淺析地方政府經濟行為的規(guī)范

曾繁

摘 要：國家經濟秩序出現問題，主要是由社會各行為主體的不規(guī)范行為引起的，而政府經濟行為不規(guī)范起著決定作用，它影響、誘導著企業(yè)、個人的經濟行為。治理經濟環(huán)境，整頓經濟秩序，關鍵是規(guī)范政府的經濟行為。所謂地方政府經濟行為規(guī)范化，是指地方政府在組織、管理、協(xié)調本地區(qū)經濟活動過程中所必須遵循的規(guī)則、制度和程序。

關鍵詞：地方政府、經濟行為、經濟秩序

一、地方政府的二重性地位決定其經濟行為必須規(guī)范化

地方政府的經濟行為由改革前的單一性變?yōu)楝F在的二重性。改革前，下級政府必須執(zhí)行上級政府的指令，并根據國家和上級政府的指令，對本地區(qū)的經濟發(fā)展作出相應的決策和反映。這種縱向一致性經濟行為是以服從性為主要特征。現在，地方政府的經濟行為除了這一特征外，由于中央放權讓利給地方，使地方政府逐漸形成地區(qū)利益擴張和行政長官急功心理的驅動，以及地區(qū)之間的互相攀比壓力，使得地方政府的經濟行為往往與全局利益或其他地方利益發(fā)生矛盾和沖突。這種橫向分散性經濟行為以獨立性為主要特征。地方政府的二重性地位，決定了其經濟行為必須是執(zhí)行協(xié)調型，即一方面要堅決執(zhí)行國家和上級政府的指令，服從宏觀調控，另一方面又應該為全國經濟、地區(qū)經濟的發(fā)展創(chuàng)造一個和諧協(xié)調的環(huán)境。但實是，“應該”并不等于現實。

經濟秩序出現問題，主要是企業(yè)沒有按市場規(guī)則行動，地方政府缺乏明確的行為規(guī)范，社會戍員缺少商品經濟觀念和守法遵紀觀念。在這三者中，地方政府行為不規(guī)范是主要的。比如，中央放權讓利政策的實行，使地方獲得了活力，但由于地方政府的理解發(fā)生偏差，或者是在執(zhí)行過程中自覺或不自覺地被地方利益的擴張或個人名利思想的滋長所左右，使中央這一正確方針受到扭曲和變態(tài)。同時，商品經濟的發(fā)展，其捎極因素也容易滲透到政府機關里來，全國范圍內出現的黨政機關辦企業(yè)現象就是例證。因此，克服和消除經濟秩序的問題，首先是地方政府經濟行為要規(guī)范化。

建立社會主義商品經濟新秩序，客觀上需要有與之相適應的一系列的行為準則和規(guī)范、制度，否則，不正當的經濟行為得不到有效的約束和制止；必須對社會各行為主體，即政府（包括中央和地方）、企業(yè)、個人各自的權利、義務有個明確的規(guī)定；保證商品經濟協(xié)調正常運行，必須真正實現等價交換、平等競爭的原則

二、地方政府經濟行為不規(guī)范的主要表現及其原因分析

目前，地方政府經濟行為不規(guī)范的主要表現有以下四種：

1、反撞制與亂控制。地方政府二重性的地位表明：它既是一個被控客體，又是一個控制主體，具有明顯的被控制與控制的雙重身份特征。調查證明，這種雙重身份經常與商品經濟的發(fā)展要求產生沖突。作為被控客體時，想方設法向上級政府直至中央討價還價，或者通過“繞道走”、“闖紅燈”的辦法擺脫被控制。同時，為了地方利益，極力向上爭項目，爭資金，爭投資，爭原料，表現出極強的反控制行為。

2、隨機性干預。地方政府經濟行為不規(guī)范，還表現在對市場、企業(yè)、銀行等單位和部門災施隨機性干預。所謂隨機性干預，就是干預缺乏政策的連續(xù)性，不是靠制度來調節(jié)，而是靠瞬時指令或朝令夕改來完成。對市場的隨機性干預主要表現為：當市場出現某些紊亂時，地方政府針對某一具體問題，指示工商、物價、稅務等部門進行過程性干預。這種干預，屬于無預先目標的非規(guī)范化的后發(fā)性千預，處于被動應付狀態(tài)，而不是帶有預先性和規(guī)范性的超前反饋調節(jié)。其結果，不但不能控制物價上漲，穩(wěn)定市場秩序，相反鄉(xiāng)助長物價上漲，擾亂市場秩序。

3、短期化行為地方政府經濟行為不規(guī)范，還表現在以下幾種短期化行為：

（1）無整體性。首先表現為經濟建設無計劃性。經濟建設的計劃，一般不是先由有關業(yè)務部門經過充分論證和研究后向政府提出建議，而是主要靠行政領導決定，領導層（特別是行政主官）換得越勤，計劃的穩(wěn)定性越差。其次表現為不顧比較優(yōu)勢，盲目上項目。這幾年，全市盲目地上了一些項目，人為地打破了合理的區(qū)域分工體系，使得一部分應流到外地加工區(qū)的資源就地消耗掉，使一些本來搞傳統(tǒng)生產項目的先進設備和優(yōu)勢技術，得不到充分的利用甚至閑置。

（2）投資膨脹。急功近利的短期行為思想比較普遍，它誘發(fā)投資膨脹、重復建設等經濟過熱癥。

（3）迫求產值。由于把產值的多少高低來考核領導的政績，導致政府的經濟行為轉向片面追求高產值上來。而目前大部分地區(qū)，高產值的獲取，只能靠高投人、高能耗、拼設備來實現，因此，低效益甚至無效益成為普遍現象。有個3000多萬元工業(yè)產值的鄉(xiāng)，利潤卻是個負數。

4、經濟監(jiān)督不力，經濟秩序出現問題，從法律角度看，除了法律不健全外，主要問題是有法不依，有法難依，執(zhí)法不嚴，違法不究。一句話，是政府經濟監(jiān)督職能部門監(jiān)管力度不夠。

（l）計劃監(jiān)督不力。作為計劃監(jiān)督機關的權力組織一一人民代表大會及其常設機構，除了大會期間作些象征性監(jiān)督外，平時對計劃的執(zhí)行情況很少監(jiān)督，甚至根本不監(jiān)督，使政府在執(zhí)行計劃時容易偏離計劃。

（2）市場監(jiān)督不力。市場行為不規(guī)則，一方面經營者違法違紀違反職業(yè)道德經商的現象比比皆是。另一方面黨政機關經商辦企業(yè)，直接參與經濟活動。同時，政府執(zhí)法人員對市場不規(guī)則行為打擊不力，更有甚者，少數執(zhí)法人員與市場生產者、經營者暗中串通，以權謀私，拘私枉法。這不僅損壞了政府和法律的威信，也擾亂了市場秩序。

（3）財政監(jiān)督不力。企業(yè)、個人偷漏稅現象嚴貢。個體戶照章納稅者不足30%。個人收入調節(jié)稅基本沒有執(zhí)行。審計部門對企事業(yè)單位業(yè)務往來所發(fā)生的各種經濟關系及其財務收支也監(jiān)督不力。機關行政事業(yè)單位的行政事業(yè)費用超支現象普遍存在。

（4）銀行監(jiān)督不力。銀行對企事業(yè)單位的現金管理，信貸管理和預算綜合平衡等方而監(jiān)督不力。特別是對樓堂館所及其黨政機關的集團性購買控制不嚴。產生上述不規(guī)則行為的根本原因是改革不配套，特別是政治體制改革滯后，致使經濟體制改革方案不能及時到位.其中突出的問題是政企不分。

從轉變職能人手促進地方政府經濟行為規(guī)范化

地方政府經濟行為規(guī)范化，除了充分發(fā)展商品經濟外，最主要的是要以深化改革為動力，轉變職能為根本。以此為契機，從以下幾個方面促進其經濟行為規(guī)范化。

1.轉變政府職能。轉變政府職能，是地方政府經濟行為規(guī)范化的重要保證。實行政企分開是地方政府經濟行為規(guī)范化的核心，同時，推進機構改革，調整精簡人員；調整權力配置，著重解決政府集權于一身，把決策權、審批權、分配權分開，并對各種權力制定有力的約束機制；提高政府人員素質。

2、改善調控手段，憂化經濟行為。改善調控手段，是實現地方政府經濟行為規(guī)范化的根本途徑。要運用參數調節(jié)經濟運行，如價格參數、稅收參數、分配參數等；運用法律手段保證其經濟行為規(guī)范化；以經濟效益為根本標準來考核政績；從外部環(huán)境上迫使政府、企業(yè)、個人經濟行為規(guī)范化。

3、自覺接受監(jiān)督，完善約末機制。這是保證地方政府經濟行為規(guī)范化的有力拾施。要實行決策監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、廉潔監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

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