論城市綜合防災避險規劃中的生態管制

張碧

摘 要：防災避險綠地的規劃已成為各地城建的重點和熱點。由于防災避險綠地具有自身的特異性，如何對防災避險綠地進行生態管制，使其重要功能在危急時刻迅速發揮出來，是管理者和規劃人員最為關注和亟待了解的問題。本文分析了加強我國城市防災避險規劃生態管制的必要性，并從防災避險規劃生態管制的體系建設、對策和措施等方面進行了探索。

關鍵詞：城市綜合防災避險；生態管制

1 引言

我國是一個災害頻發的國家。隨著我國人口的增長和土地資源的萎縮，人們對生態環境的依賴性越來越大，災害的發生頻率也逐年遞增。此外，城市防災避險建設的速度遠低于城市經濟發展速度的矛盾日益突出。各種災難的頻繁發生在很大程度上改變了我國城鎮建設和綠地系統規劃的思路。在通過多種途徑對災區城市重建的同時，地方城建部門領導開始意識到，宜居的城市首先應當是安全的城市，之后才是美化功能。我國城市綠地系統的規劃建設開始從最初的美化、娛樂和休憩等功能向生態改善、防災避險和衛生保健等功能轉型。建設防災避險綠地應當有章可循，必須由政府部門這只“強有力的大手”進行必要的調控和管制，才能有效落實防災避險綠地的規劃初衷，使其在災難來臨時刻發揮最大的功效。

2 對生態管制相關概念的理解

2.1政府管制

政府管制（Government Regulation），又稱政府規制、政府監管，它是政府部門治理所在地區的一種工具和手段，是具有法律地位的、相對獨立的政府管制機構，依照一定法規對被管制者所采取的一系列行政管理與監督行為。政府依據法律授權，通過制定規章及設定行政許可等手段，對市場主體的行為依法進行限制、監督和控制。1

2.2 生態管制

生態管制又稱政府生態管制，是社會管制的一項重要內容。是生態經濟大背景下政府通過監管、控制以及制定相應政策對社會經濟活動進行調節，保護環境，維持生態平衡，以達到生態與經濟發展相協調的目標。生態管制不同于生態管理。生態管理是指按生態學的整體、協同、循環和自生原理規范人類對其賴以生存的生態支持系統的各種開發、利用、保護和破壞活動，使復合生態系統的結構、功能、格局和水、土、氣、生物、能源循環的復合生態過程得以高效、和諧、持續運行的系統方法。Robert T.Lackey2認為生態管理是運用生態學的原理和來自社會的信息，選擇和限制在一個得到定義的地理區域及一個特定時期里獲取想要的社會利益。而生態管制主要體現在管理者和決策部門必須解決經濟活動與城市防災避險綠地規劃的價值沖突問題，完善并落實相關的配套政策，將二者的矛盾最小化。

3 積極生態管制對提高城市防災避險能力的必要性

3.1 企業或個人的防災避險意識沒有上升到一定高度

在我國的一些欠發達地區，由于居民和企業管理者的防災避險意識薄弱，受傳統發展建設模式影響，很多部門重發展輕保護。地方政府部門往往從發展經濟的角度出發，力圖增大人口和規劃建設用地規模、降低建設項目準入門檻，導致現有規劃中不少建設用地規模過大，只留有很少的地塊作為防災避險綠地建設，甚至根本不留。在建和擬建項目侵占防護綠地和防災避險綠地現象十分普遍。防災綠地并非一日建成，如果不在平時就做好充分準備，災難來臨時的后果只能是損失慘重。

3.2 盲目建設情況普遍，部門監管不到位

從以往經驗來看，部分建設業主單位受利益驅動，不依據法律的規定和規劃的要求，把應當做好防災綠地的區域作為他用，或對防災綠地的建設不夠重視，應付了事，以至于災難時刻發揮不出防災避險的作用。有些企業還在明文規定作為防災避險綠地的范圍內大搞建設，但卻未能得到及時制止和查處。

4 城市防災避險規劃中加強生態管制的幾點思路

4.1構建城市整體防災避險綠地規劃生態管制網架

為提高城市的安全，預防城市災害，必須在城市規劃中統籌考慮城市防災、減災的特點與要求，并在城市建設的各個層面逐一落實，建立一個綜合的城市防災體系。在城市總體規劃中要明確有利于城市安全的用地結構與布局，留出適宜的開敞空間與保護用地。

4.2加強生態空間管制

建立規劃、國土、農林、環保、交通、水利等部門協同監管的機制，加強物種多樣性管理、開敞地保護利用的生態引導。加強城鄉結合部生態通道建設，做好工業污染源和居住區的生態隔離，緩解城鎮地區“生態瓶頸”。此外，還應出臺相關保護生態管制網架的條例和辦法。

4.3編制城市防災綠地系統生態管制規劃

如何科學地劃定生態管制范圍，如何結合不同區域的資源和現狀特征，確立適宜的管制強度和管制措施，是生態管制規劃是否能夠指導城市未來發展和是否具有可操作性的關鍵。規劃內容包括不同功能的防災公園以及其他防災設施的相互連接、補充，以便形成防災設施網絡化。設置防災公園也要全盤考慮，防災公園要相互聯系，按照所有公園形成網絡進行配置。公園要設置在對能預想到的受災處有效果的位置，能夠與其他防災設施相結合，災害發生時交通易達，有助于消除避難困難的發生。

4.4防災避險公園綠地與周邊開敞空間和防災關聯設施相結合

進行防災公園規劃、設計的重點是隨著場地狀況、防災公園所起作用的不同而發生變化。應該預想到災害發生之后，緊急階段、應急階段、復舊、復興階段等各階段的場面轉換，并達到與之相匹配的公園規劃。與此同時，防災公園日常還作為普通公園被利用，有必要考慮到與日常使用相協調的規劃。此外，重視園林植物的防火功能與防災型配置設計，篩選適宜此類綠地的植物配置形式、植物種類，為人們在危急時刻提供一個安全的臨時居所。

4.5抓緊制定和完善相關設計規范

雖然我國已經頒布一系列有關防災避險的法規條例，但對于防災避險綠地的規劃建設，還沒有一套像日本《城市公園法》、《防災公園規劃》和《設計指導方針》那樣系統的、有針對性的法律法規。在日本，如果城市綠地規劃中不具備明確的防災避險綠地規劃，基本上難以被批準興建。當前我國有關部門應該盡快制定相關法律法規，規范防災技術標準，推動我國防災避險型城市綠地的建設。

此外，進行城市防災構造化建設、加強城市綠地防災避險功能的宣傳、鼓勵公眾積極參與，都是推進城市防災避險綠地建設的有力措施。

5 結語

防災避險規劃生態管制工作的實施，是一項政策性、社會性和綜合性極強的艱巨任務。相對于建設用地的拓展規劃，它具有逆向工作的特點，難度較大。必須政府這只“強有力的大手”進行主導和干預，多管齊下。還要從加強規劃編制與規劃統籌、嚴格規劃許可、加強執法、動員公眾參與及社會監督、建立實施監控機制等方面加以保障，從而使生態管制落到實處，使防災避險綠地在災難來臨時發揮其最大功效。

參考文獻：

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[2] 彭瑤玲，邱強.城市綠色生態空間保護與管制的規劃探索——以重慶市縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山管制分區規劃為例[J].城市規劃，2009（11）：69—73.

[3] 高軍，王天青.關于城市防災規劃的反思[J].城市問題，2005（5）：70-73.

[4] 萬美強，生態環境與空間管制規劃初探——以湖北省靈鄉鎮總體規劃為例[J].中華建設，2009（11）：60-61.

[5] 趙映誠.生態經濟價值下政府生態管制政策手段的創新與完善[J].宏觀經濟研究，2009（9）：47-59.

[6] 李閻逵.城市規劃與人的主體論[M].中國建筑工業出版社.2007.

注：

1 趙映誠.生態經濟價值下政府生態管制政策手段的創新與完善[J].宏觀經濟研究，2009（9）：47-59.

2 美國俄勒岡州立大學教授。研究方向：生態系統管理，生態風險評估，科學與政策接口等。