公共政策執行偏差行為困境

摘 要：公共政策執行是一定的機構或人員，為了實現既定的政策目標而采取的各種行動，如發布命令、撥付款項、訂立契約、收集資料、傳遞信息、委派人員、創設機構等。在諸多活動形式中，最重要的是組織政策執行人員，向社會解釋政策方案，采取具體的行動措施實現政策目標三項內容：公共政策執行又是一定的組織行為，即政策執行人員的行為都是按照明確的組織結構和組織原則，依據一定的權力和職責分配關系，遵循系統的運行程序和方式進行的，而政策執行中，政策執行主體與社會之間的聯系也都體現為整體互動；公共政策執行的組織結構與行動功能是相互聯系的，不可分割的整體。

關鍵詞：公共政策執行；公共政策執行困境；路徑優化

一、相關概述

1、公共政策

公共政策作為對社會利益的權威性分配，集中反映了社會利益，從而決定了公共政策必須反映大多數人的利益才能使其具有合法性。因而，許多學者都將公共政策的目標導向定位于公共利益的實現，認為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點，是公共政策的本質與歸屬、出發點和最終目的。

2、公共政策執行

公共政策執行是一定的機構或人員，為了實現既定的政策目標而采取的各種行動，如發布命令、撥付款項、訂立契約、收集資料、傳遞信息、委派人員、創設機構等。在諸多活動形式中，最重要的是組織政策執行人員，向社會解釋政策方案，采取具體的行動措施實現政策目標三項內容：公共政策執行又是一定的組織行為，即政策執行人員的行為都是按照明確的組織結構和組織原則，依據一定的權力和職責分配關系，遵循系統的運行程序和方式進行的，而政策執行中，政策執行主體與社會之間的聯系也都體現為整體互動；公共政策執行的組織結構與行動功能是相互聯系的，不可分割的整體。

有效的政策執行是公共政策本質的必然要求，對于提高政府執政能力，提高政府在公民中的公信力都有十分重要的意義。但是在我國的具體公共政策實踐中卻出現與政策目標不一致的結果，即公共政策執行偏差。公共政策執行偏差，是指在執行政策時出現的與政策目標、政策內容相違背的結果和現象。例如常見的偏差行為有“依附性執行”， “象征性執行”，“選擇性執行”，替換性執行 等。

二、政策執行中的困境分析

在現實的政策執行過程中，可以發現中央與地方，部門之間的政策執行偏差行為普遍存在。具體表現有以下幾個方面 ：

1、選擇性執行

選擇性執行是利益需求差異的偏差行為。中央政府作為政策的制定者，具體政策的實施需要下級單位的具體執行。近年來，中央政府的簡政放權一直在實施改進中因而地方政府的權利也隨之增加，地方政府也因此承擔的政策貫徹者和執行者的角色，由于組織自身利益逐漸日益強化，地方政府已成為具有高度自主性的主體。比如，國家為應對國際金融危機、擴大內需、促進節能減排，制定并實施了“節能產品惠民工程”，即節能家電補貼推廣政策。地方政府為了爭取更多的國家節能家電優惠政策并從中謀取利益，保持其地方的收益，在項目的具體資格審查中出現了與當地企業的“合作”行為及權力尋租現象，對于不過關的企業采取包庇態度，對于中央政策采取“選擇性執行”，即在國家具體規定下有選擇地執行有利可圖的政策。

2、象征性執行

象征性執行是指任務分配導致的偏差行為。地方政府受它自己條件的限制，例如人員的不合理安排及專業素質的缺失，出現了多任務的政策執行方式。所謂“多任務的政策執行方式”，是指地方政府在同一時期可能出現要完成多項任務，執行多項政策。仍以上面所講的“節能家電補貼推廣政策”為例，在政策執行過程中，部門人員根據本部門所面臨的任務的重要性和時間的緊迫性，表現出對上級分配的任務產生抗拒或與其他部門之間不合作的博弈行為，但在“壓力型體制下”又無法不執行，這種情況下易導致政策執行出現問題，任務部門也表現出一種“象征性執行”的態度。

3、附加性執行

附加性執行是監管能力不足導致的偏差行為。公共政策執行者在其執行政策的具體過程中，一般具有對于政策的“初始的解釋權”。在具體政策實踐中，由于中央政府行政事務的復雜性，疏于對地方政府這一政策執行主體的監管，監管的斷裂導致地方表現出“上有對策，下有政策的態度”，對現有政策進行曲解或隨意性添加，變不能為可能，即出現“附加性執行”行為。

4、替換性執行——責任追究制度缺失導致的偏差行為

替換性執行即責任追究制度缺失導致的偏差行為。合法化的公共政策并不能自動得到有效執行，在“節能家電補貼推廣政策”執行過程中，并沒有相關的責任追究制度，地方政府無視自身責任，打著中央節能減排的旗子，上報了許多不合格的企業，使之國家利益受損，消費者權利無法保證。由于責任追究制度缺失，對地方責任的追究無法具體執行，出現地方責任，中央承擔的現象，即地方表現出一種對中央政策的“替換性執行”行為。

三、公共政策執行困境的路徑優化

1、創新政治文化，轉變政府行政理念

文化是指在特定時期所形成的態度、信念和價值觀等的總和。政治文化即關于政治問題和政治體系的一系列價值的總和。為了使地方能夠有效的執行公共政策，地方政府作為政策執行主體就必須轉變傳統的行政理念，創新政治文

化。一方面需要摒棄“官本位”意識，而代之以“民本位”意識。在政策執行過程中以公眾利益最大化為政策執行的最大目標，廣泛聽取公眾意見，鼓勵公眾參與政策執行過程。二是變政府的“一元治理”為“多元復合治理”。“多元復

合治理”是以政府為中心的多元主體，為了合理配置與利用社會資源，促進社會與經濟發展，以地方區域為活動范圍而相互協調合作，對公共事務進行綜合治理的一種行政管理活動與制度安排。

2、注重政策整合，健全責任追究制度

政策執行的上行理論指出決策權上移和嚴密監控執行過程的必要性，而下行理論則指出執行過程中保持靈活性的合理之處，上行與下行往往是很難重合的。德利翁的分類策略，認為當政策問題界限清晰，易于對政策的準確定位，因此政策指定是要有明確的規劃，防止政策下行時所出現的自由裁量權擴大而隨意更改政策的現象。反過來，對于難以詳細規劃的政策，就必須主動接受公眾的監督，防止政策執行偏差行為的產生，同時進行智庫建設，通過專家隨時監測政策執行情況，并及時糾正政策執行偏差行為。再者，需要健全責任追究制度，對于人為造成的政策執行偏差，應追究其責任，摒棄我國固有的人情社會，健全責任追究制度，做到誰錯誤誰負責，把問題落實到具體的個人，從根本上糾正政策執行偏差行為，移動醫療應用作為一種有別于傳統醫療服務的形式，成為未來發展的趨勢。但是其目前提供的信息服務存在一些問題，一方面信息質量難以保障如信息冗余、信息失真、存在虛假信息、過時老化信息，另一方面信息服務形式仍難以跳出桎梏，互聯網技術真正應用于信息服務的程度還有待進一步開發。通過構建信息服務質量評價體系，并給與綜合指標權重，可以分析探討目前信息服務質量呈現出的特點，結合綜合類醫療健康 APP 的實證研究得出結論。移動醫療應用

需要提高信息素養，在信息內容上對信息的有用性、權威性、及時性、準確性加以重視，而在信息呈現上注重用戶交互性、創新探索信息服務新模式，從而更好地提高信息服務質量，為患者和公眾服務。

作者簡介：

劉佳佳（1995-），女，山西太原人，山西財經大學行政管理專業研究生，從事行政管理倫理研究.