足70%，個別郊區養老機構實際入住率甚至不足20%，供求脫節、錯位，導致供不應求與閑置并存（莊思銘、徐婧、吳文晴等，2017）。其三，公辦與非公辦養老機構面臨不公平的市場競爭。相比非公辦機構，公辦機構在機構建設、資金、人員方面都有較好的配置，并且收費也較低，高性價比使其往往“一床難求”；而非公辦機構由于自身發展條件限制，社會信任度和認可度整體不高，機構入住率較低，經營狀況普遍不理想（陳雷，2016）。除此，公辦與社會辦養老機構的發展機會和政策地位也不平等，現有的補貼資源優先給予公辦機構，針對非公辦養老機構的政策支持尚不夠完善，非公辦機構在享受優惠政策時往往處于一種次要地位，加劇了二者之間的政策落差（鐘仁耀、侯冰，2017）。

（二）關于養老機構扶持政策的研究

現有關于養老機構扶持政策的研究，主要集中在對“是否應該扶持”、“如何扶持”以及“扶持效果如何”這三方面問題的討論上。

目前學界對養老機構扶持政策的必要性已基本達成共識，學者們普遍認為政府在養老機構發展過程中應承擔起相應的責任。一方面，從養老服務行業的本質屬性來看，養老機構具有社會福利性和公益性特征，政府作為社會公益的最終承擔者，有責任也有義務給予其相應扶持（董紅亞，2014）。另一方面，養老機構自我發展動力不足，經營風險大，對民間資本的吸引力有限。為了穩定投資者的信心，刺激社會資本進入養老產業，政府有必要通過各種補貼優惠政策吸引更多的社會力量參與養老服務建設，并且引導其在和公辦養老機構的競爭中不斷發展壯大（王秀花，2015）。

有學者總結現行扶持政策的內容和手段。2000年民政部等11 個部門聯合制定了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，在土地使用、水電氣熱費用、稅收等方面，對社會力量投資創辦的社會福利機構給予政策上的優惠和扶持。2013年國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，在完善投融資政策、土地供應、稅費優惠、補貼支持、人才培養和就業政策等方面提出了更加系統的建議。在這些意見的指導下，各地方政府結合當地實際情況，進一步制定了具體的政策方案。總體來看，各地對養老機構的優惠與支持主要包括以下四個方面：貸款融資政策、財政補貼政策、稅費優惠政策、土地供應政策（周清，2011）。財政補貼政策，主要是通過政府的財政資金來補充養老機構的經費開支。有學者對政策進行梳理后將其劃分為兩類：一類是投資環節的財政補貼，比如對新建養老機構根據規模大小、床位數量給予一次性建設補貼；另一類是經營環節的財政補貼，包括對實際收住老人的經營成本給予運營補貼、對養老服務人員的補貼以及意外責任險的繳費補貼（靳東升、白景明、陳琍，2012）。

針對養老機構扶持政策實際效果的研究還比較少，并且學者之間關于這一問題尚存在一定爭議。一部分學者認為政府扶持政策有效提高了機構運營能力，并且從現有文獻來看，持這一觀點的學者居多。有學者利用國家統計局等部門1991-2014年有關經濟發展、政府財政投入、養老相關政策以及老齡化程度等多方面的數據，通過構建計量回歸模型分析養老機構發展的影響因素，研究表明：政府財政投入、養老相關政策對我國養老機構發展有顯著影響，并在此基礎上，提出加大養老機構財政投入與政策支持力度的建議（奉子嵐，2017）；有學者對山東省45 家養老機構的運行效率及相關影響因素進行分析，將政府的建設和運營補貼納入自變量，通過二元logistic 回歸分析，得出政府補貼對養老機構的運營狀況具有顯著促進作用（田楊、崔樹義、楊素雯，2018）。但也有部分學者認為政府扶持并未改善養老機構的虧損狀況。有學者調查了天津市157 家養老服務機構，發現政府政策投入力度還不夠大，被調查的養老機構中，有80%的機構表示政府補貼只能占到機構日常收入的2%及以下（關信平、趙婷婷，2012）；在對浙江省某縣養老機構的個案調查中發現，政策實施可能會產生一些預期外的“道德風險”，比如部分養老機構為了獲取政府的一次性建設補貼和床位補貼，不合理地增加床位，造成服務質量的下降，甚至出現一些養老機構投資者虛報床位數量以套取國家財政補貼的現象（張翔、林騰，2012）。

（三）研究述評

通過以上文獻梳理，發現我國多數養老機構正面臨經營不善的虧損困境，學者們普遍認為政府有必要對養老機構發展進行政策扶持。但是關于這一主題的研究仍存在一些不足之處。

首先從研究內容看，學界對于“政府加強養老機構扶持”的必要性研究較多，但對政策扶持效果評估的研究卻相對較少，更鮮有學者專門研究政府財政補貼與機構運營盈虧狀況的關聯，無法為政策優化、調整或者延續提供實證支持。從研究方法上看，現有研究多從較為宏觀的視角出發，缺乏深入的理論分析與描述；并且在研究對象的選擇上，多是選擇某個城市或區域的幾家養老機構進行個案訪談與定性分析；采取定量分析方法的研究較少，并且受調查規模的限制，多數研究也存在數據不具有代表性等問題。

因此，本文將利用2016年北京市養老機構普查數據，以北京市正在運營的448 家養老機構為研究對象，研究北京市財政補貼政策對養老機構發展的影響。

三、數據與方法

（一）數據來源與樣本選取

本研究利用2016年《北京市居家養老相關服務設施摸底普查》中“北京市養老機構調查”子課題數據。本次普查是在北京市民政局的統一組織下，由北京大學提供技術支持，在北京市范圍內展開的一項大規模居家養老相關服務設施摸底普查。此次普查歷時1 個月，實地訪問從2016年10月27日開始至11月25日結束，共30 天。養老機構調查問卷的內容聚焦在養老機構的基本情況、機構規模、人員情況、醫療配套及服務設施、建筑與場地情況、服務及收費情況、機構運營及管理情況、養老機構輻射服務、機構發展問題及政策需求情況等九個方面。本次普查對象為北京市所有在民政部門注冊備案的有集中入住老人的養老機構，未在民政部門注冊備案的社會組織和企業不包括在本次普查的范圍之內。此次北京市養老機構普查實際回收460 家養老機構調查問卷，本研究只保留正在運營狀態的養老機構作為研究對象，對數據進行處理后，得到有效樣本量為448 份。

（二）變量操作

本文的因變量為養老機構運營盈虧狀況，在問卷中通過“目前本單位的盈虧狀態為：1、盈余；2、基本持平；3、稍有虧損；4、嚴重虧損”這一問題進行測量。為了后續更合理的分析，將選擇“盈余”和“基本持平”的答案合并為“盈利”，將選擇“稍有虧損”和“嚴重虧損”的答案合并為“虧損”。狀態為“虧損”則將變量賦值為“0”，狀態為“盈利”則將變量賦值為“1”。

本文的核心自變量為養老機構財政補貼政策，在問卷中使用“本機構是否享受以下政府補貼？”這一問題進行測量。具體地，政府補貼包括“是否獲得運營補貼”、“是否獲得建設補貼”、“是否獲得人員補貼”、“是否獲得房租補貼”。答案為“未獲得”則將變量賦值為“0”，“有獲得”則將變量賦值為“1”；該題目為多項選擇題，可選擇享受不止一項政策。

在對養老機構發展情況的研究中，潘金洪（2010）、田楊（2018）、楊曉文（2016）、陳樹文（2016）等學者關注養老機構盈虧狀況的影響因素，結合已有的研究內容與發現，在此初步把機構性質、機構規模、機構區域位置、機構運營時間、機構收費、入住率、人員成本、房租成本以及投資回報周期納入控制變量。各變量的定義與賦值，如表1所示。

表1：變量定義與賦值表

（三）統計方法

本文首先運用描述性統計方法，通過頻數、百分比、均值等指標分析調查樣本的基本情況，接下來采用二元logistic 回歸方法，控制機構特征變量等相關因素，討論財政補貼政策與機構運營盈虧狀況的關聯。

四、描述性分析

（一）北京市養老機構運營狀況

1.機構盈虧狀態

根據調查顯示，北京市處于盈余狀態和基本持平狀態的養老機構分別有17 家、144 家，共占全市養老機構的37.61%。處于稍有虧損和嚴重虧損狀態的養老機構共267 家，占全市養老機構的62.38%。其中，公辦養老機構和社會辦養老機構盈虧狀況差別不大（見表2）。北京市養老機構整體運營狀況不佳。

表2：北京市養老機構盈虧狀態

2.機構成立時間

北京市1949-2000年間成立的養老機構有135 家，占全市養老機構總數的30.89%；2000年以后成立的養老機構共302 家，占全市養老機構的69.11%，可見絕大多數養老機構成立于2000年以后，這與北京市一系列養老機構扶持政策的出臺時間保持了較大的一致性。

公辦和社會辦養老機構的成立時間，呈現出不同的分布特點。公辦養老機構近半數成立于2000年以前，占全市公辦養老機構總數的49.34%；而社會辦養老機構成立于2000年以前的僅有22 家，2000年以后，社會辦養老機構的建設速度逐步加快，2001-2016年間成立的社會辦養老機構累計共186 家，占全市社會辦養老機構總數的89.42%（見表3）。

表3：北京市養老機構成立時間分布

從養老機構建設增速來看，2000年以后，北京市每年新成立的養老機構數量呈整體遞增趨勢。2001-2008年間平均每年新增加12.5 家機構，2009-2013年間平均每年新增加20 家養老機構，2014-2016年間平均每年新增加34 家養老機構（見圖1）。養老機構建設增速不斷提高。

3.機構運營成本

養老機構運營成本主要包括水電燃氣費用、人員費用、房租費用與稅費等。調查顯示，員工工資等人員費用支出最高，占總成本的將近五成；其次是房租支出，占運營總成本的17.17%；水電燃氣費用占運營總成本的11.75%；稅費在總體支出中占比較少（見表4）。可見在養老機構運營過程中，成本主要來自員工工資和房租支出。

圖1：北京市2000-2016年每年新增養老機構數量

表4：北京市養老機構各項主要運營成本（單位：萬元/年）

（二）北京市養老機構財政補貼政策落實情況

1.獲得補貼的總體比例

北京市82.46%的養老機構獲得過政府補貼，其中公辦與社會辦養老機構享受補貼的比例分別為78.6%、86.67%（見表5）。社會辦養老機構享受補貼的比例高于公辦機構，卡方檢驗結果也顯示機構性質對補貼享受差異影響顯著。

表5：北京市公辦與社會辦養老機構獲得補貼的總體比例

2.獲得補貼的種類數量

如果將獲得補貼的情況進一步細分為獲得一種補貼和獲得多種補貼，可以看出，北京市六成左右的養老機構僅獲得一種補貼，獲得多種補貼的養老機構不足兩成。其中，公辦與社會辦養老機構獲得多類補貼的比例分別為26.64%、11.59%，并且通過卡方檢驗得出這種差異在統計學上顯著（見表6）。公辦養老機構相比社會辦機構更容易獲得多種補貼。

表6：北京市公辦與社會辦養老機構獲得補貼種類情況

3.獲得四類補貼的具體比例

從表7可以看出，北京市運營補貼的獲得比例最高，達到67.45%，其次是建設補貼，為19.72%。獲得人員補貼與房租補貼的養老機構則較少。

在運營補貼方面，社會辦養老機構比公辦養老機構更好地享受到運營補貼政策，并且通過卡方檢驗得知這種差異具有顯著性。在建設補貼方面，公辦與社會辦養老機構獲得補貼的比例也有較大差異，分別為27.06%、12.02%，并且經過卡方檢驗，這種差異具有顯著性。由此可見，建設補貼更多地惠及了公辦養老機構。這是由于建設補貼有一定的享受條件限制，只有采用自有土地或房屋由土地使用權人和投資人合作建設的非營利性養老機構才有資格獲得建設補貼支持，租用他人現有設施改造成養老機構的不在建設補貼支持范圍內。而社會辦養老機構絕大多數是租用的土地，無法滿足“土地自有”這項條件。

在人員補貼方面，兩類養老機構的獲得比例均較低。但公辦機構仍高于社會辦機構，且這種差異具有統計學上的顯著性。這可能是由于人員補貼在政策文本上指向參加養老護理職業培訓的養老護理員，而公辦機構對人員資質更加看重，持證上崗與通過考核的護理員比例相對較高。在房租補貼方面，兩類養老機構的獲得比例同樣都較低，全市僅有7 家養老機構享受到此類補貼。這可能是由于在房租補貼方面，目前尚未有明確的政策文本出臺。

五、回歸分析

本研究采用二元 Logistic 回歸模型，回歸分析將分兩步進行，第一步僅放入四項財政補貼政策變量，考察某項政策對養老機構運營狀況的單獨解釋力，形成模型一；第二步再加入機構運營時間、運營模式、區域位置、投資回報周期、入住率、床位規模、機構收費、人員成本、房租成本等9 個機構特征變量作為控制變量，形成模型二，模型分析結果見表8。

由模型一可知，在不控制其他因素的情況下，獲得運營補貼對養老機構實現盈利具有正向影響，并表現出0.001 水平下的顯著；獲得建設補貼對養老機構實現盈利具有負向影響，并表現出0.05 水平下的顯著，但由于此時并未控制機構特征等變量，因此，獲得建設補貼的機構是否更容易虧損，還需要進一步驗證。

表7：北京市公辦與社會辦養老機構獲得四類具體補貼情況

模型二控制了機構特征變量后，是否獲得運營補貼對機構盈虧狀況的影響仍然保持了0.05 水平下的顯著，獲得運營補貼的養老機構盈利發生的可能性是未獲得機構的1.971 倍，可見運營補貼的發放有利于機構實現良性運營。而加入了機構特征等變量后，建設補貼對機構盈虧狀況影響的顯著性消失。可能的解釋是，建設補貼對象對新建養老機構的指向性。建設補貼的對象是新建、擴建和改建的機構，而此次普查中的各項補貼政策僅包括機構2013年以來所獲得的，因此調查中所有獲得建設補貼的機構，運營時間僅有1-3年。相比于是否獲得建設補貼，機構運營時間等變量對機構盈虧影響的解釋度更大，機構在運營初期越不容易實現盈利。所以控制了運營時間變量后，建設補貼對養老機構盈虧差異的影響消失。這也解釋了為何模型一中獲得建設補貼的機構發生盈利的比率比未獲得建設補貼的機構更低，此時建設補貼對機構盈虧的負向影響更多是通過運營時間在起作用。因此，建設補貼的實際效果如何，還需要更長時間的驗證。同時也啟發政策制定者在制定政策時，對于新建的養老機構，在通過建設補貼吸引社會資本進入養老服務市場后，還要加大對養老機構發展初期的支持力度，避免新建機構在建設初期由于自身發展能力不足而夭折。

而在機構特征變量中，機構運營時間、入住率、區域位置、人員成本、投資回報周期這5 個因素，對機構盈虧差異的影響皆非常顯著。其中機構運營時間、入住率與機構盈利呈現出正相關，機構運營時間越長、入住率越高，機構營收越容易增加，獲得盈利的可能性也越大。人員費用成本與機構盈利呈現負相關，由于員工工資等人員費用在機構運營成本中占比最高，人員費用支出越多，機構運營負擔越重，越不容易實現盈利。此外從區域位置來看，城市發展新區的養老機構比生態涵養區的機構更容易實現盈利，可能的解釋是，與城市發展新區相比，生態涵養區位置偏遠，養老機構規模較小，對老年人的吸引力不足；核心區現有床位使用已接近飽和，甚至出現排隊現象；同樣，城市功能拓展區相比城市發展新區，各項運營建設成本也較高；因此綜合以上比較，城市發展新區作為大型養老機構的主要分布點，吸引了大量老人入住，更容易實現盈利。相比投資回報周期在1-3年的養老機構，投資回報周期在7-10年以及10年以上的養老機構，由于前期投入相對更高，收回成本的周期也相對更久，因此也更不容易實現盈利。而機構性質、機構收費與機構規模對機構盈虧狀況的影響卻并不顯著。

表8：財政補貼政策與養老機構盈虧狀況的回歸結果

六、結論與討論

（一）研究結論

第一，財政補貼政策實現了促進社會資本進入養老服務領域的政策目標。根據北京市養老機構普查數據，北京市有近七成的養老機構成立于2000年以后，尤其是社會辦養老機構，2001-2016年間成立的社會辦養老機構，占北京市社會辦養老機構總數的89.42%。同時北京市養老機構建設增速不斷提高，2001-2008、2009-2013、2014-2016年間，平均每年新增加機構數量分別為12.5 家、20 家、34 家。這與北京市一系列養老機構扶持政策的出臺時間保持了較大的一致性。

第二，運營補貼政策利于養老機構實現盈利。二元logistic 回歸結果顯示，在控制了機構特征變量后，獲得運營補貼的養老機構盈利發生的可能性是未獲得機構的1.971 倍，而且顯著性非常穩定。說明運營補貼政策有利于提高養老機構良性運營和發展的能力。同時，對比實施效果不顯著的政策，運營補貼政策呈現出以下特征：政策的惠及率較高，無論是公辦還是社會辦機構，均在運營補貼的政策范圍內；并且有明確的實施細則，在執行過程中能得到較好的落實。

第三，人員補貼、房租補貼等政策未得到有效落實。二元logistic 回歸結果顯示，人員補貼、房租補貼對養老機構盈虧的影響均不顯著。兩項政策均未有明確的政策文件出臺，獲得比例也都較低，全市僅有11.01%的養老機構獲得人員補貼，房租補貼的獲得比例更是低至1.65%，僅有7 家養老機構獲得了房租補貼。

第四，公辦與社會辦機構間存在政策傾斜與不平等。首先，從獲得補貼的種類數量來看，公辦養老機構比社會辦機構更容易獲得多種補貼，體現出公辦養老機構政策資源的獲取渠道更加暢通。其次，由于目前政策多是基于機構性質確定補貼的對象和標準，社會辦機構在獲取部分政策的過程中面臨更高門檻。比如，建設補貼政策更多地惠及了公辦養老機構，申請建設補貼需滿足“土地自有”“自建用房”“非營利性”等要求，而社會辦養老機構房屋來源主要為租用，很難切實享受到建設補貼的政策福利。

（二）討論與建議

第一，加快房租補貼、人員補貼等政策的出臺與落實。政府目前有明確政策規定的主要是運營補貼和建設補貼，對于人員及房租補貼的支持力度還不夠。但在養老機構的實際經營中，人員以及房租支出在機構運營總成本中占比最高。因此，亟需政府針對養老機構經營過程中的實際需要，在合理評估的基礎上，加快相關政策的出臺和落實，促進社會資本在進入養老服務市場后能夠實現良性運營與發展。

第二，細化政策實施標準，完善養老機構分類補貼機制。現行的養老機構補貼政策尚不夠完善，對政策享受標準的規定比較籠統單一，大多是根據機構性質或者收住服務對象的類型進行簡單區分，缺少實施細則、考核標準與后期管理監督。為更好地引導養老機構持續改善服務質量，政府應推動建立養老機構分類補貼機制，發放補貼時，除以實際收住服務對象的床位數量作為補貼計算依據，還可以疊加服務對象身體狀況、機構運營時間、入住率、服務質量、醫療服務能力等考核因素。

第三，調整基于機構性質確定補貼范圍的政策定位。二元logistic 回歸結果顯示，機構性質對養老機構盈虧的影響并不顯著，這一結果與前人研究以及社會大眾普遍認知存在差異。以往學者大都認為，公辦養老機構在資金投入、設施設備以及日常運營中享有更多的政府補貼或優惠待遇，相較于社會辦養老機構擁有較為穩定的生存預期，也更容易獲得盈利（馮占聯、詹合英、關信平等，2012）。但從北京市養老機構普查數據可以看出，公辦與社會辦養老機構的盈虧狀況并無顯著差異。結合上文分析，這并不代表政策資源沒有傾向公辦機構，而是說明公辦與社會辦養老機構存在的政策傾斜，并不一定使公辦機構比社會辦機構更容易獲得盈利，只是二者在面臨虧損壓力時，會有不同的結局走向。社會辦機構經營不善時只能自負盈虧退出市場，而公辦機構在虧損時背后仍有政府的支撐。同時也側面反映了公辦機構在享受更多資源的基礎上，其經營狀況并未得到更好的改善，某種程度也說明公辦養老機構政策投入效率較低。因此，政府在制定相關政策時，不能簡單地將“公辦”“社會辦”或是“營利性”“非營利性”作為確定政策享受范圍的條件和標準，應更多地考慮到養老機構提供的公共服務的性質和效果，減少政策壁壘和限制。政府只有給予各類養老機構公平對待，才利于形成機構間良性競爭、彼此補充的局面，也是實現最優社會效益的前提（鐘仁耀、侯冰，2017）。

第四，建立養老服務需方補貼機制，將“補供方”與“補需方”相結合。政府補貼的直接目標是鼓勵更多的社會資本進入養老服務領域，增加養老服務的市場供給。但究其根本，還是為了更好地滿足老年人的養老服務需求。因此除關注補貼政策是否促進了養老機構發展外，還需考慮政策是否真正惠及了老年人群等問題。但現實情況是，盡管養老機構建設取得了較大進展，但多數老年人仍然沒有支付養老機構入住費用的能力，使得大量新增床位閑置，養老機構也因入住率較低而面臨虧損困境。從這一層面考慮，政府的政策投入并未真正惠及老年人群。因此，除加強對養老機構的供方補貼之外，還應建立起養老服務的需方補貼機制，通過對機構入住老人進行直接補貼，提高養老機構供給側補貼政策的社會效益，切實滿足老年人的養老服務需求。