關于鄉村振興國土空間規劃的思考

涂華新

摘 要：在黨的十九大報告中，提出的一項重要的舉措，就是實施鄉村振興戰略，強調要規劃引領鄉村振興。新的歷史時期，按照國務院機構改革要求新組建的自然資源部門，應立足于多元化視角，從深層次對鄉村規劃工作進行謀劃和定位，形成“多規合一”綜合規劃機制，以國土空間規劃引領鄉村建設和發展。

關鍵詞：鄉村振興；國土空間規劃

為了推動鄉村振興，就需要遵循治理有效、產業興旺的原則。通過科學安排和統籌部署，重點解決鄉村規劃中存在的問題，將鄉村的優勢充分發揮出來。通過合理規劃土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，與社會經濟發展需求相適應，構建國土空間規劃。

一、我國現行鄉村規劃的基本情況

改革開放以來，產業發展、土地利用規劃和村鎮規劃是鄉村規劃的總體內容。其中土地利用和村鎮規劃等，具有極強約束性和指導性。村鎮規劃是管理和建設村鎮的重要依據，通過具體安排和綜合部署村鎮布局和各項建設，對村鎮的發展方向和規模進行確定，以更好的實現村鎮的發展每目標。但是很多村莊都沒有規劃到。土地利用總體規劃是根據當地的實際情況，遵循社會可持續發展規律，在一定的區域內，總體布局和安排土地的開發和利用，對土地用途實施綜合管制。但土地利用總體規劃僅涵蓋國家、省、市、縣、鄉（鎮）五個層級，村土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，但沒有編制專門村級規劃。由于村規劃缺失和不統一，導致村莊管制跟不上，村民的規劃意識不到位，村莊無序建設，土地浪費嚴重，配套基礎設施和公共設施落后等。十九大后將相關規劃職能整合，確定由自然資源部門統一行使國土空間用途管制職責，對村莊規劃和建設提出更高要求。如何科學劃分生態空間、農業空間和建設空間，以及如何劃定落實生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和鄉村建設邊界，明確村莊開發保護格局及各類空間規模和管制措施，編制兼具科學性、前瞻性和實用性的國土空間規劃，已納入自然資源部門的重要工作日程。

二、村級空間規劃需要遵循的原則

為了更好的解決現階段鄉村規劃內容重疊、種類繁多、規劃缺位、規劃期限不一致、分類不統一的問題，改變農村生產落后、產業結構單一，公共服務和基礎設施建設滯后，村莊布局散亂，環境嚴重破壞，以及缺乏活力和特色等現象，村級國土空間規劃需要樹立新發展理念，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，集合經濟社會發展戰略、城鄉總體規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多規合一的空間規劃，最終形成“一本規劃、一張藍圖、一個平臺“。 具體遵循以下原則：

1、多規合一原則

村級空間規劃首先落實上位規劃的各項管控指標，同時還要融合發改、住建、農業、水利、交通、旅游、林業、環保、通訊、文化、公安等部門專項規劃及工作需求，實現多規合一，確保空間規劃的科學性和實用性。

2、保護優先原則

生態文明是我們和我們的子孫后代的共同利益，必須優先保護自然生態空間，落實好生態保護紅線、永久基本農田紅線，保護好古村落，農村歷史文化和村莊風貌，傳承農村歷史文化。保護那些具有長久價值的資源，實現生態可持續發展。

三、編制村級空間規劃的路徑

圍繞鄉村振興的總目標，科學劃定村莊“三區三線”，構建村級空間規劃體系，主要有以下方面思路：

1、融合大數據，應用新技術，助力國土空間規劃

近年來，國家開展了與農村有關的系列工作：比如土地利用總體規劃編制、礦產資源規劃編制、城鄉規劃編制、旅游規劃編制、農業普查、經濟普查、地理國情普查、地名普查、人口普查、第二次土地調查、農宅一、二期發證、農村承包經營權發證、林權發證、不動產數據整合、數字靈川建設、第三次國土調查、土地整治、測土配方施肥等。通過系列工作開展，縣級也擁有部分的軟硬件資源和信息，掌握了大數據，建設了信息平臺。尤其了國土資源部門應用3S技術，形成了集多年航拍影像、衛星影像、土地（現狀、規劃、基本農田、耕地等別、地價）礦產、地災、綜合監管（用地、用礦審批、供地、土地整治、增減掛等）、不動產登記等數據于一體的國土資源一張圖。隨著2000國家大地坐標系的統一，不斷采集其它行業數據，在第三次國土調查中已將林地變更、林權發證、農村承包經營權發證、地名地址、城鄉規劃等統一到在自然資源一張圖上，豐富了自然資源大數據。這些大數據能夠為國土空間規劃編制快速、便捷地獲取基礎數據。

此外充分利用衛星、無人機獲取大比尺現勢性強的影像圖，編制國土空間規劃，利用好信息化技術，確保空間規劃編制做到圖、數、實地三個一致。

2、做好與上級規劃及與其它規劃銜接

村級規劃是鄉（鎮）級規劃的重要組成部分，重點落實鄉（鎮）規劃中土地用途分區、布局與邊界，農村集體建設用地的安排，農村宅基地、公益性設施用地等的范圍等。兩者必須緊密聯系，互相促進、有機結合。做為上層規劃應充分利用大數據，做好村莊分析，做好頂層設計和村級規劃引導，方能保障規劃任務的順利落地和實施。

另外還需做好與產業發展規劃、村莊建設規劃、環境保護規劃等相關規劃銜接工作，對“鄉村一二三產融合發展”“基本公共服務和基礎設施建設均等化”“歷史文化遺跡和景觀風貌保護”“山水林田湖綜合修復”等重點深化研究，強化多規融合分析。空間規劃并不是多規簡單合一，而是要實現空間治理能力的提升，能夠以高站位、高標準構建國土空間規劃。

3、深入調研挖掘村莊潛力，探索鄉村振興發展模式

深入調研村莊，包括村莊自然與資源條件（氣象、水文、地質、自然資源等）、歷史與文化（歷史變遷、文物、古跡、保護對象、地段、歷史建筑、傳統風貌建筑、鄉風文明）、人口資料（歷年來常住人口數量、年齡構成、勞動構成、教育狀況、自然資源增長和機械增長）、經濟社會（經濟社會發展情況、計劃和發展戰略、財政、產業產值情況、相關規劃）、企事業發展情況、交通情況、基礎設施（水、電、環保、環衛、防災現狀及發展資料）、土地利用（歷史上各種地類變化情況，土地資源重大評價）、建筑工程（建筑風格、特點、面積等）、環境工程（環境監測成果、垃圾分布、三廢排放、污染物）等。只有充分進行調研，明確村莊的短板和長板，才能找準國土空間規劃的切入點，更好實現鄉村振興發展。

結論：因為村莊具有一定的差異性，每個村莊具有不盡相同的具體情況。為此村級規劃應有所差別，不能千篇一律。應通過構建“多規合一”國土空間規劃，以更好的促進鄉村建設和發展。

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